Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżonym w części zarządzeniem z dnia [...] września 2017 r. NR [...] r., znak [...], w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...] (dalej: "zarządzenie"), Prezydent [...] (dalej: "Prezydent"), na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 9 i art. 31 w zw. z art. 1 la ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014, poz. 1446 z późn. zm., dalej: "u.o.z.") włączył do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] między innymi kartę adresową zabytku nieruchomego, położonego w W. przy ul. S. [...] [...] (wymienionego pod pozycją [...] w części A załącznika do zarządzenia).

Z tym zarządzeniem nie zgodziła się skarżąca - właścicielka budynku, określonego przez Prezydenta, jako zabytek – O. [...] S.A., składając pismem swego pełnomocnika radcy pr. A. G., datowanym na [...] grudnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarządzenie zaskarżyła w części, to znaczy w tej, w której zarządzenie włączało do ewidencji gminnej budynek położony w W. przy ul. S. [...] [...], na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]).

Zaskarżonemu zarządzeniu pełnomocnik skarżącej zarzucił:

"1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "KPA"), art. 77 § 1 KPA i art. 80 KPA w związku z art. 107 § 3 KPA poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów, w szczególności w zakresie przyjęcia, pomimo braku przesłanek, że nieruchomość Skarżącego położona w W., przy ul. S. [...] [...] (dalej: "Nieruchomość") stanowi zabytek w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "Ustawa o ochronie zabytków") a w konsekwencji błędne włączenie Nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] (dalej: "Ewidencja Zabytków");

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 Ustawy o ochronie zabytków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Nieruchomość spełnia przesłanki wskazane w definicji zabytku a tym samym powinna zostać uwzględniona w Ewidencji Zabytków, w sytuacji gdy Nieruchomość nie posiada walorów właściwych dla zabytku i nie powinna zostać włączona do Ewidencji Zabytków;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 Ustawy o ochronie zabytków poprzez jej zastosowanie, w sytuacji gdy Nieruchomość nie znajduje się w ustawowym katalogu zabytków podlegających ochronie i opiece i nie powinna zostać włączona do Ewidencji Zabytków;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 Ustawy o ochronie zabytków poprzez włączenie Nieruchomości do Ewidencji Zabytków, w sytuacji gdy działania te nie zmierzały do ochrony zabytków;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. § 17 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej: "Rozporządzenie Ministra") poprzez opracowanie karty adresowej zabytku nieruchomego (dalej: "Karta") w sposób niezgodny z zasadami opracowywania tego typu dokumentów, polegające na pominięciu szeregu istotnych faktów i opracowania karty niepełnej (brak podstawowych danych -forma ochrony), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego włączenia Nieruchomości do Ewidencji Zabytków".

W związku z ww. zarzutami, pełnomocnik skarżącej wnosił o "stwierdzenie nieważności Zarządzenia w części w jakiej Zarządzenie włącza Nieruchomość do Ewidencji Zabytków" i zasądzenie kosztów. W skardze zawarty został też wniosek o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że "przedmiot niniejszej skargi stanowi błędne zaklasyfikowanie Nieruchomości Skarżącego jako zabytku, a w efekcie bezpodstawne włączenie Nieruchomości do Gminnej Ewidencji. W konsekwencji szeregu nieprawidłowości po stronie Organu, w tym przykładowo braku analizy dokumentów bądź materiałów ikonograficznych, nieprzeprowadzenie wizji lokalnej, nierzetelne sporządzeniu Karty, Nieruchomość, pomimo braku walorów historycznych, artystycznych bądź naukowych zaklasyfikowana została jako zabytek".

W ocenie skarżącej, jej interes został istotnie naruszony, co wywołało negatywne konsekwencje "w bieżącej aktywności biznesowej", w tym znacząco utrudniło przeprowadzenie zaplanowanych od wielu lat transakcji.

