Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Z. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO.IV/424/958/2024 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala sprzeciw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO.IV/424/958/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Z. J. (dalej – Skarżący), uchyliło decyzję Wójta Gminy H. (dalej – organ I instancji, Wójt Gminy) z dnia 14 listopada 2024 r. nr [...] i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 14 listopada 2024 r. organ I instancji ustalił Skarżącemu wysokość opłaty za pobyt ojca W. J. w [...] Domu Opieki " [...]" w D., począwszy od miesiąca listopada 2023 r. do nadal w kwocie: za listopad 2023 r. w wysokości 107,28 zł; od miesiąca grudnia 2023 r. do marca 2024 r. w wysokości 254,52 zł miesięcznie; od miesiąca kwietnia 2024 r. do nadal w wysokości 108,78 zł, w ten sposób że, należność za listopad 2023 r., grudzień 2023 r, styczeń 2024 r., luty 2024 r., marzec 2024 r., kwiecień 2024 r., maj 2024 r., czerwiec 2024 r., lipiec 2024 r., sierpień 2024 r., wrzesień 2024 r., październik 2024 r., Iistopad 2024 r., w łącznej kwocie 1995,60 zł należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Natomiast za kolejne miesiące kwotę 108,78 zł miesięcznie należy regulować do 20 dnia każdego miesiąca.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zbadano sytuację materialną ojca Skarżącego w celu ustalenia zakresu w jakim będzie obciążał go koszt pobytu w DPS-ie. W dalszej kolejności wskazano, że zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w DPS-ie w okresie od listopada 2023 r. do marca 2024 r. jest ośmioro pełnoletnich osób (czworo dzieci oraz czworo wnuków), natomiast od miesiąca kwietnia 2024 r. dziewięcioro pełnoletnich osób (czworo dzieci oraz pięcioro wnuków). Wójt Gminy zauważył, że wśród dzieci ustaloną odpłatność za pobyt ojca w DPS-ie ma czworo dzieci, z czego jedna osoba została z niej zwolniona. Wśród pełnoletnich wnuków określoną odpłatność mają 2 osoby, gdyż nie ustalono miejsca pobytu pozostałych wnuków, przy czym zostały one uwzględnione w obliczeniach wysokości odpłatności przypadającej na zstępnych. Następnie przedstawiono wyliczenia opłaty za poszczególne okresy, jakie powinny obciążać każdą z zobowiązanych osób. Wyjaśniono również, że przeprowadzony wywiad środowiskowy dostarczył informacji na podstawie których ustalono sytuację materialno-rodzinną Skarżącego. Organ I instancji stwierdził, że miesięczny dochód trzyosobowej rodziny Skarżącego: w październiku 2023 r. wyniósł 6.163,57 zł, co daje kwotę 2.054,52 zł na osobę; zaś w marcu 2024 r. wyniósł 5.726,34 zł, co daje kwotę 1.908,78 zł na osobę. W każdym z tych przypadków – jak zaznaczył Wójt Gminy - przekroczono 300% kryterium dochodowego (tj. 1.800 zł). Stąd opłatę ustalono w wysokości: 254,52 zł za okres od grudnia 2023 r. do marca 2024 r. (2.054,52 zł – 1.800 zł = 254,52 zł) oraz 108,78 zł za okres od kwietnia 2024 r. do nadal (1.908,78 zł – 1.800 zł = 108,78 zł). W końcowej części decyzji poinformowano, że Skarżący odmówił zawarcia umowy dotyczącej ponoszenia kosztów związanych z pobytem jego ojca w DPS-ie.

W odwołaniu z dnia 25 listopada 2024 r. Skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji i wniósł o jej uchylenie. W motywach środka zaskarżenia podniósł, że ojciec całe życie traktował go w sposób lekceważący, a także gorzej niż pozostałe rodzeństwo. Ponadto – jak zaznaczył Skarżący – ojciec był w stosunku do niego agresywny i znęcał się nad nim psychicznie. Niezależnie od tego w odwołaniu zwrócono uwagę, że ojciec został ubezwłasnowolniony, a jego opiekunem prawny został brat Skarżącego, który zamieszkuje w majątku ojca i nim dysponuje. Z tych przyczyn - w opinii Skarżącego – winien być on zwolniony z obowiązku partycypowaniu w kosztach pobytu ojca w DPS-ie.

W następstwie powyższego odwołania, Kolegium decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 14 listopada 2024 r. oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy zwrócił uwagę na zmianę treści art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690 – dalej ustawa zmieniająca). W następstwie tej nowelizacji – jak zaznaczyło Kolegium – zwolniona częściowo lub całkowicie z opłaty za pobyt mieszkańca DPS-ie może być zarówno osoba wnosząca opłatę, jak i osoba obowiązane do wnoszenia opłaty. Poprzednio uprawniona do ubiegania się o zwolnienia z opłat była jedynie osoba wnosząca opłatę. Konkludując, Kolegium wraziło stanowisko, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość. W tej sytuacji Kolegium wskazało na konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku Skarżącego zawartego w odwołaniu, który dotyczył zwolnienia go z opłaty za pobyt ojca w DPS-ie, a dopiero następnie do wydania właściwej decyzji.

W sprzeciwie z dnia 13 stycznia 2025 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w zakresie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt jego ojca w DPS-ie. Według Skarżącego, naruszono art. 64 ust. 2 i 7 u.p.s., gdyż organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych okoliczności, które uzasadniają zwolnienie jego osoby z obowiązku ponoszenia ciężaru opłat za pobyt ojca w DPS-ie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618).

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240).

Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że wskazano w niej przede wszystkim na potrzebę rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku Skarżącego o zwolnienie go z opłaty za pobyt ojca w DPS-ie. Wniosek ten został złożony dopiero w odwołaniu.

Przystępując do rozważań przyjdzie wskazać, że z dniem 4 października 2019 r., na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690), dokonano zmiany brzmienia zdania wstępnego w art. 64 u.p.s. Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Konkludując, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1864/21, Lex nr 3618926).

Kolegium wprost tego nie wypowiedziało w zaskarżonej decyzji, ale rozpatrzenie wniosku Skarżącego o zwolnienie go z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS-ie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie całego postępowania dowodowego. Ma ono na celu wykazać, czy faktycznie występują okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie wobec Skarżącego wspomnianej ulgi. Gromadzenie materiału dowodowego w tej materii dopiero przed organem odwoławczym, pozbawiłoby realnie Skarżącego prawa do dwóch instancji. Oznacza to, że kwestie te nie mogą zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania przed organem odwoławczym, po uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Podsumowując, Kolegium prawidłowo uznało, że celem zagwarantowania Skarżącemu prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy koniecznym było wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji. Nadmienić w tym miejscu należy, że organ I instancji w toku dalszego postepowania zobligowany został do zbadania, czy okoliczności podnoszone przez Skarżącego (m.in. znęcanie się psychiczne nad nim przez ojca) mieszczą się w katalogu przesłanek warunkujących zwolnienie, a także czy faktycznie wystąpiły.

Konkludując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał kierunek dalszego postępowania, w tym na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zauważając uchybienia nie dające się konwalidować na etapie odwoławczym.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.