Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt VII SA/Wr 105/13 w sprawie ze skargi H. K. na zarządzenie zastępcze z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 105/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, w dniu [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu K. H. K..

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że według postanowień art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym: "Radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy". W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że skarżący naruszył zakaz, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. H. K. pełnił bowiem funkcję radnego, będąc jednocześnie w Zespole Placówek Socjoterapeutycznych w K., jednym z trzech wicedyrektorów. Zespół Placówek Socjoterapeutycznych w K. jest jednostką organizacyjną Powiatu K., a organem prowadzącym Zespołu jest Powiat K. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że przejęty przez niego zakres obowiązków wykluczał zastępowanie dyrektora Zespołu Placówek Socjoterapeutycznych podczas jego nieobecności, gdyż na podstawie pisemnego pełnomocnictwa złożonego w Starostwie Powiatowym w K., dyrektora zastępuje inny wicedyrektor. W trakcie postępowania wyjaśniającego wskazano również, że zakres obowiązków powierzonych skarżącemu wyklucza reprezentowanie Zespołu Placówek Socjoterapeutycznych w kontaktach z organem prowadzącym.

W opinii organu z literalnego brzmienia art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że podstawą wygaszenia mandatu radnemu jest pełnienie funkcji kierownika lub zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej. Wojewoda powołał się na treść pism z dnia 15 czerwca 2012 r. oraz 14 maja 2012 r. i wyraźnie wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący pełnił funkcję zastępcy kierownika jednostki organizacyjnej powiatu.

W ocenie organu nadzoru przejęty przez skarżącego zakres obowiązków wicedyrektora Zespołu Placówek Socjoterapeutycznych nie ma znaczenia dla oceny naruszenia zakazu łączenia funkcji zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej z mandatem radnego.

Zgodnie z art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w art. 190 ust. 1 ww. ustawy stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Uchwała taka nie została jednak podjęta, dlatego organ nadzoru, działając na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. wezwał Radę Powiatu K. do podjęcia uchwały, w sprawie wygaszenia mandatu radnego H. K., w terminie 30 dni. Wezwanie to zostało doręczone do Starostwa Powiatowego w K. w dniu 14 sierpnia 2012 r.

Wojewoda wyjaśnił, że z informacji udzielonych przez Przewodniczącego Rady Powiatu K. wynikało, że w związku z wezwaniem do podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu, został przygotowany projekt uchwały w sprawie wygaszenia mandatu skarżącego i ujęty w porządku obrad VI Sesji Rady Powiatu K. w dniu 29 sierpnia 2012 r. Rada w wyniku głosowania: 3 głosy "za", 21 "przeciw" i 1 wstrzymujący się, nie podjęła uchwały w sprawie wygaszenia mandatu.

W świetle powyższego Wojewoda Dolnośląski uznał konieczność wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu K. zgodnie z art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu H.K. zarzucił błędną i dowolną wykładnię przepisów art. 23 ust. 2 ustawy samorządzie powiatowym, skutkującą bezpodstawnym uznaniem przez organ nadzorczy, że poprzez podjęcie przez skarżącego zatrudnienia w charakterze wicedyrektora w Zespole Placówek Socjoterapeutycznych w K., doszło do naruszenia zakazu łączenia funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy z mandatem radnego powiatowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wskutek stwierdzenia przez organ nadzoru naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku art. 23 ust. 2 ustawy samorządzie powiatowym. Stosownie do brzmienia art. 23 ust. 2. Ustawy o samorządzie powiatowym radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, jakoby Wojewoda Dolnośląski wydając sporne zarządzenie zastępcze dopuścił się błędnej i dowolnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten nie wprowadza ograniczeń by wyrażony w nich zakaz odnosił się do konkretnego zakresu obowiązków czy czynności związanych z funkcją kierownika lub jego zastępcy. Wręcz przeciwnie przepis ten jednoznacznie przesądza, że do złamania zakazu dojdzie, gdy radny zacznie pełnić funkcje kierownika lub jego zastępcy nawet nominalnie, ustawodawca użył bowiem w tym przepisie określenia "pełnić funkcję", co jest równoznaczne z zajmowaniem określonego stanowiska.