Pełnomocnik podkreślił, że w związku z procedurą włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków nie były prowadzone żadne prace badawcze bądź analityczne. Analizie nie zostały poddane żadne dokumenty bądź materiały ikonograficzne. Nie przeprowadzono także wizji lokalnej. Dla nieruchomości nie została założona dokumentacja, która zawierałaby opis oraz charakterystykę obiektu zabytkowego i prowadzona jest wyłącznie karta ewidencyjna, w której nie została wskazana forma ochrony. Ponadto z karty nie wynika, na jakiej podstawie nieruchomość została zaklasyfikowana, jako zabytek i została ona opracowana w sposób niezgodny z zasadami opracowywania karty adresowej zabytku nieruchomego. Pominięty został szereg istotnych informacji i danych.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, nieruchomość nie posiada żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Zabudowana jest budynkiem stanowiącym własność skarżącego, którego budowa została zakończona w 1958 roku. Budynek przeznaczony jest na cele mieszkaniowe i usługowe. Wygląd ani parametry nieruchomości w żaden sposób nie pozwalają przyjąć, aby miała ona jakąkolwiek wartość historyczną, artystyczną bądź naukową.

Poprzednik prawny skarżącego otrzymał zgodę Prezydium Rady Narodowej w [...] na objęcie w zarząd i użytkowanie nieruchomości w dniu [...] czerwca 1958 roku. Przeznaczenie oraz charakter nieruchomości wynikają m in. z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1959 roku, wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] - budynek położony przy ul. S. [...] [...] przeznaczony został na mieszkania dla pracowników poprzednika prawnego skarżącej.

Decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1967 roku poprzednik prawny skarżącej uprawniony został do rozbudowy budynku.

Brak walorów historycznych, artystycznych lub naukowych nieruchomości potwierdza – zdaniem pełnomocnika skarżącej - przykładowo treść arkusza informacyjnego Urzędu Dzielnicowego [...] z 1991 r. - nieruchomość przeznaczona została na cele mieszkalne oraz służbę zdrowie, a nie na cele kultury i sztuki (pkt. 5 arkusza).

Na żadnym etapie użytkowania nieruchomości przez skarżącą nie były wydane żadne decyzje bądź opinie, które wskazywałyby na to, aby nieruchomość miała jakikolwiek inny walor (historyczny, naukowy, artystyczny) oprócz użytkowo - mieszkalnego.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, "do Gminnej Ewidencji włączone zostały w istocie dwie nieruchomości, tj. dwa różne budynki. Jeden to Nieruchomość, którą Skarżący opisał powyżej, drugi budynek to natomiast budynek biurowy (tzw. łącznik): (nr [...], działka ewidencyjna nr [...]) pochodzący z 1992 roku, o zupełnie odmiennych parametrach niż Nieruchomość. W Karcie oraz w wykazie zabytków błędnie oznaczono w/w budynki oraz de facto błędnie zakwalifikowano, jako zabytki i włączono do Ewidencji Zabytków. Powyższe stanowi także potwierdzenie tego, że organ nie zbadał w żaden sposób Nieruchomości, jej parametrów oraz innych cech i uwarunkowań, gdyby tak było organ miałby świadomość, że do Ewidencji Zabytków wpisane zostały dwa odrębne budynki a nie jeden budynek jak to błędnie figuruje w Karcie i Ewidencji Zabytków".

Jak podkreślił pełnomocnik skarżącej, zgodnie z definicją zawartą w u.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczna lub naukową (art. 3 pkt. 1). Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym wyłącznie dla zabytków.

Podając przykłady z orzecznictwa, skarżąca uznała, że z definicji legalnej "zabytku" z art. 3 pkt. 1 w zw. z pkt. 2 u.o.z. wynika jedynie, że organ dokonuje oceny wartości nieruchomości, zaś pojęcia takie jak "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" mają charakter ocenny, a zatem podlegają wyjaśnieniu w procesie stosowania prawa. Objęcie określonej nieruchomości ochroną poprzez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Jak stwierdził pełnomocnik skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy (pełnomocnik skarżącej przywołał w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 516/17).

Określenie przesłanek wpisu przy użyciu wyrażeń niedookreślonych ("wartość historyczna", "świadectwo minionej epoki"), które określają zakres luzu interpretacyjnego w procesie wykładni prawa, nie stanowi podstawy do przyjęcia tezy o działaniu organu administracji w oparciu o uznanie administracyjne.

