Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr SKO.PS/40/539/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako: SKO, organ) decyzją z 17 kwietnia 2023 r., nr SKO.PS/40/539/2022, po rozpatrzeniu odwołania R. F. (dalej jako: "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Biłgoraj z 4 października 2022 r. znak: SR.4042.72.1.2021.TŚ w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO wskazało w swoim uzasadnieniu następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z 30 grudnia 2021 r., skarżący wystąpił o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką D. F., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 20 grudnia 2021 r., o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z 24 stycznia 2022 r., Burmistrz Miasta Biłgoraj odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, co stanowi negatywną przesłankę w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.").

Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z 10 sierpnia 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, badanie czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Miasta Biłgoraj decyzją z 4 października 2022 r., nr SR.4042.72.1.2021.TŚ, odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził po raz kolejny, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka powstała po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto, zachodzi przesłanka negatywna w postaci braku związku między niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 17 kwietnia 2023 r., nr SKO.PS/40/539/2022, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium ponowne zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13).

Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiła podstawa do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżący pomaga matce w czynnościach takich jak: ubieranie się, przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków, pomoc w kąpieli, umawianie wizyt lekarskich, sprzątanie mieszkania, załatwianie spraw urzędowych i robienie zakupów, organ stwierdził, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie wymusza rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ podkreślił, że wiele czynności, które wykonuje skarżący są zwykłymi czynnościami, które wykonuje się w gospodarstwie domowym i wynikają z naturalnej pomocy osobie starszej ze względu na jej wiek.

Organ zwrócił uwagę, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego polega na zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym, poprzez nieużytkowanie należących do niego gruntów. W ocenie organu, czynności wskazane przez skarżącego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie kolidują z pracą w gospodarstwie rolnym, bowiem rolnik jest organizatorem własnej pracy, ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodzin, w tym swobodnego wyznaczania czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

W związku z powyższym, organ uznał, że sprawowana przez skarżącego opieka nie ma charakteru opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co stanowi podstawę odmowy uwzględnienia odwołania skarżącego.

W skardze do sądu administracyjnego, skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie i tym samym odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy deklarowaną przez skarżącego rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym a sprawowaniem przez niego opieki, podczas gdy, stan zdrowia matki skarżącego powoduje, iż wymaga ona całodobowej opieki, co uniemożliwia skarżącemu wykonywanie pracy zarobkowej lub prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył organ, skarżący natomiast nie oponował.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, co trafnie organ odwoławczy podniósł, że argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Dotychczas ustawodawca nie wykonał zalecenia TK uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jak też rozstrzygnięcie sądu w takiej sprawie, na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16; z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Przyjmuje się, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz czy zakres sprawowanej opieki obiektywnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie pracy chociażby w ograniczonym zakresie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jak i cel tej regulacji prawnej, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Świadczenie pielęgnacyjne jest więc swoistą formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu, co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, a także wyciągnięte z nich wnioski były prawidłowe.

Wprawdzie organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają specjalistycznej wiedzy medycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Możliwość weryfikacji wątpliwości w tym zakresie została przewidziana przez ustawodawcę wprost w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a w świetle tego przepisu środkiem umożliwiającym taką weryfikację jest rodzinny wywiad środowiskowy.

Akta sprawy wskazują, że podczas trzeciej (dopiero) wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania skarżącego, możliwe było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Dwukrotnie, podczas wcześniejszych wizyt (5 i 12 września 2022 r.), drzwi mieszkania były zamknięte. Według ustaleń organu, matka skarżącego wymaga pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, a zwłaszcza przy ubieraniu się, sporządzaniu posiłków, dawkowaniu leków, pomocy przy kąpieli, umawianiu wizyt lekarskich, sprzątaniu mieszkania, załatwianiu spraw urzędowych i robieniu zakupów. Podopieczna skarżącego porusza się samodzielnie, za pomocą kuli, bardzo powoli, samodzielnie wykonuje codzienną toaletę, nie wymaga przy tym pomocy osób trzecich.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym, nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącego (sprzątanie, pranie, dawkowanie leków, pomoc przy sporządzaniu posiłków, zakupy, wizyty w urzędach), są to czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym również przez osoby pracujące, a więc nie są czynnościami opiekuńczymi. Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, wizyty w urzędach). Co istotne, matka skarżącego nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, czynności higieny osobistej również odbywają się bez pomocy opiekuna. Ponadto, podopieczna skarżącego nie korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych ani leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu ze strony skarżącego.

Z powyższego wynika zatem, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w rzeczywistości nie odbiega od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby podejmujące zatrudnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powyższe czynności mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, będącego skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego, od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc przy czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 484/21; wyrok WSA w Lublinie z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 497/22, CBOSA).

W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, jest oczywiste, że skarżący nie musi całkowicie rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki. Z akt sprawy wynika bowiem, że opieka jaką sprawuje skarżący nad niepełnosprawną matką nie ma charakteru szczególnego, wymagającego znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, a zatem nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia pracy.

Wniosek powyższy jest tym bardziej zasadny, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego, polega na zaprzestaniu przez niego pracy w gospodarstwie rolnym. Przy czym, trudno uznać oświadczenie skarżącego, że zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym wiązało się z koniecznością sprawowania opieki nad matką i nastąpiło od dnia 1 listopada 2021 r., za wiarygodne, skoro podczas wywiadu środowiskowego skarżący wskazał, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego "od lat" (k. 39 akt administracyjnych).

Niezależnie jednak od powyższego, należy zważyć, że skarżący będąc rolnikiem, przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne lub zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest to o tyle możliwe, że praca w gospodarstwie rolnym charakteryzuje się okresowością i zmiennym natężeniem czasu pracy.

Reasumując, pomimo tego, że zakres samodzielności matki skarżącego jest ograniczony, jednakże nie jest wykluczone w tej sytuacji podejmowanie przez skarżącego pracy - chociażby w ograniczonym zakresie. Skarżący nie tylko nie wykazał - przy pomocy dowodów - okoliczności uniemożliwiających mu podjęcia jakiejkolwiek pracy wobec sprawowania opieki nad matką, lecz nawet nie wskazał na takie okoliczności. W ocenie sądu brak jest więc podstaw do zanegowania w tym zakresie stanowiska Kolegium, które zresztą sąd w pełni podziela.

Powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżący sprawując opiekę nad niepełnosprawną matką, niemniej jednak, przepis art. 7 K.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej, nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącego), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się w niej nie znajdują.

W ocenie sądu nie można zatem zarzucić Kolegium ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, czy błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.