II OSK 106/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-04	
Data wpływu	2024-01-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron	
Symbol z opisem	6361 Rejestr  zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 634/23	
Skarżony organ	Wojewódzki Konserwator Zabytków	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 840; art. 3 pkt 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 634/23 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. Oddział [...] w K. na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2023 r. nr RDZ-I.5140.81.2022.DP w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A. S.A. w W. Oddział [...] w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 634/23 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. Oddział [...] w K. (dalej A.) na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu z 20 lutego 2023 r. w przedmiocie włączenia kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków stwierdził bezskuteczność czynności.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków 20 lutego 2023 r. włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków 20 zabytków nieruchomych, tj. przepust masywny nad rowem (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], Miasto i Gmina N.), dworzec kolejowy N.K. (ul. [...], N.), strażnicę kolejową (ul. [...], N.), strażnicę kolejową (ul. [...], N.), dworzec kolejowy N. (ul. [...], N.), most stalowy kratownicowy nad rzeką [...] (w km [...] linii kolejowej nr [...], działki nr [...] i [...], obręb [...], Miasto i Gmina N.), strażnicę kolejową ([...], N.), przepust masywny nad rowem (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], Miasto i Gmina N.), przepust masywny nad rowem (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], Miasto i Gmina N.), wiadukt masywny w km [...] nad ul. [...] (linia kolejowa nr [...], działka nr [...], obręb [...], gm. [...]), strażnicę kolejową (ul. [...], [...]), most masywny nad rzeką [...] (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], gm. L.), przepust masywny nad rowem (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], gm. L.), przepust masywny nad rowem (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], gm. L.), strażnicę kolejową (ul. [...], L.), strażnicę kolejową ([...], L.), przepust nad rowem (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], gm. L.), strażnicę kolejową przy drodze nr [...] ([...], L.), przepust masywny nad rowem (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], gm. L.) i przepust masywny nad rowem (w km [...] linii kolejowej nr [...], działka nr [...], obręb [...], gm. G.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. (użytkownik wieczysty części obiektów), podnosząc, że obiekty nie posiadają wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.). Zarzucono, że organ nie ustalił autentyczności włączonych do ewidencji obiektów, nie opisał dokładnie stanu ich zachowania, użytych materiałów i stylu wykonania. Nie odniósł się ponadto do stanowiska A. przedstawionego w piśmie z 12 stycznia 2023 r., wniesionego po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze włączenia kart ewidencyjnych zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że obiekty włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków są położone przy linii kolejowej nr [...], na odcinku [...], który został otwarty 14 stycznia 1900 r. Obiekty włączone do ewidencji zostały w niewielkim stopniu przekształcone, zachowała się ich dawna forma i funkcja. Są świadectwem rozwoju komunikacyjnego z okresu autonomii galicyjskiej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie organ nie wykazał, że obiekty włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków spełniały kryteria określone w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wartości artystyczne, historyczne lub naukowe nie zostały jednoznacznie wskazane w kartach ewidencyjnych obiektów. Podkreślono, że wypełnienie kart ewidencyjnych w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) nie zwalnia konserwatora zabytków z obowiązku szczegółowego zbadania, czy dany obiekt posiada wartości zabytkowe, określone w art. 3 pkt 1 ustawy. Położenie obiektów przy linii kolejowej o znaczeniu historycznym nie oznacza, że posiadają wartości zabytkowe. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie procedura włączenia karty ewidencyjnej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, jednak musi zostać poprzedzona zebraniem wyczerpującego materiału dowodowego umożliwiającego ocenę zasadności tej czynności.

Zdaniem Sądu, organ nie ustalił ponadto w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości kręgu podmiotów władających nieruchomościami objętymi kwestionowaną czynnością. Nie odniesiono się bowiem do zarzutów A., przedstawionych w piśmie z 12 stycznia 2023 r., że część obiektów nie znajduje się w ewidencji środków trwałych A., a w sprawie ustalenia ich właściciela organ powinien zwrócić się do B. S.A.

Skargę kasacyjną złożył Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) dalej p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i uznanie, że organ nie wykazał, iż obiekty włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków spełniają kryteria określone w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także poprzez błędne uznanie, że organ konserwatorski powinien aktywnie poszukiwać dowodów na okoliczność, że obiekty włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków spełniają te kryteria, pomimo że jest organem eksperckim. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi A., a ponadto zasądzenie kosztów postępowania.