Wpisanie obiektu do rejestru zabytków powoduje ograniczenie prawa własności. Zatem taka ingerencja może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i niebudzących wątpliwości.

Zgodnie z prawem, orzecznictwem i literaturą, zabytkiem jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. W konsekwencji, do ewidencji zabytków powinny być wpisywane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym posiadanie takich walorów powinno być, zdaniem skarżącej, potwierdzone ekspertyzą lub badaniami.

Skoro definicja zabytku jest w u.o.z. niedookreślona, w tym nie zostały określone materialno prawne podstawy wpisu do ewidencji zabytków, to organy administracji nie są uprawnione do dowolnego uznawania, co jest zabytkiem, a co nim nie jest. W każdym indywidualnym wypadku organy zobligowane są szczegółowo i wyczerpująco zbadać oraz uzasadnić, dlaczego dany obiekt w ich ocenie jest zabytkiem. Powyższe powinno zostać dokonane na podstawie całego zgromadzonego i rzetelnie zbadanego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy definiowaniu takich pojęć, jak "zabytek" czy "otoczenie zabytku" nie usprawiedliwia w żaden sposób dowolności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy ochrony konserwatorskiej, nakłada natomiast na te organy wymóg dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykładni tych pojęć, tak by w jej wyniku nie doszło do naruszenia zasady praworządności, ale również proporcjonalności i szeroko rozumianej zasady demokratycznego państwa prawa (Ustawa o ochronie zabytków..., red. M. Cherka, komentarz do art. 3, teza 1).

W istocie o tym, czy mamy do czynienia z zabytkiem, decydują cechy obiektu (przedmiotu) i jego właściwości, nie zaś decyzja administracyjna (wpis do rejestru zabytków, ewidencji).

Do ustalenia powyższego powinno dojść już na etapie opracowywania karty. W § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem wskazane zostały dane, jakie powinny znaleźć się w karcie, tj. dane adresowe (nazwa, czas powstania, miejscowość, adres, przynależność administracyjna) oraz dane obiektu, forma ochrony, fotografie. Jednocześnie z karty powinno jasno wynikać, dlaczego uznaje się dany obiekt za zabytek.

W niniejszej sprawie karta opracowana została w sposób niezgodny z elementarnymi zasadami opracowywania tego typu dokumentów. Pominięto szereg istotnych faktów, brak jest podstawowych danych dotyczących kluczowej kwestii, jaką jest forma ochrony. W konsekwencji doszło do błędnego włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków, w sytuacji, gdy z karty w żaden sposób nie wynika by nieruchomość spełniała jakiekolwiek przesłanki zaszeregowania jej, jako zabytku. Dodatkowo błędnie do karty włączone zostały w istocie dwie nieruchomości, tj. dwa różne budynki. Drugim bowiem budynkiem jest budynek biurowy (tzw. łącznik - nr [...], działka ewidencyjna nr [...]) pochodzący z 1992 roku, o zupełnie odmiennych parametrach niż budynek przy ul. S. [...] [...].

Wojewódzki konserwator zabytków może włączyć kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków dopiero po sprawdzeniu, czy zawarte w niej dane są zgodne ze stanem faktycznym i czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Z jej treści powinno więc wynikać merytoryczne uzasadnienie, dlaczego kwalifikuje dany obiekt, jako spełniający wymogi u.o.z., co w niniejszej sprawie w ogóle nie miało miejsca.

W sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania, które pozwoliłoby ustalić faktyczne granice przedmiotowej nieruchomości oraz posadowionego na niej budynku, włączając do gminnej ewidencji również budynek biurowy (tzw. łącznik, nr [...], działka ewidencyjna nr [...]). Nie ustalono też, czy nieruchomość rzeczywiście posiada cechy właściwe dla zabytku, oraz zakresu zmian jakie przeprowadzono podczas dotychczasowej eksploatacji obiektu.