Naruszenie wskazanego w art. 23 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym zakazu obwarowane zostało sankcją wprost wyrażoną w art. 23 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem nawiązanie przez radnego stosunku pracy, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2 jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Radny Powiatu K. H. K. został zatrudniony w Zespole Placówek Socjoterapeutycznych w K., jako jeden z trzech wicedyrektorów a placówka ta jest jednostką organizacyjną Powiatu K.. Z tego też powodu skarżący podpisując umowę o pracę na stanowisku wicedyrektora powiatowej jednostki organizacyjnej musiał liczyć się z konsekwencjami swojej decyzji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. K. zaskarżył go w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.), skutkujące bezpodstawnym uznaniem przez WSA we Wrocławiu, że działając, jako organ nadzorczy Wojewoda Dolnośląski w wydanym zarządzeniu zastępczym stwierdzającym wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu K. H. K., niezasadnie przyjął, że poprzez podjęcie przez skarżącego zatrudnienia w charakterze wicedyrektora w Zespole Placówek Socjoterapeutycznych w K. doszło do naruszenia statuowanego przez ww. przepis ustawy o samorządzie powiatowym zakazu łączenia funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy z mandatem radnego powiatowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści tego przepisu, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności zakresu obowiązków pracowniczych powierzonych H. K. jako wicedyrektorowi ww. jednostki oświatowej musi prowadzić do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsce wypełnienie dyspozycji art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym odnoszących się do zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, a tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący faktycznie dopuścił się naruszenia ww. przepisu ustawy o samorządzie powiatowym.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej w ten sposób, że zaskarżone skargą do WSA we Wrocławiu zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego, wydane w trybie art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzające wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Powiatu K. skarżącego H. K., zostanie uchylone, oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uwzględniając ratio legis zakazu łączenia funkcji radnego z etatowym wykonywaniem pracy na rzecz starostwa lub kierowaniem jednostką organizacyjną powiatu należy stwierdzić, że pojęcie "zastępcy" powinno być interpretowane w aspekcie przede wszystkim funkcjonalnym a nie statycznym (literalnym) a przy tym odnoszone w ścisłym powiązaniu z funkcją kierownika takiej jednostki.

Oczywistym jest bowiem, że ustawodawca ustanawiając zakaz łączenia funkcji radnego powiatowego miał na uwadze przede wszystkim osobę kierownika danej jednostki organizacyjnej powiatu i niejako w uzupełnieniu te osoby, które w wypełnianiu funkcji kierowniczych w danych okolicznościach mogą w sposób prawnie skuteczny go zastępować, czyli być jego "zastępcami".

Mimo zastosowanego ostatecznie przez ustawodawcę przy wprowadzaniu przedmiotowego zakazu z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym takiego a nie innego literalnego brzmienia normy, w treści której jest jedynie mowa o "kierowniku" i "zastępcy", nie może budzić wątpliwości, że w zamyśle ustawodawcy powyższym zakazem nie powinny być objęte osoby, które w praktyce możliwości faktycznego zastępowania kierownika nie mają, niezależnie od sposobu nominalnego określenia funkcji.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest bowiem, że zakres obowiązków powierzonych skarżącemu, jako wicedyrektorowi w żadnym wypadku nie obejmował funkcji zastępowania dyrektora, albowiem wchodziło to zakres obowiązków innego z wicedyrektorów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej - odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni postanowień art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i trafnie stwierdził, że skarżący naruszył zakaz, o którym jest mowa w tym przepisie, albowiem pełnił mandat radnego, będąc jednocześnie w powiatowej jednostce organizacyjnej - Zespole Placówek Socjoterapeutycznych w K., jednym z trzech wicedyrektorów.

