Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2302/16 w sprawie ze skargi M. P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., oddalił skargę M. P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2016 r., w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 3 czerwca 2016 r., do organu I instancji wpłynął wniosek o zmianę decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego Warszawie z dnia [...] października 2000 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej w W. przy ul. B. [...] poprzez wpisanie jako podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki spółki M. P. sp. z o.o. W motywach wniosku wskazano fakt, że 13 maja 2016 r. doszło do wpisania do rejestru połączenia M. P. sp. z o.o. (spółki przejmującej) z A. S. K. sp. j. (jako spółką przejmowaną), na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2013.1030 ze zm., dalej: k.s.h.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. Organ wskazał, że ustawa Kodeks spółek handlowych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. (art. 633 k.s.h.) natomiast koncesja na prowadzenie apteki przy ul. B. [...] w W. została udzielona w dniu [...] października 2000 r. Wobec tego stwierdził, że w świetle obowiązującego prawa nie było możliwe dokonanie zmiany zezwolenia na postawie art. 494 § 2 k.s.h. Organ podkreślił przy tym, iż przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy kodeks spółek handlowych nie przewidywały przejścia uprawnień wynikających z koncesji/zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w wyniku połączenia spółek na spółkę przejmującą.

Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając w pełni jego argumentację.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za bezsporne uznał, że skarżąca przeprowadziła proces połączenia poprzez przejęcie ze spółką przejmowaną, który zakończył się 13 maja 2016 r. wpisem do Rejestru Przedsiębiorców KRS faktu połączenia skarżącej (jako spółki przejmującej) ze spółką przejmowaną. Wskazał również, że decyzja z dnia [...] października 2000 r. weszła do obrotu prawnego z dniem 30 października 2000 r. (data doręczenia decyzji stronie), a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, która zgodnie z art. 633 k.s.h. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że z dniem połączenia nie doszło do przejścia zezwolenia, wydanego mocą decyzji z [...] października 2000 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W., przy ul. B. [...] ze spółki A. S. K. sp. j. na spółkę M. P. sp. z o.o. W konsekwencji, Sąd za prawidłową uznał konkluzję organów obu instancji o braku podstawy prawnej do dokonania zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem strony.

Odnosząc się do zarzutów strony, Sąd wskazał, że przepisy przejściowe ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2013.1030 ze zm.) - art. 618 k.s.h. nie pozostawiały żadnych wątpliwości w kwestii przejścia na spółkę przejmującą zezwoleń i koncesji udzielonych przed 1 stycznia 2001 r. i w związku z powyższym, w tym zakresie zastępuje dyspozycję art. 285 § 3 Kodeksu handlowego.

Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 618 k.s.h. stanowi ograniczenie w stosunku do zasady sukcesji generalnej. W myśl tego przepisu art. 494 § 2 k.s.h. ma zastosowanie jedynie do koncesji, zezwoleń, ulg przyznanych po wejściu w życie kodeksu spółek handlowych, chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów. Skoro przepis art. 633 k.s.h. stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., to wobec tego uznać trzeba, że możliwe jest jedynie przejęcie koncesji, ulg, czy zezwoleń przyznanych po dniu 1 stycznia 2001 r., chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów. A contrario, skoro pod rządami Kodeksu handlowego brak było regulacji dotyczącej sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, nie jest możliwe przeniesienie w tym trybie zezwolenia na prowadzenie apteki, przyznanego przed tą datą.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

M. P. Sp. z o.o. w G., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 494 § 2 w zw. z art. 618 i art. 633 k.s.h., a także art. 285 § 3 Kodeksu handlowego, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca z dniem połączenie nie wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia, podczas gdy Sąd powinien był uznać, że skarżąca wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia z dniem połączenia ze spółką działającą pod firmą: A. S. K. Sp. j. (spółka przejmowana);

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez WSA w Warszawie decyzji organu wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co było wynikiem wadliwie przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej i błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ wydał decyzję zarówno zgodnie z przepisami prawa materialnego, jak również przy zachowaniu wszelkich stosowanych zasad oraz norm regulujących przebieg postępowania administracyjnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności z rażącym naruszeniem zasady zaufania o organów administracji publicznej;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwie porządzenie uzasadnienia wyroku, tj. ograniczenie uzasadnienia wyroku do powielenia stanowiska organu i niewskazanie przez Sąd dlaczego przyjął przedmiotowe stanowisko za słuszne.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji zmieniającej, z ostrożności procesowej ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesionej w niej zarzuty nie podważają prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu naruszenia prawa materialnego pomieszczonego w petitum skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powołany przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, na które składają się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie, na tle omawianej regulacji, konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. cbois.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Analiza objętego skargą kasacyjną wyroku nie wskazuje aby orzeczenie to obarczone było którąkolwiek z wad uzasadnienia, uzasadniającą uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zawiera wymagane prawem elementy, w tym stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia. Fakt podzielenia przez Sąd I instancji stanowiska organów zawartych w zaskarżonych decyzjach, ległego u podstaw odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenia apteki zgodnie z żądaniem strony, nie może być poczytane za naruszenie w niniejszej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. To że Sąd I instancji uznając za słuszne niejako przyjął stanowisko organów, nie oznaczało wbrew twierdzeniu kasatora, że pogląd organu został "powielony" bez wskazania przyczyn jego przyjęcia za słuszne. Treść motywów merytorycznych zakwestionowanego orzeczenia wskazuje, że Sąd I instancji przeprowadził szeroki wywód odnośnie korelacji przepisów Kodeksu spółek handlowych i Kodeksu handlowego w aspekcie stanu faktycznego sprawy i wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów inspekcji farmaceutycznej.

