II SA/Ke 805/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-12-30	
Data wpływu	2014-09-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Sylwester Miziołek	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Uprawnienia do wykonywania zawodu	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 30 poz 151; art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 2,; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 77 par. 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.	
Uzasadnienie
Decyzją z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania Z. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty S. z [...] orzekającą o skierowaniu ww. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wskazaną powyżej decyzją organ

I instancji skierował skarżącego na badania lekarskie, powołując w podstawie prawnej art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i podnosząc, że rozstrzygnięcie to zostało wydane na skutek informacji przesłanej z Poradni Neurologicznej SPZZOZ w S. o konieczności dokonania neurologicznej oceny predyspozycji zdrowotnych Z. B. do kierowania pojazdami.

Pismem z 18 kwietnia 2014 r. skarżący zażądał od organu I instancji uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 kpa co do rozstrzygnięcia wskazując, że w jej osnowie nie został nałożony obowiązek przeprowadzenia badań na koszt osoby badanej. Postanowieniem z 30 kwietnia 2014 r. Starosta S. odmówił uzupełnienia decyzji z 4 kwietnia 2014 r. podnosząc, że z art. 76 ust. 2 ustawy

o kierujących pojazdami wynika wprost, iż badanie lekarskie przeprowadzane jest na koszt osoby badanej, a więc w rozstrzygnięciu decyzji nie może zostać nałożony obowiązek przeprowadzenia badań na koszt osoby badanej, a tym bardziej nie mogą być zamieszczane inne informacje dotyczące kosztów badań czy dojazdów.

W odwołaniu od decyzji z 4 kwietnia 2014 r. Z. B. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 8, 9 i 107 § 3 kpa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że po otrzymaniu zawiadomienia z 4 marca 2014r. o wszczęciu postępowania, w dniu 19 marca 2014 r. wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, jako organu właściwego w rozumieniu art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, gdyż, w jego ocenie, Poradnia Neurologiczna nie jest organem właściwym w rozumieniu ww. przepisu. Wyjaśnił, że powołany art. 76 ust. 2 ustawy dotyczy innego kręgu podmiotów, a mianowicie osób, które podejmują starania o uzyskanie uprawnień opisanych w zamkniętym katalogu art. 76 ust. 1. Zdaniem odwołującego, jest poza sporem, że literalne brzmienie art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy dotyczy zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności, natomiast art. 77 ust. 1 wskazuje wymagania w stosunku do lekarza uprawnionego do przeprowadzenia badań lekarskich. Do odwołania dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Podniósł, że uzyskane orzeczenie nie wskazuje żadnych ograniczeń w kontekście ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że w stosunku do Z. B. występują zastrzeżenia co do stanu zdrowia mogące stanowić przeciwwskazania co do jego dalszego udziału w ruchu w charakterze kierującego.

Organ stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż podstawą wydania decyzji był materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przez Starostę Staszowskiego. Specjalista neurolog, pracownik Samodzielnego Publicznego ZZOZ w S. pismem z 24 lutego 2014 r. zawiadomił organ I instancji, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 kwietnia 2011 r., o konieczności dokonania neurologicznej oceny predyspozycji zdrowotnych skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi wskazując, że badany został poinformowany o złożeniu takiego zawiadomienia.

W ocenie organu, w związku z tym zaszła konieczność dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami albowiem stosownie do załącznika 4B pkt 4 ww. rozporządzenia lekarz, który podczas wykonywania zawodu stwierdził u osoby ubiegającej się o prawo jazdy lub posiadającej prawo jazdy, przypadek wystąpienia napadu o symptomatologii padaczkowej lub podejrzenie albo istnienie padaczki, niezależnie od okoliczności, powinien niezwłocznie powiadomić organ wydający prawo jazdy o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych tej osoby do kierowania pojazdami. Natomiast w pkt 2 tego załącznika wskazano, że w przypadku wystąpienia u osoby ubiegającej się o prawo jazdy lub posiadającej prawo jazdy, innej utraty świadomości lub zaburzenia świadomości lub napadowych zaburzeń ruchowych o symptomatologii padaczkowej konieczne jest dokonanie jej oceny, z uwzględnieniem ryzyka ponownego wystąpienia podczas kierowania pojazdem.