Sprawowanie mandatu radnego z jednej strony daje uprawnienia i gwarancje pozwalające w sposób nieskrępowany wykonywać mandat, z drugiej zaś wiąże się z tym szereg zakazów i ograniczeń, które mają zapewnić bezstronne i swobodne wykonywanie funkcji. Zakaz łączenia mandatu członka organu stanowiącego z określonymi prawem funkcjami, przyczynia się – w aspekcie subiektywnym – do usunięcia konfliktu interesów oraz – w aspekcie obiektywnym – do ochrony autorytetu organów samorządu lokalnego. Ustawodawca może, więc nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K 29/95, OTK 1996 r., nr 2, poz. 10).

Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Celem tego rozwiązania jest niewątpliwie całkowita eliminacja możliwości łączenia funkcji administracyjnych kierowników i zastępców powiatowych jednostek organizacyjnych z funkcją wybieranego członka organu jednostki te nadzorującego, aby przeciwdziałać zjawiskom patologicznym i stworzyć niezbędny dystans pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi. Idzie o to, aby radny – członek organu stanowiącego i kontrolnego, nie pełnił jednocześnie funkcji należących do sfery wykonawczej powiatu, czyli ocenianych i kontrolowanych przez radę powiatu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Przyjęcie, że radny może jednocześnie pełnić funkcję kierownika, bądź zastępcy powiatowej jednostki organizacyjnej niewątpliwie pozostawałoby w dysharmonii z podziałem organizacyjno-funkcjonalnym i personalnym na szczeblu organów samorządu lokalnego, stwarzając jednocześnie możliwości nadużycia funkcji władczych. Doprowadziłoby też do braku rzetelnej kontroli i obiektywnej oceny pracy kierownika i zastępy powiatowych jednostek organizacyjnych ze strony organu kontrolnego.

Wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem w ramach systemu organizacyjnego powiatu pozostaje w racjonalnym związku z interesem publicznym i ma charakter adekwatny do rangi tego interesu. Wprawdzie do ustroju organów samorządu terytorialnego nie ma zastosowania zasada podziału władz, o której mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak w żadnym razie nie zakazuje to przyjmowania przez ustawodawcę rozwiązań mających na celu zachowanie dystansu personalnego między organami stanowiącymi (a więc i kontrolującymi), a aparatem wykonawczym (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK ZU nr 2, poz. 95).

Zakaz łączenia odnosi się do realnej niepołączalności (incompatibilitas) mandatu radnego z funkcją kierownika bądź zastępcy powiatowej jednostki organizacyjnej. Nie zabrania natomiast ubiegania się o mandat. Jednakże przed objęciem mandatu osoba pełniąca funkcję kierownika lub zastępcy powiatowej jednostki organizacyjnej, jest zobligowana do rezygnacji ze sprawowania tych funkcji.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie argumentując, że pojęcie "zastępcy" powinno być interpretowane w aspekcie funkcjonalnym tj. przez pryzmat zakresu zadań i obowiązków powierzonych zastępcy. Wykładnia postanowień art. 23 ust. 2 prowadzi do wniosku, że ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotowo-funkcjonalny podlegający zakazowi incompatibilitas. Normatywny zwrot: "nie może pełnić", oznacza kategoryczny zakaz łączenia mandatu ze wskazanymi funkcjami w jednostce organizacyjnej powiatu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że ustawodawca użył określenia: "pełnić funkcję", co jest równoznaczne z zajmowaniem określonego stanowiska. Nakazuje to ograniczenie oceny wyłącznie do faktu, czy radny rzeczywiście równocześnie pełni funkcję kierownika bądź zastępcy powiatowej jednostki organizacyjnej. Natomiast relatywizowanie zakresu "pełnienia funkcji" doprowadziłoby do zniweczenia ratio legis ustawy w zakresie zakazu niepołączalności mandatu radnego z funkcją kierownika oraz zastępcy powiatowej jednostki organizacyjnej. W praktyce godziłoby to także w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż wynik wykładni skutkujący pozbawieniem mandatu, byłby zawsze zależy od przyjęcia pozanormatywnych, zróżnicowanych kryteriów oceny.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.