W drugiej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia prawa materialnego pomieszczonego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, którego rozpoznanie związane jest z oceną pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w punkcie 2 lit. a) i b) petitum.

W ramach omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 494 § 2 w zw. z art. 618 i art. 633 k.s.h. oraz art. 285 § 3 Kodeksu handlowego, poprzez uznanie, że skarżąca z dniem połączenie nie wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia.

Zarzut ten uznać należy za niezasadny.

Przypomnienia wymaga, że godnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Spółka przejmująca staje się w dniu przejęcia następcą prawnym pod tytułem ogólnym spółki przejmowanej, która w dniu rejestracji przejęcia traci byt prawny.

Zgodnie z ze stanowiskiem judykatury i piśmiennictwa, sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. Obowiązującą zasadą jest, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne.

Zmiana tej reguły wymagała ustanowienia wyraźnej normy prawnej. Norma taka została ustanowiona w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzającym ograniczoną sukcesję administracyjną.

Wyrażona w art. 494 § 2 k.s.h. zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo z treści decyzji o ich przyznaniu. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia).

Kolejne ograniczenie przewidzianej w art.494 § 2 k.s.h. sukcesji w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnym zostało wprowadzone przez art. 618 k.s.h., który stanowi, że przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy (k.s.h.), chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną.

Przepis art. 285 kodeksu handlowego dotyczący połączenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w § 3 stanowił, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej.

Jak już wskazano w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo są one nieprzenoszalne. Wyjątek od tej zasady, przewidujący sukcesję generalną (z pewnymi ograniczeniami) tych praw i obowiązków został wprowadzony dopiero przepisem art. 494 § 2 k.s.h., zatem przed wejściem w życie k.s.h. nie było przepisu, który przewidywałby sukcesję generalną praw i obowiązków administracyjnych w przypadku połączenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Nie zawierał takiego przepisu powołany art. 285 § 3 kodeksu handlowego, odnoszący się tylko do sukcesji cywilnoprawnej.

Analogiczne stanowisko co do nieistnienia przepisów ustanawiających sukcesję generalną praw i obowiązków administracyjnych przed 1 stycznia 2001 r. zajął NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2066/13 oraz w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3187/17, stwierdzając, że przed dniem 1 stycznia 2001 r. (to jest przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych) brak było odpowiednich przepisów odnoszących się do sukcesji generalnej obowiązków i praw administracyjnoprawnych.

W stanie faktycznym sprawy, który nie został podważony przez stronę, wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia dotyczył decyzji z dnia 27 października 2000 r., a więc przed rozstrzygnięcia podjętego przed wejściem w życie – z dniem1 stycznia 2001 r. – przepisów Kodeksu spółek handlowych.

Prawidłowym wobec tego było stwierdzenie zarówno organów, jak i Sądu I instancji, że z dniem połączenia spółek M. P. sp. z o.o. (spółki przejmującej) z A. S. K. sp. j. (spółką przejmowaną), nie doszło do przejścia zezwolenia ujętego w decyzji z dnia [...] października 2000 r., nr [...].

Omówiona prawidłowość oceny zastosowania przepisów prawa materialnego w zaskarżonej decyzji, jakiej dokonał Sąd instancji, czyni niezasadnymi zarzuty z punktów 2 a) i 2 b) petitum skargi kasacyjnej.

Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził trafną i prawidłową kontrolę rozstrzygnięcia z dnia 20 września 2016 r., w aspekcie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego regulujących możliwość sukcesji zezwolenia na prowadzenie apteki, to tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przeprowadzony powyżej wywód dotyczący zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Kodeksu spółek handlowych, czyni również niezasadnym zarzut nieuchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie, zdaniem strony, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji. Organ niewadliwie stosując regulacje powołanego aktu prawnego w związku z wnioskiem strony i datą wydanego zezwolenia nie dał podstaw do stwierdzenia, aby jego decyzja, odmawiająca zmiany zezwolenia, naruszyła zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, w konsekwencji brak było również podstaw do uchylenia tejże decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)