Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 17 sierpnia 2017 r. odmówił ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dróg publicznych klas technicznych: drogi dojazdowej oraz lokalnej wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem, ścieżkami rowerowymi i trawnikami na działkach nr [...], [...] oraz [...] ark. [...] obręb U. w rejonie ul. [...] w P..

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ podał, że dokonując analizy wnioskowanego przedsięwzięcia, stwierdzono, że jego zakres nie jest zgodny z pojęciem inwestycji celu publicznego. Winien bowiem stanowić zakres działania o znaczeniu lokalnym i służyć realizacji jednego z celów o którym mowa w art. 6 ust 1 u.g.n tj. "wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego a także łączności publicznej i sygnalizacji". Pismem z dnia 21 lipca 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich negatywnie zaopiniował wniosek o ustalenie przedmiotowej inwestycji celu publicznego, co stanowi przesłankę uniemożliwiającą wydanie wnioskowanej decyzji. W ocenie zarządcy drogi działki objęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są działkami rolnymi, wydzielonymi geodezyjnie, jednak nie stanowią zarówno dróg wewnętrznych – powierzonych w administrację ZDM jak i publicznych – nie została im nadana kategoria i tym samym nie są administrowane przez ZDM. W ocenie organu I instancji rozbudowa sieci dróg wewnętrznych nie spełnia wymogu, jaki ustawodawca nakreśla dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji może być zbadana jedynie w drodze ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej budowy dróg publicznych byłoby sprzeczne z przepisami art. 19 w związku z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które wskazują, że do prezydenta miasta na prawach powiatu należy m.in. opracowywanie projektów rozwoju sieci drogowej oraz planów finansowania dróg – w tym również w zakresie ich budowy i utrzymania.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł L. Z. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Organ odwoławczy podał, że skoro droga wewnętrzna nie należy do kategorii dróg publicznych, to prawidłowo Prezydent Miasta P. stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie może zostać zrealizowana w drodze ustalenia lokalizacji celu publicznego. Wobec faktu, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla planowanej inwestycji byłoby sprzeczne z treścią art. 19 w zw. z art. 20 ustawy o drogach publicznych, a także z uwagi na negatywne zaopiniowanie przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego przez Zarząd Dróg Miejskich należało orzec o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Skargę na decyzję SKO w P. z dnia 5 lutego 2018 r. wniósł L. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc, że z działek o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] korzystać mogą i faktycznie korzystają bez jakichkolwiek ograniczeń potencjalnie wszyscy dla ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, że działkom tym Rada Miasta nadała nazwy: ul. [...], D. , B. i [...], w działkach ułożona została sieć wodociągowa, gazowa, energetyczna oraz skarżący zabiega o ułożenie sieci kanalizacji sanitarnej, a także, że do budynków dostarczana jest poczta. W chwili obecnej działki nie stanowią żadnej drogi: ani publicznej, ani wewnętrznej. Na działkach tych nie ma – jak dotąd – żadnej budowli, którą można byłoby traktować jako drogę – zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach. Drogi zamierza wybudować skarżący i w tym celu uzyskał od Prezydenta Miasta P. decyzję środowiskową. Droga nie należy do kategorii dróg publicznych ponieważ – jak na razie – jej nie ma i wobec tego nie ma przedmiotu dla uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg publicznych. Sam brak takiej uchwały nie stanowi i nie może stanowić przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego rodzaju inwestycji także z tego powodu, że lokalizację inwestycji ustala się co do zasady zawsze i tylko przed realizacją inwestycji, nigdy zaś po jej realizacji. Korzystanie z części ww. działek świadczy o tym, że już obecnie funkcjonują tak, jakby tam były pasy drogowe dróg publicznych. Fakt, że ww. działki są działkami rolnymi oraz że nie są administrowane przez ZDM, a także treść art. 19 i 20 ustawy o drogach nie stanowią przeszkody do wydania wnioskowanej decyzji. SKO w P. zarzuca niespełnienie wymogu określonego przez ustawodawcę dla lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podając jaki to wymóg nie został w niniejszym przypadku spełniony i z jakich przyczyn. Taki sposób załatwienia sprawy stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że organy obu instancji nie wykazały, że pomiędzy zamierzeniem skarżącego, a jakimkolwiek przepisem prawa powszechnie obowiązującego zachodzi sprzeczność. Samo wskazanie przepisów bez wykazania na czym polega sprzeczność między przepisami, a zamierzeniem inwestycyjnym nie wystarcza do wydania decyzji odmownej, lecz stanowi rażącą obrazę normy z art. 56 zdanie 1 u.p.z.p. Dalej skarżący zarzuca rażące naruszenie normy z art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez twierdzenie, że zamierzenie skarżącego nie stanowi przygotowania do realizacji inwestycji w postaci dróg publicznych. O tym, że budowa dróg, którą zamierza skarżący stanowić będzie działanie o znaczeniu lokalnym stanowi treść uzasadnienia decyzji środowiskowej, w której stwierdzono, że planowane drogi będą stanowić uzupełnienie infrastruktury drogowej powstającego osiedla domów jednorodzinnych. Mając na uwadze powyższe argumenty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także orzeczenie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz o orzeczenie o kosztach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r. o odmowie ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dróg publicznych klas technicznych: drogi dojazdowej oraz lokalnej wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem, ścieżkami rowerowymi i trawnikami na działkach nr [...], [...] oraz [...] ark. [...] obręb U. w rejonie ul. [...] w P..

