Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 154/22 w sprawie ze skargi J. Ł. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wydania paszportu lub paszportu tymczasowego oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 154/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") w przedmiocie wydania paszportu lub paszportu tymczasowego: 1. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego; 3. stwierdził, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 oraz art. 151 p.p.s.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi poprzez wadliwe przyjęcie, na podstawie akt sprawy, że Wojewoda dopuścił się bezczynności co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie zachodziły przesłanki do orzeczenia bezczynności i należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy wniosek o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego nie został złożony;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wniosek o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego został złożony i uznanie, że możliwe było podjęcie przez organ czynności zmierzających do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku a tym samym niezasadne uznanie, że organ pozostawał w bezczynności na skutek nie podejmowania żadnych czynności w sprawie;

3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35, art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wniosek został złożony i rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy, i podjęcia czynności przez organ podczas gdy wniosek nie został przez skarżącego wniesiony i organ nie mógł go rozpatrzyć, i podejmować czynności w sprawie, a tym samym nie mógł też pozostawać w bezczynności;

4) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. art. 44 i 45 w zw. z art. 111 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. 2023 poz. 410; dalej: "ustawa o dokumentach paszportowych z 2022 r."), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ mógł zastosować przepisy ustawy, która weszła w życie z dniem 13 listopada 2022 r., podczas gdy skarżący kontaktował się z organem przed dniem wejścia w życie nowej ustawy;

5) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. 2022 poz. 197; dalej: "ustawa o dokumentach paszportowych z 2006 r."), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego może zostać złożony bez osobistego stawiennictwa;

6) § 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. 2019 poz. 1313; dalej: "rozporządzenie z 2010 r."), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może rozpatrzeć wniosek z pominięciem ustalenia tożsamości i obywatelstwa osoby ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego;

7) art. 6 ustawy o dokumentach paszportowych z 2006 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ma on zastosowanie do wydania paszportu podczas gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej wyłącznie w przypadku unieważnienia lub odmowy wydania paszportu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. W piśmie z 30 maja 2023 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).

4.4. Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy skarżący złożył podanie o wydanie paszportu lub paszportu tymczasowego. Zasadnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że do złożenia takiego podania doszło 30 sierpnia 2022 r. (w siedzibie organu) w odniesieniu do paszportu oraz 7 września 2022 r. (pismem z tej daty złożonym na biurze podawczym organu) w odniesieniu do paszportu tymczasowego. Równocześnie należy już w tym miejscu podkreślić, że zagadnienie złożenia przez stronę podania, czyli żądania załatwienia danej sprawy administracyjnej, należy odróżnić od kwestii spełnienia przez to podanie wszystkich wymogów formalnych przewidzianych dla tego podania w przepisach prawa, a tym bardziej od kwestii zasadności żądania, czyli spełnienia przewidzianych w prawie materialnych warunków uzyskania danego uprawnienia administracyjnoprawnego. W tym kontekście należy również interpretować znaczenie zobowiązania nałożonego na organ w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku. W skrócie, WSA w Łodzi nie przesądził, że podania złożone przez skarżącego spełniały warunki formalne przewidziane dla wniosków o wydanie paszportów. Tym bardziej w wyroku tym WSA w Łodzi nie przesądził, że podania te winny być załatwione poprzez wydanie żądanych paszportów. W sprawie dotyczącej bezczynności lub przewlekłości nie jest zresztą możliwe formułowanie ocen prawnych dotyczących kierunku załatwienia sprawy administracyjnej co do istoty (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.5. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, sformułowany w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 1, poz. 2), że podanie obarczone brakami formalnymi również wszczyna postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA).

