Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2009 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia "A" z siedzibą w G. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi "B." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie klasyfikacji produktu p o s t a n a w i a : odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia "A" z siedzibą w G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nakazał zaprzestanie wprowadzania do obrotu handlowego jako suplementu diety, produktu pod nazwą "tabletki na uspokojenie Aflofarm", producentem którego jest "B." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.

Od wymienionej decyzji odwołanie wniosła spółka "B".

Decyzją z dnia [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła spółka "B.".

Wyrokiem z dnia 4 września 2007r. w sprawie III SA/Łd 56/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Od wymienionego wyroku skargę kasacyjną złożyła spółka "B.".

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2008r. w sprawie II GSK 226/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W dniu 18 listopada 2008r. Stowarzyszenie "A." w G. złożyło wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika jako organizacji społecznej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż niniejsza sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. Celem działalności Stowarzyszenia jest prowadzenie działalności na rzecz odpowiedniego rozwoju rynku leków roślinnych. Działalność ta zmierza do tego aby na rynku istniały jasne zasady i procedury pozwalające kwalifikować wprowadzane produkty jako żywność(suplement diety) bądź jako leki. Chodzi o wyeliminowanie zagrożeń dla konsumentów wiążących się z wprowadzaniem produktu jako żywności a posiadającego właściwości leków. Niniejsza sprawa dotyczy zaprzestania wprowadzenia do obrotu, jako suplementu diety, produktu, który takim suplementem nie jest gdyż jest to produkt leczniczy. W niniejszej sprawie rozstrzygana jest kwestia w jaki sposób organy administracji winny prowadzić postępowanie dowodowe i od jakich instytucji i podmiotów trzeba zasięgać opinii. Sprawa ta dotyczy zatem zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia.

Nadto za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Chodzi bowiem o dobro konsumentów preparatów pochodzenia roślinnego. Stowarzyszenie działa w interesie pacjentów oraz dla ochrony uczciwej konkurencji na rynku leków roślinnych. Niektórzy producenci preparatów roślinnych wprowadzają je na rynek przestrzegając wymogów związanych z dopuszczeniem leku do obrotu i ponosząc związane z tym koszty a inni producenci wprowadzając takie same produkty, jako suplement diety, takich procedur i kosztów i nie ponoszą. Stowarzyszenie podejmuje działania zmierzające do respektowania reguł uczciwej konkurencji na rynku leków roślinnych. Za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia zatem interes społeczny.

Organ administracji poparł wniosek Stowarzyszenia.

Strona skarżąca wnosiła o odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu pisma poniesiono, iż sprawa nie dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. W statucie nie wymienia się bowiem uczestnictwa w postępowaniach sądowo-administracyjnych jako sposobu realizacji działalności na rzecz odpowiedniego rozwoju rynku leków roślinnych. Nadto za udziałem Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny. Prezes Zarządu Stowarzyszenia T. P. prowadzi bowiem działalność gospodarczą, konkurującą wobec strony skarżącej, Innowacyjno – Wdrożeniowe Laboratorium Farmaceutyczne "C". Podmiot ten wprowadził do obrotu odpowiednik produktu skarżącej a mianowicie "Tabletki na uspokojenie Labofarm". Oba podmioty prowadzą spór w sądzie gospodarczym o zaniechanie czynów nieuczciwej konkurencji, które jest obecnie zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. Stowarzyszenie jest więc zainteresowane w utrudnieniu prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę skarżącą co wyklucza możliwość uznania, iż za przystąpieniem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Wniosek Stowarzyszenia "B.", w ocenie sądu, nie jest zasadny.

Zgodnie z treścią art.25 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 z późn. zm.) zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

W myśl art.33 § 2 wymienionej ustawy udział w charakterze uczestnika może również zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego a także organizacja społeczne, o której mowa w art.25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Kwestię udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym reguluje przepis art.31 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, iż przy ocenie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym należy uwzględnić zarówno przepis art.33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. jak i przepis art.31 § 1 kpa. Aby dopuścić taką organizację do udziału w postępowaniu muszą być spełnione przesłanki określone w obu wymienionych przepisach. Nie byłaby bowiem racjonalna taka wykładnie przepisu art.33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r., która prowadziłaby do tego, że organizacja społeczna nie mogłaby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym gdyż nie są spełnione warunki określone w art.31 § 1 kpa a dopuszczona zostanie w postępowaniu sądowym. Prowadzi to do wniosku, iż organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym w sprawie innej osoby jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności i gdy przemawia za tym interes społeczny, tak jak stanowi przepis art.31 § 1 kpa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 sierpnia 2004r. w spr. OZ 339/04 (nie publikowany) i w postanowieniu z 19 sierpnia 2004r. w spr. OZ 340/04 (ONSAiWSA nr 3 z 2004r. poz.52) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 22 czerwca 2005r. w spr.III SA/Wa 916/05 (Lex nr 178687). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych postanowieniach.

Udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowym uzależniony jest zatem od spełnienia łącznie dwóch następujących przesłanek:

1. sprawa musi dotyczyć zakresu statutowej działalności organizacji społecznej

2. za udziałem organizacji społecznej musi przemawiać interes społeczny

W rozpoznawanej sprawie, w przekonaniu sądu, nie została spełniona druga z wymienionych przesłanek.

Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę to jest ona spełniona gdy istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania sądowo-administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej, określonymi w statucie. Pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy sądowo-administracyjnej musi istnieć powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego musi wkraczać w zakres działania organizacji.(vide A.Wróbel, M.Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz wyd. Zakamycze 2005r. str.306; J.Borkowski, B.Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz wyd. C.H.Beck 2003r. str.254).

Zgodnie z treścią § 3 ust.1 statutu Stowarzyszenia "B." celem Stowarzyszenia jest działalność na rzecz odpowiedniego rozwoju rynku leków roślinnych.

W myśl zaś § 3 ust.2 wymienionego statutu Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez:

a. zabieranie głosu i wyrażanie swojego stanowiska na forum publicznym

b. działalność wydawniczą, wystawienniczą i prasową, nie stanowiącą prowadzenia działalności gospodarczej

c. organizowanie spotkań, szkoleń, konkursów i konferencji, nie stanowiące prowadzenia działalności gospodarczej

d. reprezentowanie interesów członków przed organami państwowymi i uczestniczenie w procesie legislacyjnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa

e. współpraca z organami administracji publicznej oraz innymi instytucjami i podmiotami, kierowanie do nich postulatów

f. udzielanie rady, informacji oraz pomocy rzeczowej i finansowej podmiotom zajmującym się wytwarzaniem, wprowadzeniem do obrotu obrotem lekami roślinnymi

g. prowadzenie i wspomaganie działalności badawczej i naukowej

h. prowadzenie innych działań sprzyjających realizacji celów statutowych Stowarzyszenia

Z treści § 3 ust.1 wynika, iż cel Stowarzyszenia do to "działalność na rzecz odpowiedniego rozwoju rynku leków roślinnych". Wymienione sformułowanie jest bardzo ogólne zaś przepisy statutu nie wyjaśniają go dokładnie. Analiza tego pojęcia wskazuje, że Stowarzyszeniu chodzi o rozwój rynku leków roślinnych a więc o wszystko co wiąże się z produkcją, dopuszczeniem do obrotu i dystrybucją leków roślinnych. Chodzi zatem między innymi o zasady i procedury pozwalające kwalifikować konkretny produkt jako lek roślinny a nie suplement diety. Pojęcie "odpowiedniego rozwoju leków roślinnych" obejmuje także kwestie wyeliminowania zagrożeń na rynku związanych z wprowadzeniem do obrotu produktu jako suplementu diety mimo, że jest to produkt leczniczy jak również jasnych i czytelnych wymogów kwalifikowania produktu do grupy leków a nie jako żywność. Pojęcie to obejmuje także kwestie nieuczciwej konkurencji na rynku leków roślinnych, które są określane jako suplement diety a w rzeczywistości są lekami. Można zatem uznać, iż cel statutowy Stowarzyszenia to wszelkiego rodzaju działalność związana z rynkiem leków roślinnych oraz produktów, które są lekami lecz na rynku funkcjonują jako suplement diety.