Złożono wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj. opinii dotyczącej wartości zabytkowych historycznej linii kolejowej [...] sporządzonej przez Zastępcę Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – na okoliczność posiadania przez obiekty objęte postępowaniem walorów, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; pisma z 13 października 2023 r. spółki C. S.A., w którym potwierdzono otrzymanie zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków; notatki służbowej pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z 16 października 2023 r. na okoliczność prawidłowego zawiadomienia strony o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określona nieruchomość powinna podlegać ochronie jako zabytek i nie prowadzi w tej sprawie postępowania. Podkreślono, że organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia walorów zabytkowych nieruchomości. Podniesiono, że w sposób prawidłowy ustalono i zawiadomiono strony postępowania, opierając się na wypisach z rejestru gruntów. Nie ma zwrotnych potwierdzeń odbioru tych zawiadomień, wobec czego wraz ze skargą kasacyjną przedłożono notatkę służbową pracownika Urzędu i pismo jednej ze stron, jako dokumenty potwierdzające doręczenie zawiadomień.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że organ nie wykazał, iż każdy z dwudziestu obiektów posiada wartości artystyczne, historyczne lub naukowe, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków zaniechał odpowiedniego udokumentowania oraz wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty ewidencyjnej każdego z obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ nie odniósł się do obiektów objętych postępowaniem indywidualnie. Karty ewidencyjne tych obiektów są bardzo lakoniczne, zawierają daty powstania i informację, że stan zachowania jest "dostateczny" lub "dobry". W toku postępowania sądowego organ wyjaśnił, że wartości zabytkowe obiektów wynikają z ich położenia przy linii kolejowej nr [...] relacji [...], na odcinku [...], który został otwarty 14 stycznia 1900 r. W ocenie organu ten odcinek linii kolejowej nr [...] jest jednym z najbardziej wartościowych ze względu na duży stopień zachowania substancji zabytkowej: dworców, strażnic oraz obiektów infrastruktury technicznej związanych z torowiskiem, tj. mostów, przepustów, wiaduktów. Linia nr [...] miała charakter strategiczny i miała służyć do szybkiego przerzutu wojsk na granicę Cesarstwa Austrowęgierskiego. W ocenie organu włączone do ewidencji obiekty są świadectwem rozwoju komunikacyjnego z okresu autonomii galicyjskiej. Wyjaśnienia organu nie odnoszą się do każdego z obiektów indywidualnie, ale do znaczenia linii kolejowej nr [...] (odcinek [...]) jako całości. Podkreślenie związku tych obiektów z odcinkiem linii kolejowej powstałym na przełomie XIX i XX w. to za mało, aby uznać je za zabytki. Zaznaczyć trzeba, że włączone do ewidencji obiekty pochodzą nie tylko z przełomu XIX i XX w., ale również z drugiej połowy wieku XX, jak np. dworzec N.K. Organ nie odniósł się ponadto do zarzutów A., że obiekty stanowią typową zabudowę z tamtych lat, która nie wyróżnia się walorami artystycznymi, historycznymi czy naukowymi. A. podała też, że budynki poddawane były na przestrzeni lat licznym remontom i przekształceniom, a niektóre z nich są w złym stanie technicznym. Wobec tych twierdzeń, ogólnikowe stwierdzenie organu, że zachowana została "autentyczna substancja zabytkowa" jest niewystarczające. Organ nie odniósł się szczegółowo do tych kwestii ani w skardze kasacyjnej, ani w załączonej do niej opinii dotyczącej wartości zabytkowych historycznej linii kolejowej [...]. Zawarte w tej opinii informacje również mają charakter ogólny, odnoszą się ogólnie do obiektów położonych przy linii kolejowej nr [...], w tym również i tych, które nie zostały objęte sporną czynnością. Wymieniono osiem dworców kolejowych, które w ocenie organu są "oryginalnymi elementami", pochodzącymi z czasów budowy odcinka linii kolejowej nr [...], są to dworce: T., G., L., N., Ł., R., N. i R. Nie wyjaśniono, dlaczego włączono do ewidencji jedynie dwa dworce, tj. w N. i w N.K. Warto podkreślić, że dworzec N.K. nie był wymieniony w opinii wśród ośmiu zabytkowych dworców, a ponadto nie pochodzi z czasów budowy tego odcinka linii kolejowej nr [...], ale z późniejszego okresu (lata 50. XX w.). Organ w opinii wskazał też, że zachowanie obiektów leży w interesie społecznym "ze względów ekonomicznych i ekologicznych". Tymczasem z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zachowanie obiektów powinno leżeć w interesie społecznym ze względu na posiadaną przez nie wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

3. Nie są zasadne również argumenty zawarte w skardze kasacyjnej, że organ nie ma obowiązku prowadzenia żadnego postępowania w przedmiocie uznania danej nieruchomości za zabytek i włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, postępowanie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, prowadzone na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter uproszczony i cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, uwzględniając treść norm prawnych również w oparciu o wyrok TK z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18. Trybunał stwierdził w nim, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Efekty wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem Trybunału nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Z uwagi na zasadniczo tożsame przesłanki materialne ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 4 i 5 ustawy) i ewidencji wojewódzkiej (art. 22 ust. 2 ustawy) wyrok i jego uzasadnienie należy mieć na uwadze również w rozpoznawanej sprawie.

Z akt wynika, że organ zawiadomił strony o zamiarze włączenia nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na to zawiadomienie A. wniosła pismo z 12 stycznia 2023 r., w którym wyraziła sprzeciw wobec zamiaru organu. Podała, że w jej ocenie nieruchomości nie mają walorów zabytkowych, a ponadto wskazała, że jest podmiotem władającym jedynie częścią nieruchomości (wymieniła osiem z nich, tj. dwa dworce kolejowe i sześć strażnic), natomiast w odniesieniu do pozostałych obiektów podała inny podmiot, tj. B. S.A. Organ w ogóle nie odniósł się do treści pisma i zarzutów strony.

Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że miały miejsce oględziny nieruchomości objętych wpisem (objazd drezyną kolejową w obecności jednej ze stron, tj. A.), jednak w aktach nie ma żadnej informacji w tym zakresie (które nieruchomości obejrzano, kiedy, co ustalono). Rację ma organ, że w tym uproszczonym postępowaniu nie ma obowiązku sporządzać m.in. protokołu oględzin, jednak nie może działać arbitralnie. Powinien zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez objęte czynnością obiekty wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strony mogły zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków.

4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.