II SAB/Wa 543/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-30	
Data wpływu	2024-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 756/25	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T.U. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. U. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z 10 września 2024 r. T. U. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] – polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] lipca 2024 r. w zakresie udostępnienia fragmentu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], sprawa znak: [...].

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.); zwanej dalej "u.d.i.p.", poprzez niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie i w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ powinien był udostępnić żądaną informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku,

2. art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak powiadomienia o terminie, w jakim udostępni żądaną informację publiczną podczas gdy, w sytuacji gdy żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a w konsekwencji nieudzielenie informacji publicznej.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminach przewidzianych prawem, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący podał, że w odpowiedzi z [...] sierpnia 2024 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ poinformował, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] jest aktualizowany po uzgodnieniach ustawowych i konsultacjach wewnętrznych w Urzędzie [...]. Wnoszone są zmiany również do fragmentu planu określonego we wniosku, a projekt planu będzie gotowy do [...] września 2024 r.

Następnie [...] sierpnia 2024 r. złożył, za pośrednictwem organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

W dalszej części skarżący wskazał, że sporządzony "roboczy" projekt planu miejscowego, pomimo iż jak wskazał organ, podlegać będzie dalszym zmianom, posiada walor informacji publicznej, gdyż dotyczy zadań realizowanych przez organy władzy publicznej. Jest to informacja odnoszona do władz publicznych w zakresie wykonywanych przez nie zadań związanych z tworzeniem aktów normatywnych i gospodarowania mieniem publicznym. Żądana informacja dotyczy realizacji zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że na podstawie złożonego wniosku o informację publiczną jest uprawniony do pozyskania informacji w postaci udostępnienia przygotowanego przez organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w takiej formie i o takiej treści, w jakiej dotychczas została ona opracowana.

Skarżący podkreślił, że złożony wniosek o informację publiczną organ powinien rozpoznać zgodnie z przepisami u.d.i.p., a nie zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z ....); zwanej dalej u.p.z.p. czekając aż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie "gotowy" do etapu wyłożenia go do publicznego wglądu w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 712/21, w którym stwierdzono, że: "Analiza porównywanych ustaw, tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi - w ocenie Sądu - do wniosku, iż ta ostatnia ustawa reguluje dostęp do dokumentów planistycznych jedynie częściowo, a zatem wszędzie tam, gdzie sprawa dostępu do tych dokumentów nie jest uregulowana, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też pogląd organu o braku możliwości zastosowania do wniosku skarżącej ustawy o dostępie do informacji publicznej jest błędny. Żądanie strony zawarte we wniosku z dnia (...) sierpnia 2021 r. winno zatem być załatwione w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, albowiem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest regulacji dotyczących udostępnienia żądanych informacji".

Przepis art. 17 u.p.z.p. reguluje kwestię dostępu do projektu planu jedynie częściowo w zakresie konieczności jego upublicznienia celem przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Kwestia udostępnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych wypadkach, w tym przed dokonaniem przez organ akceptacji przygotowanego projektu planu i jego pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu zgodnie z art. 17 u.p.z.p. pozostaje nieuregulowana w tej ustawie, zatem w takiej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę podniósł, że organ powinien był udostępnić skarżącemu wnioskowaną informację publiczną w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie czekając aż projekt wskazanego planu miejscowego będzie gotowy do wyłożenia do publicznego wglądu. Jeśli natomiast organ uznał, że nie może w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnić żądanej przez niego informacji publicznej, to powinien był oprócz powiadomienia go w tym terminie o powodach opóźnienia także powiadomić o terminie, w jakim udostępni informację, czego nie uczynił, naruszając art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że w piśmie z [...] sierpnia 2024 r. poinformował, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęty wnioskiem jest w trakcie aktualizacji po uzgodnieniach ustawowych i konsultacjach wewnętrznych oraz, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie gotowy do [...] września 2024 r. Następnie pismem [...] września 2024 r. udostępnił skarżącemu wnioskowane przez niego opracowanie, które zostało wysłane [...] września 2024 r.

Ponadto zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 169/15 stwierdził, że: "...kwestia zakwalifikowania wnioskowanej przez skarżącego projektu kopii części graficznej przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jako informacji publicznej w sytuacji kiedy projekt ten nie został ostatecznie zweryfikowany przez organ wykonawczy gminy i przedstawiony do dalszego procedowania, nie wynika wprost z przepisów prawa i może wywoływać pewne obiektywne rozbieżności w praktycznym stosowaniu przez podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

Skarga analizowana wg. podanych kryteriów kontroli jest zasadna.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 P.p.s.a. powinien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego Prezydent [...], jako organ wykonujący zadania publiczne, jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W zakresie przedmiotowym należy wskazać, że informacje odnoszące się do planów zagospodarowania przestrzennego stanowią informację publiczną.

Dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, jakimi są niewątpliwie sporządzenie projektu planu miejscowego oraz studium, ma status informacji publicznej. Informacja dotycząca kwestii pojawiających się w trakcie projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (w istocie wytwarzana w trakcie takich procedur) spełnia warunki informacji publicznej, gdyż niewątpliwie dotyczy organu wykonującego funkcje publiczne oraz jest z nim związana w oczywisty sposób. Co warte przy tym podkreślenia, ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala nie tylko o ubieganie się o informacje powstające już wcześniej tj. w fazie zamierzeń lub ich realizowania (a więc ich projektowania) – zob. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.d.i.p. Informacja publiczna może zatem wynikać nie tylko z dokumentów finalizujących daną procedurę, ale także z dokumentów wytworzonych przed jej wszczęciem lub powstających w jej trakcie. Wynika więc z tego, że co do zasady wnioskodawca ma prawo ubiegania się o informację odnoszącą się do procedury planistycznej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 482/23, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Ze względu na fakt, że obie przesłanki stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, powinien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Wyjaśnić także należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20,opubl. CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi [...] lipca 2024 r. W ustawowym terminie, tj. [...] sierpnia 2024 r. organ poinformował, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęty wnioskiem jest w trakcie aktualizacji po uzgodnieniach ustawowych i konsultacjach wewnętrznych oraz, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie gotowy do [...] września 2024 r. Wobec nieudostępnienia żądanej informacji publicznej i skierowania ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] T. U. złożył skargę do tut. Sądu na bezczynność Prezydenta [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. Organ przesyłając akta sprawy do sądu poinformował, że pismem z [...] września 2024 r. przesłał skarżącemu żądane opracowanie, tj. fragment projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], sprawa znak: [...], określony we wniosku z [...] lipca 2024 r. Przyjąć zatem należy, że skarżący uzyskał odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W sytuacji zatem ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).

Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż jego pismo z [...] września 2024 r., stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, podjęte zostało z uchybieniem ustawowego terminu jej udostępnienia.

Udzielenie żądanej informacji już po wniesieniu skargi nie zwalania również sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA).Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że przekroczenie ustawowego terminu nie było znaczne, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. W niniejszej sprawie, natychmiast po wpływie do organu skargi na bezczynność, przystąpił do realizacji wniosku i w efekcie żądana informacja została udostępniona.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.