Przepis § 3 ust.2 statutu określa sposób realizacji celu Stowarzyszenia. Analiza tego przepisu wskazuje, iż Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez szeroko rozumianą działalność informacyjną, doradczą, wydawniczą, badawczo-naukową, szkoleniową, reprezentacyjną wobec organów państwa czy też poprzez współpracę z organami administracji publicznej. Z punktów a – g.) nie wynika aby Stowarzyszenie zakładało możliwość brania udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu administracyjnym lub sądowo – administracyjnym. Punkt h.) przewiduje jednak podejmowanie innych działań służących realizacji celu Stowarzyszenia. Skoro zatem w punkcie h.) jest mowa o "innych działaniach" to chodzi o takie działania, które nie są wymienione w punktach a - g.). Do działań takich, w ocenie sądu, należy zakwalifikować również branie udziału w charakterze uczestnika w postępowaniach administracyjnych i sądowo – administracyjnych o ile służy to realizacji celu Stowarzyszenia.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 5 grudnia 2008r., iż skoro w statucie nie przewidziano uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniach sądowo – administracyjnych to Stowarzyszenie nie powinno być dopuszczone do udziału w niniejszym postępowaniu(k.604-605). W piśmie tym powołano się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2008r. w spr. IV SA/Wa 2239/07 (System Informacji Prawnej Legalis). Należy zaznaczyć, iż wyrok ten został wydany w odmiennym stanie faktycznym niż ten, który występuje w niniejszej sprawie. W sprawie IV SA/Wa 2239/07 statut Stowarzyszenia w sposób wyczerpujący określał formy działania organizacji społecznej i wśród tych form nie przewidziano uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych. W niniejszej sprawie natomiast w § 3 ust.2 statutu nie określono w sposób zamknięty form działalności Stowarzyszenia gdyż w punkcie h.) jest mowa o "innych działaniach" niż wymienione w poprzedzających punktach. Skoro zatem sposoby realizacji celu Stowarzyszenia nie zostały wyczerpująco określone w statucie to pogląd wyrażony w wyroku w sprawie IV SA/Wa 2239/07 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przyjęcie tego poglądu byłoby uzasadnione gdyby w statucie Stowarzyszenia w sposób wyczerpujący określono formy jego działania, nie przewidując możliwości uczestniczenia w postępowaniach sądowo-administracyjnych. Sytuacja taka nie miała jednak miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zaprzestanie wprowadzania do obrotu handlowego, jako suplementu diety, produktu pod nazwą "Tabletki na uspokojenie Aflofarm". Przesłanką wydania decyzji przez organy administracji obu instancji było to, iż tabletki te nie spełniały wymogów przewidzianych dla suplementu diety. Sporna pozostaje kwestia czy tabletki te są rzeczywiście suplementem diety czy też są one produktem leczniczym. Obowiązkiem sądu jest skontrolowanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kontrola ta obejmuje m.in. ocenę prawidłowości postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnić czy tabletki spełniają przesłanki suplementu diety czy też są produktami leczniczymi. Wiąże się to także z wyjaśnieniem kwestii w jaki sposób należy kwalifikować produkt jako suplement diety, jakie instytucje lub podmioty winny wydawać opinie i co decyduje o tym czy konkretny preparat jest suplementem diety a nie lekiem.

Celem Stowarzyszenia jest "odpowiedni rozwój rynku leków roślinnych" co obejmuje także zapobieganie wprowadzeniu na rynek produktu jako suplementu diety a będącego faktycznie lekiem roślinnym. W sytuacji gdy przedmiot niniejszej sprawie dotyczy kwalifikacji produktu jako suplementu diety bądź leku roślinnego to można uznać, iż sprawa ta jest merytorycznie powiązana z celem działania Stowarzyszenia określonym w statucie. Cel ten jest wprawdzie określony bardzo ogólnie ale można uznać, iż obejmuje on także kwestie nieuczciwej konkurencji na rynku leków roślinnych związanej z wprowadzeniem do obrotu produktów jako suplementu diety mimo, że są one produktami leczniczymi. W ocenie sądu niniejsza sprawa dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia. Spełniona została pierwsza przesłanka dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowo – administracyjnym.

W ocenie sądu nie została natomiast spełniona druga przesłanka dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu a mianowicie za jej udziałem nie przemawia interes społeczny.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane. W związku z czym w każdej sprawie wnioskodawca winien w możliwie pełny sposób określić na czym ten interes polega i wykazać, że taki interes posiada w konkretnej sprawie.

W doktrynie podkreśla się, iż udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie.(por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Warszawa 1996r. str.226).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, iż nie można mówić o interesie społecznym w sytuacji gdy członkowie organizacji społecznej sami prowadzą działalność gospodarczą lub wchodzą w skład organów prowadzących taką działalność(zarząd, rada nadzorcza) i są zainteresowani ze względów konkurencyjnych utrudnieniem działalności gospodarczej przez inne podmioty. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 sierpnia 2004r. w spr. OZ 340/04 (ONSAiWSA nr 3 z 2004r. poz.52) i z dnia 19 sierpnia 2004r. w spr. OZ 339/04 (System Informacji Prawnej Legalis) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2008r. w spr. IV SA/Wa 2239/07 (System Informacji Prawnej Legalis).