W ocenie SKO organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję skierował na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację

o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.

Kolegium podniosło, że Poradnia Neurologiczna SPZZOZ w S. jest placówką specjalistyczną ukierunkowaną na diagnozowanie i leczenie wszelkiego rodzaju chorób. Jeżeli więc w wyniku wykonania badań i przeprowadzenia obserwacji lekarz neurolog powziął wątpliwości co do predyspozycji skarżącego co do prowadzenia pojazdów, to z takimi wnioskami organ I instancji zobowiązany się jest zgodzić, albowiem nie ma samodzielnej możliwości zweryfikowania otrzymanej informacji. Uznać zatem należy, że informacja z SPZZOZ w S. wskazuje, że w przypadku skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

SKO podkreśliło, że podstawą skierowania na badania lekarskie nie jest przesądzona aktywna forma choroby alkoholowej u skarżącego, lecz uzasadnione zastrzeżenia co jego stanu zdrowia, a samo skierowanie ma na celu wyjaśnienie

w sposób bezsprzeczny tego stanu zdrowia albowiem specjalista w tej dziedzinie jest w stanie określić, czy faktycznie występują u skarżącego zastrzeżenia stanowiące przeszkodę do kierowania pojazdami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że decyzję

o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie starosta może wydać zarówno

w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b jak i w oparciu o art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy,

a przepisy te nie są ze sobą konkurujące ani wykluczające się nawzajem, wydawane są zaś na podstawie różnych przesłanek inicjujących wszczęcie postępowania

w sprawie. Ponadto organ zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana

w dniu 4 kwietnia 2014 r., a więc na miesiąc przed uzyskaniem przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, że Poradnia Neurologiczna nie jest organem właściwym do zainicjowania postępowania w trybie art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, ale jest organem właściwym do spowodowania wszczęcia postępowania w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy.

Wnioskiem z 23 czerwca 2014 r. Z. B. wniósł o uzupełnienie decyzji

z 11 czerwca 2014 r. co do rozstrzygnięcia w części obejmującej obowiązek przeprowadzenia badań na koszt osoby badanej oraz dopuszczenia dowodu

z dokumentacji medycznej (orzeczenia o stopniu niepełnosprawności).

Postanowieniem z 15 lipca 2014 r. SKO w Kielcach odmówiło uzupełnienia ww. decyzji w żądany przez skarżącego sposób podnosząc, że brak w art. 99 ustawy o kierujących pojazdami podstawy do określenia na czyj koszt wykonywane są badania oraz obowiązku dopuszczenia dowodu z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oznacza, że decyzja taka w zakresie określającym wskazane wyżej elementy zostałaby wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei dowodzi, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa – byłaby nieważna.

Pismem datowanym na 11 sierpnia 2014 r. Z. B. wniósł skargę na decyzję z 11 czerwca 2014 r., postanowienie Starosty S. z 30 kwietnia 2014 r. oraz postanowienie SKO w Kielcach z 15 lipca 2014 r. Wniósł o uchylenie decyzji z 11 czerwca 2014 r. oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie mającego zastosowanie

w sprawie art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, pomimo, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczne orzeczenie

o stopniu niepełnosprawności z dnia 8 maja 2014 r., które nie wskazuje żadnych ograniczeń i brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami,

- naruszenie przepisów kpa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

a mianowicie art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 15, art. 104, art. 105 i art. 107 § 3 kpa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium dysponowało orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania

o Niepełnosprawności w O. z 8 maja 2014 r. Orzeczenie to czyni, w ocenie skarżącego, zadość treści art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 stycznia 2011 r., a organ był związany orzeczeniem wskazującym na istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych do kierowania pojazdami i nie miał podstaw prawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią orzeczenia. W tej sytuacji SKO winno stwierdzić, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i wydać decyzję w trybie art. 105 § 1 kpa o umorzeniu postępowania uchylając jednocześnie decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź czy objęte skargą rozstrzygnięcie wypełnia jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Decyzję w tym zakresie organ wydaje z urzędu, na podstawie:

- informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) bądź

- zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit.c).

Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione

i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 2).

Skierowanie na badania lekarskie w trybie cytowanych przepisów jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się istotne i uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze; przeciwwskazania, które zostaną zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Stanowi o tym również obowiązujący w dacie orzekania przez organy

§ 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r., poz. 133), zgodnie z którym starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację

o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.

W tym kontekście należy jednoznacznie wskazać, że organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach

w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna. Nie istnieje bowiem automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów, chyba że zawiadomienie pochodzi od właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy, o jakim mowa w art. 99 ust. 2 pkt 1 lit.c) ustawy. Przyjęcie poglądu zakładającego ów automatyzm, który zdają się reprezentować organy obu instancji, pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami ustawy

i rozporządzenia, mającymi zastosowanie w sprawie. Decyzja podejmowana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2b) w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1a), jako że podejmowana jest nie tylko na podstawie informacji, ale także ustaleń własnych organu, wymaga bowiem szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu z zachowaniem wymogów art. 7, 77, 80 oraz 107 kpa (por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 814/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie podstawę skierowania skarżącego na badania lekarskie stanowiło zawiadomienie z 24 lutego 2014 r. złożone SPZZOZ w S., podpisane przez lekarza specjalistę neurologa, w którym wskazano jedynie, iż "na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 kwietnia 2011 r. Dziennik ustaw 88 poz. 503 zawiadamiam o konieczności dokonania neurologicznej oceny predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi" Z. B. oraz stwierdzono, że został on poinformowany o złożeniu zawiadomienia.

Żaden z organów orzekających w sprawie nie zwrócił się do ww. lekarza

o wskazanie informacji na temat przyczyn przesłania zawiadomienia, a - jak wynika

z akt sprawy - stanowiło ono wyłączną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Nie poczyniono więc żadnych ustaleń stanu faktycznego, o jakich mowa w art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Organ nie dysponował więc żadnym materiałem mogącym stanowić przedmiot analizy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, celem stwierdzenia czy hipoteza normy zawartej w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy rzeczywiście w stosunku do skarżącego została zrealizowana.

Przyjęcie, iż organ nie bada przyczyny złożenia wniosku przez lekarza byłoby równoznaczne z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy – jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień, to należy zadać pytanie dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam lekarz. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów, powierzanie podjęcia rozstrzygnięcia staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 971/13).

Brak jest przy tym w materiale dowodowym sprawy podstaw dla powiązania treści wskazanego wyżej zawiadomienia z powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pkt 4 załącznika nr 4B do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, w którym mowa jest o przypadku wystąpienia napadu

o symptomatologii padaczkowej lub podejrzeniu albo istnienia padaczki jako podstawie powiadomienia organu o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych tej osoby do kierowania pojazdami. W zawiadomieniu lekarz nie powołał się na taki przypadek, nie wynika on także z przywołanego "rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 kwietnia 2011 r. Dziennik ustaw 88 poz. 503", które jest jedynie nowelizacją rozporządzenia z 7 stycznia 2004r.

Wskazane uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono

w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa stosując się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Ponieważ skargą zostało objęte również postanowienie Kolegium z [...]odmawiające uzupełnienia decyzji z [...] oraz postanowienie Starosty Staszowskiego z [...] należy wyjaśnić, że orzeczenie

o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 kpa), nie ma w procedurze administracyjnej bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu

w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98). W tej sytuacji uchylenie decyzji z [...] oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji powoduje, że oba postanowienia odmawiające ich uzupełnienia tracą rację bytu,

a w konsekwencji orzekanie w tym przedmiocie Sąd uznał za bezprzedmiotowe.