4.6. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda nie mógł ustnie "odmówić" przyjęcia podania o wydanie paszportu, które skarżący usiłował złożyć na biurze podawczym w dniu 30 sierpnia 2022 r. Obowiązkiem organu było przyjęcie takiego podania, a jeżeli organ uznał, że podanie to zawiera braki formalne, to powinien wszcząć postępowanie naprawcze przewidziane w art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych z 2006 r. Tym bardziej, organ nie mógł ustnie "odmówić" przyjęcia podania o wydanie paszportu z uwagi na okoliczność, że skarżący nie posiadał dowodu osobistego. Obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nie znają zresztą instytucji ustnej "odmowy" przyjęcia podania przez pracownika organu obsługującego interesantów na biurze podawczym. Pracownik taki ma obowiązek przyjąć każde podanie składane do tego organu, a nadto, jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda (art. 63 § 4 k.p.a.). Praktyka ustnej "odmowy" przyjęcia podania na biurze podawczym, czy to z uwagi na stwierdzone braki formalne, czy też stwierdzenie niespełnienia warunków materialnoprawnych do uwzględnienia podania, nie tylko, że nie ma umocowania w przepisach prawa, czyli godzi w zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), to podważa również zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP), a nadto utrudnia zainteresowanej stronie realizację jej prawa do sądowej kontroli legalności działań organów administracji publicznej (art. 45 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy należy dodać, że do odmiennych wniosków nie prowadzi powołany w skardze kasacyjnej § 4 rozporządzenia z 2010 r. Przede wszystkim, z przepisu tego nie wynikało uprawnienie organu do "odmowy" przyjęcia podania z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawcę dowodu osobistego. Ubocznie trzeba zauważyć, że w świetle nowelizacji § 4 ust. 3 tego rozporządzenia obowiązującej od 15 lipca 2019 r., również w odniesieniu do osób, które nie posiadają dowodu osobistego, pomimo obowiązku posiadania takiego dokumentu, możliwe jest ustalenie tożsamości wnioskodawcy przez organ paszportowy na podstawie danych zawartych w dostępnych ewidencjach i rejestrach, a nadto na podstawie innych dokumentów zawierających fotografię, przedłożonych przez osobę, która ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego. Zbliżone zasady poświadczania tożsamości osoby wnioskującej o paszport obowiązują w aktualnym stanie prawnym (zob. art. 38 ustawy o dokumentach paszportowych z 2022 r.). Odnosząc się do argumentacji podanej w skardze kasacyjnej należy jeszcze dodać, że podstawą do "odmowy" przyjęcia podania w dniu 30 sierpnia 2022 r. nie mogły być kwestie związane z poszczególnymi funkcjonalnościami programu komputerowego stanowiącego podstawę funkcjonowania "Paszportowego Systemu Obsługi Obywatela". W świetle przywołanych już wyżej zasad legalizmu i zasady zaufania, o prawach i obowiązkach obywatela wobec Państwa mogą rozstrzygać akty prawne mieszczące się w katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP).

4.7. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych z 2006 r. Z przepisu tego wynika, że wniosek o wydanie dokumentu paszportowego składa się, co do zasady, osobiście. Zobowiązanie zawarte w punkcie 1 zaskarżonego wyroku nie narusza tej zasady. Otóż złożenia podania w innej formie, tj. pisemnie, zamiast osobiście, stanowi brak formalny podania, który może być uzupełniony po wdrożeniu procedury naprawczej przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a.

4.8. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 44 i 45 w zw. z art. 111 ustawy o dokumentach paszportowych z 2022 r. W realiach niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze, że dla oceny legalności zaniechań Wojewody związanych z podaniami złożonymi przez skarżącego 30 sierpnia 2022 r. oraz 7 września 2022 r. relewantny był stan prawny obowiązujący w okresie, kiedy Wojewoda nie podejmował nakazanych prawem działań. Wniosek taki wynika z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. i 7 Konstytucji RP) oraz ogólną zasadą prawa międzyczasowego tempus regit actum. Wedle tej zasady, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązujące w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły (por. np. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, CBOSA). Natomiast WSA w Łodzi, odnosząc się do kwestii zobowiązania Wojewody do podjęcia czynności związanych z podaniami złożonymi przez skarżącego (punkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) nie mógł pominąć rozwiązań wynikających z ustawy o dokumentach paszportowych z 2022 r. Trzeba bowiem zauważyć, że w świetle art. 108 tej ustawy, zasadą jest, że sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ustawodawca zdecydował się zatem na przyjęcie zasady intertemporalnej bezpośredniego działania ustawy nowej. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że Wojewoda, wykonując zobowiązania zawarte w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku, będzie zobowiązany podjąć działania związane z wnioskami złożonymi przez skarżącego przewidziane w ustawie o dokumentach paszportowych z 2022 r. Zasadnie też w zaskarżonym wyroku przyjęto, że również na gruncie ustawy o dokumentach paszportowych z 2022 r. zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w ustawie o dokumentach paszportowych z 2022 r. nie uregulowano w sposób odmienny kwestii związanych z brakami formalnymi podania (zob. np. procedurę poinformowania wnioskodawcy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej o nieprzyjęciu wniosku o wydanie dokumentu paszportowego w razie wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 45 tej ustawy), to zastosowanie znajdą przepisy ogólne k.p.a. dotyczące braków formalnych podania, w tym art. 64 § 2 k.p.a. Organ winien przy tym każdorazowo ocenić, czy w sprawie chodzi o brak formalny podania, czy też jest to warunek materialny, którego niespełnienie winno spowodować wydaniem decyzji odmownej (zob. art. 54 ustawy o dokumentach paszportowych z 2022 r.).

4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.