Stowarzyszenie w obszernym wniosku podniosło, iż działa w interesie pacjentów – konsumentów produktów pochodzenia roślinnego. W przypadku produktów leczniczych wprowadzenie ich do obrotu musi być poprzedzone ich weryfikacją, istnieją ograniczenia w zakresie ich dystrybucji i reklamy zaś każdy taki produkt musi informować o przeciwwskazaniach, ostrzeżeniach i interakcjach. W przypadku suplementów diety takich rygorystycznych ograniczeń nie ma. Nadto Stowarzyszenie podniosło, iż działa w interesie ochrony uczciwej konkurencji na rynku leków roślinnych. Nie można bowiem mówić o uczciwej konkurencji w sytuacji gdy niektóre podmioty produkują preparaty pochodzenia roślinnego, mające charakter leku, wprowadzają je na rynek, przestrzegając wszelkich wymogów związanych z dopuszczeniem leku do obrotu i ponosząc związane z tym koszty zaś inne podmioty, wytwarzające takie same lub bardzo zbliżone preparaty, wprowadzają je do obrotu jako suplement diety, ponosząc dużo mniejsze koszty.

We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie pominęło jednak istotną okoliczność, iż założycielem Stowarzyszenia i Prezesem zarządu jest T. P., który prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Innowacyjno – Wdrożeniowe Laboratorium Farmaceutyczne "C." w G. Podmiot ten prowadzi działalność konkurencyjną wobec strony skarżącej. Jest on producentem produktu leczniczego "Tabletki na uspokojenie Labofarm", który stanowi odpowiednik "Tabletek na uspokojenie Aflofarm", będących przedmiotem dopuszczenia do obrotu w niniejszej sprawie. Pomiędzy I-W.L.F. "C. a stroną skarżącą toczy się spór przed Sądem Okręgowym w Łodzi Wydział Gospodarczy (sygn. akt X GC 366/06) o zaniechanie nieuczciwej konkurencji i usunięcie ich skutków. Postępowanie to jest zawieszone do czasu zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.

Dodać należy, iż w dniu 15 maja 2006r. T. P. zgłosił już swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika (k.183). Postanowieniem z dnia 19 września 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił dopuszczenia T. P. do udziału w sprawie (k.284) zaś postanowieniem z dnia 14 grudnia 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie(k.343).

Powyższe okoliczności wskazują, iż T. P. jako założyciel i Prezes zarządu Stowarzyszenia oraz osoba prowadząca konkurencyjną działalność gospodarczą jest osobiście zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy na niekorzyść strony skarżącej. O zainteresowaniu tym świadczą wcześniejsze próby T. P. dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, toczące się postępowanie w sądzie gospodarczym oraz szereg pism procesowych składanych przez Stowarzyszenie. Analiza treści tych pism wskazuje, iż Stowarzyszenie jest zainteresowane jak najszybszym wyeliminowaniem z obrotu handlowego "Tabletek na uspokojenie Aflofarm", będących produktem konkurencyjnym dla podobnych tabletek produkowanych przez firmę T. P. W ocenie sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba prowadząca konkurencyjną działalność w zakresie preparatów pochodzenia roślinnego, jako Prezes Stowarzyszenia miałaby dostęp do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i sądowym w tym do wszelkiego rodzaju opinii dotyczących spornego preparatu różnych jednostek i urzędów oraz dokumentów związanych z funkcjonowaniem konkurencyjnej formy. Prezes Stowarzyszenia, jako osoba prowadząca konkurencyjną firmę jest przede wszystkim zainteresowana aby jak najszybciej wyeliminować z rynku tabletki będące konkurencją dla produkowanych przez niego tabletek.

Jak trafnie zauważyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 5 grudnia 2008r. o powiązaniu Stowarzyszenia z firmą prowadzoną przez jego Prezesa świadczy chociażby strona internetowa Stowarzyszenia (...). Na stronie tej pod zakładką "linki" znajduje się link do strony internetowej Innowacyjno – Wdrożeniowego Laboratorium Farmaceutycznego "C." (....). Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku lecz pokazuje w jaki sposób powiązana jest działalność Stowarzyszenia z działalnością firmy T. P.

W przekonaniu sądu prowadzenie działalności konkurencyjnej wobec strony skarżącej przez Prezesa zarządu Stowarzyszenia wyklucza możliwość uznania, iż za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu sądowo – administracyjnym przemawia interes społeczny. Mając to na uwadze, na podstawie art.33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "A.".

a.ł.