II SA/Po 157/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-06	
Data wpływu	2016-03-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Elwira Brychcy
Izabela Paluszyńska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6321 Zasiłki stałe	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 1647; art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 57a, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 7 pkt 2-5, art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 4, art. 99 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 823; par. 1; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z  pomocy społecznej
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 77 par. 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 6 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2013 r., nr [...], przyznającą H. K. zasiłek stały od dnia [...] sierpnia 2013 r. do odwołania.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na mocy wymienionej decyzji z dnia [...] września 2013 r. H. K. nabył prawo do zasiłku stałego na okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do odwołania. W dniu [...] listopada 2014 r. organ administracji publicznej przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, w wyniku której ustalił, że sytuacja dochodowa skarżącego uległa zmianie. Nabył on bowiem na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2014 r., nr [...], uprawnienie do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy od dnia [...] czerwca 2010 r. na stałe. Świadczenie to wynosi 728,45 zł od dnia [...] grudnia 2014 r. Tym samym dochód osiągany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe, wynoszące 456 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. W konsekwencji nie może on również uzyskiwać zasiłku stałego. Dlatego też organ I instancji wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwrot świadczeń wypłaconych w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] października 2014 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. H. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w 2013 r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o wsparcie finansowe, gdyż pozostawał z żoną bez środków do życia. W tym czasie toczyło się jeszcze postępowanie sądowe o przyznanie renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Przyznane świadczenie nie wystarczało na przeżycie, wobec czego skarżący musiał prosić o dodatkowe wsparcie ze strony rodziny. Środki otrzymane w związku z wypłatą renty zostały więc przeznaczone na zwrot pożyczek zaciągniętych w rodzinie oraz na niewielki remont łazienki, wymagającej dostosowania do potrzeb zdrowotnych skarżącego. H. K. oświadczył ponadto, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Małżonka jednak nie pracuje zawodowo i jest osobą bezrobotną. Skarżący i jego żona znajdują się zatem w trudnej sytuacji materialnej, którą pogorszy umniejszenie renty w razie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 2 i art. 163 k.p.a. oraz art. 37 i art. 106 ust. 5 u.p.s. (1) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz (2) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną uchylenia decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. jest orzeczenie w niej o wstecznym, tj. od dnia [...] sierpnia 2013 r., uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. przyznającej H. K. zasiłek stały. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby z kolei istotnie art. 37 ust. 1-4 i art. 106 ust. 5 u.p.s., a także art. 163 k.p.a. Uchylenie decyzji administracyjnej na mocy powołanych przepisów wywiera bowiem jedynie skutki na przyszłość, tj. ex nunc. Konkluzja ta nie zmienia natomiast faktu, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2013 r. jest trafne. W wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2014 r. ustalono bowiem, że H. K. ma przyznaną emeryturę, co z kolei powoduje przekroczenie kryterium dochodowego.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. H. K. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jednak art. 57a p.p.s.a.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm., dalej: "u.p.s."). Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje (1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarujące, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy niż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, oraz (2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe niż kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Rozwiązanie to pozostaje zarazem w zgodzie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 8 ust. 1 u.p.s., według którego prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje w razie nieprzekroczenia kryterium dochodowego przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-5 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W kontekście rozpatrywanej sprawy wymienione w art. 37 ust. 1 u.p.s. kryteria dochodowe zostały ustalone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823). Jak wynika z § 1 powołanego rozporządzenia, kryterium dochodowe w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, a w przypadku osoby w rodzinie – 456 zł.

Jak wynika przy tym z art. 37 ust. 4 u.p.s., w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i renty socjalnej, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania lub zasiłku dla opiekuna, zasiłek stały nie przysługuje. Tym samym ustawodawca wyraźnie wyklucza możliwość łącznego pobierania świadczeń z tytułów wymienionych w powołanym przepisie.