Sąd oddalił skargę, jednak nie podziela w pełni argumentacji organu.

Jak wynika z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 j.t. dalrj jako u.p.z.p.) pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 j.t.. dalej jako u.g.n.). Przepis ten w pkt 1 wymienia natomiast wśród celów publicznych wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego złożył L. Z..

Ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na wąskie zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, ale także odmienne skutki, jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadą jest, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego na danym terenie (a więc także zasadność realizacji owej inwestycji) powinno być ukształtowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To w nim bowiem, stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jako akt prawa miejscowego, jest on źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o tym, iż nieruchomość na której ustalono nim przebieg drogi publicznej staje się niezbędna na cel publiczny. W konsekwencji jest on, w zakresie w jakim ustala lokalizację inwestycji owego celu publicznego, wiążący także dla organu opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z jego postanowieniami.

Stosownie do art. 19 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222 j.t. dalej jako u.d.p.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Do zarządcy drogi należy m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (art. 20 u.d.p.)

Zatem rację mają organy, iż o przeznaczeniu danego terenu na budowę drogi rozstrzygają jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu nie może dojść do takiej sytuacji, że to osoba prywatna, a nie podmiot publiczny decyduje o tym gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna, co w konsekwencji wymusza niejako na gminie obowiązek dokonania podziału nieruchomości i jej wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz inwestora. Takie działanie prowadziłoby do nadużycia prawa. Podkreślenia wymaga, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W takiej sytuacji spełniona zostaje bowiem przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Natomiast postępowanie o podział nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w celu utworzenia drogi wewnętrznej; nie jest to bowiem droga publiczna i jej budowa nie jest realizacją celu publicznego.

Podsumowując, prywatny inwestor nie może wymuszać na organach gminy realizacji określonych działań, które nie są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy", a w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż wymienione w ust. 1 art. 7 usg zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej" (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07, NZS 2008, nr 3, poz. 53, patrz także j.w. Komentarz Lex do art. 7 SamGminU).

Ponadto w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Nie można jednak przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem drogi służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398).

Tymczasem w ocenie Sądu, okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie wskazują, aby zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być w celu innym niż interes inwestora. Z okoliczności sprawy wynika, że działki przyległe do przedmiotowej inwestycji w perspektywie czasowej planuje się przeznaczyć pod osiedle mieszkaniowe, a projektowana droga dojazdowa i lokalna pozwoli na połączenie tych terenów z istniejącą drogą gminną. Powyższe wynika m.in. z uzasadnienia decyzji środowiskowej z dnia 12.04.2017 r.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie katalog celów publicznych określony w art. 6 u.g.n. stanowi katalog zamknięty w tym sensie, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cele określone w innych ustawach. Oznacza to, iż art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak: NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 548/07). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (tak: Ewa Bończak-Kucharczyk Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny: 2017.07.15, LEX, tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, LEX nr 503449).

W reasumpcji należy jeszcze raz podkreślić, że sieć dróg publicznych jest kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p.. Konkretyzacją tego zapisu jest wskazanie, w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, jako obowiązkowego elementu każdego planu określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. Do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta należy m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (art. 20 u.d.p.)

Z tych wszystkich względów, na podstawie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak sentencji.