Należy przy tym zauważyć, że według art. 99 ust. 1 u.p.s. osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Ustawodawca zastrzega przy tym w art. 99 ust. 3 u.p.s., że kwota pomniejszenia, o jakim mowa w art. 99 ust. 1 u.p.s., nie może być wyższa niż przyznana za ten okres kwota emerytury lub renty. Wprawdzie przepis nie statuuje wprost zakazu łącznego pobierania wymienionych w nim świadczeń. Niemniej należy przyjąć, że ustawodawca także w tym przypadku przeciwdziała zbiegowi uprawnień z tytułu pomocy społecznej (zasiłku stałego i zasiłku okresowego) i z tytułu ubezpieczenia społecznego. Dlatego co do zasady można podzielić stanowisko organów administracji publicznej, w świetle którego przyznanie prawa do emerytury lub renty stanowi negatywną przesłankę nabycia prawa do zasiłku stałego. Wniosek ten pozostaje zarazem w zgodzie z zasadą pomocniczości, na której oparte są instytucje prawa pomocy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że H. K. na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], nabył prawo do zasiłku stałego. Rozstrzygnięcie to nie znajduje się wprawdzie w aktach administracyjnych. Niemniej wydanie tej decyzji nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Tym samym należy uznać, że okoliczność ta ma charakter bezsporny.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy obejmuje ponadto decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], przyznającą skarżącemu prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy od dnia [...] czerwca 2010 r., tj. daty określonej wyrokiem sądu (k. 27 akt adm. organu I instancji).

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zauważyć, że organy administracji publicznej uzasadniały swoje rozstrzygnięcia przekroczeniem przez skarżącego kryterium dochodowego w następnie wydania decyzji ZUS z dnia [...] października 2014 r. Zarówno Burmistrz Miasta i Gminy W., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie rozważyli natomiast, czy art. 99 ust. 1 u.p.s. może znaleźć zastosowanie w sprawie, mimo że przepis ten zdaje się, przynajmniej prima facie, dotyczyć wprost omawianej sytuacji. Takie rozwiązanie należy zatem uznać za nietrafne, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] (k. 13-15 akt adm. organu II instancji).

Trzeba bowiem wskazać, że decyzja ZUS z dnia [...] października 2014 r. miała częściowo wsteczny skutek, gdyż przyznała ona skarżącemu świadczenia także za okres poprzedzający wydanie tego aktu. Nie zmienia to jednak faktu, że w chwili obecnej H. K. otrzymał już łącznie środki publiczne z tytułu pomocy społecznej, w postaci zasiłku stałego, oraz środki publiczne z tytułu ubezpieczenia społecznego, w postaci renty związane z całkowitą niezdolnością do pracy. Tym samym doszło do zbiegu, który w świetle art. 99 ust. 1 u.p.s. należy uznać za niedozwolony i podlegający rozliczeniu w sposób opisany w tym przepisie. W konsekwencji więc przyczyną uzasadniającą uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 2013 r. powinno być naruszenie zakazu wynikającego implicite z art. 99 ust. 1 u.p.s., a nie przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącego.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły w rozpatrywanej sprawie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te okazały się istotne, a zatem konieczne stało się usunięcie z obrotu zaskarżonych decyzji.

Na marginesie należy jeszcze dodać, że organ II instancji trafnie wskazał na brak możliwości uchylenia z mocą wsteczną na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Decyzja wydawana na mocy tego przepisu ma bowiem charakter konstytutywny i wywołuje skutki tylko na przyszłość. Takie stanowisko jest również podzielane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2016 r., IV SA/Wr 422/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Go 708/15, tamże; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015 r., II SA/Łd 787/15, tamże). Niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jak się wydaje wadliwie, zinterpretował zwrot "od dnia [...] sierpnia 2013 r. do odwołania" w sentencji decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (k. 3 akt adm. organu I instancji). W ocenie organu odwoławczego wyrażenie to wskazywało na wsteczny skutek uchylenia decyzji z dnia [...] września 2013 r. Tymczasem materiał dowodowy w aktach sprawy zdaje się raczej wskazywać, że sformułowanie to stanowiło po prostu opis sentencji decyzji z dnia [...] września 2013 r., tj. wyznaczało okres, na jaki przyznano zasiłek stały.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powinno zbadać, czy w niniejszej sprawie nie doszło do zbiegu świadczeń z tytułu pomocy społecznej i świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego, co z kolei objęte jest zakresem zastosowania art. 99 ust. 1 u.p.s.