Przepisy ustawy o ochronie zabytków znaczącą ograniczają prawa właścicieli nieruchomości, a jednocześnie nie dają właścicielom żadnej formalnej możliwości wniesienia sprzeciwu bądź zabezpieczenia się przed umieszczeniem danej nieruchomości w ewidencji zabytków, przy jednoczesnym pozostawieniu konserwatorowi zabytków dużej swobody i uznaniowości w przedmiocie umieszczenia danej nieruchomości w ewidencji zabytków. Tym bardziej, z uwagi na przytoczone okoliczności, postępowanie powinno zostać dokonane w sposób rzetelny i dokładny, tak aby nie dochodziło do włączania do ewidencji zabytków obiektów, które w istocie zabytkami nie są.

Przepisy ustawy o ochronie zabytków regulujące procedurę wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków były od początku ich wprowadzenia w 2010 roku przedmiotem ogólnej krytyki szeregu środowisk, w szczególności z uwagi na naruszanie konstytucyjnej zasady równej ochrony praw właścicieli. Rzecznik Praw Obywatelskich interweniował wielokrotnie w sprawie, kierowane były skargi do Trybunału Konstytucyjnego.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił też, że nieruchomość nie przedstawia w istocie żadnej wartości zarówno w wymiarze architektonicznym jak i urbanistycznym. Nieruchomość od 1958 roku, kiedy została wzniesiona, nigdy nie została zaklasyfikowana jako obiekt o jakichkolwiek wartościach bądź walorach artystycznych, naukowych bądź historycznych. Nie była przedmiotem badań w tym kierunku, nie znalazła się w kręgu zainteresowań konserwatora zabytków.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent [...] wnosiła o "oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego". Prezydent podtrzymała swoje stanowisko i dodatkowo wyjaśniła, co następuje.

Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jest chybiony, gdyż ujęcie obiektu w ewidencji zabytków nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt. 1 tego kodeksu, zatem wskazane przepisy nie podlegały zastosowaniu przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia. Zarzuty skargi ad 2, 3, 4 sprowadzają się w istocie do jednej tezy stawiaj przez skarżącą, co umożliwia łączne odniesienie się do nich. Skarżąca bowiem neguje wartości zabytkowe budynku przy ul. S. [...] [...].

Przeznaczenie danego budynku na cele mieszkalne oraz służbę zdrowia (a nie na cele kultury i sztuki) pozbawione jest znaczenia przy ocenie jego wartości zabytkowych. Jest oczywiste bowiem, że także obiekty mieszkaniowe, np. kamienice, mogą charakteryzować się istotnymi walorami architektonicznymi.

Brak w obrocie prawnym decyzji lub opinii wskazujących na walory zabytkowe obiektu również samo w sobie nie decyduje, że one istnieją lub nie. Wartości te mogą zostać potwierdzone w dowolnym momencie i będzie to wystarczające dla ujęcia obiektu w ewidencji zabytków. Nie ma również decyzji, czy opinii potwierdzających brak wartości zabytkowych obiektu.

Formułowany przez skarżącą wymóg potwierdzenia walorów zabytkowych obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków ekspertyzą lub badaniami nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie został również sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, które co prawda wskazuje na konieczność zbadania obiektu pod tym kątem i potwierdzenia, że ujmowany w ewidencji zabytków ma materialne cechy zabytku wskazane w art. 3 pkt. 1 u.o.z., jednak uznaje, że dopuszczalne jest utrwalenie tych ustaleń w sposób uproszczony.

Prezydent stwierdziła, że "wbrew twierdzeniom skarżącej, wartości zabytkowe budynku przy ul. S. [...] [...] w W. zostały należycie przez organ ewidencyjny rozpoznane". W piśmie procesowym organ wskazał na te wartości, które, w ocenie Prezydent [...], przesądziły o ujęciu budynku skarżącej w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie Prezydent wyjaśniła, że "powstały w późniejszych latach łącznik zostanie wskazany do wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków, w kolejnym zarządzeniu Prezydenta [...] w sprawie aktualizacji GEZ".

Prezydent podkreśliła, że budynek został wyznaczony do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków [...] w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, należy zatem do kategorii zabytków wskazanych w art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z. [...]WKZ zajął pozytywne stanowisko w tym zakresie w piśmie z dnia [...] września 2017 r.

W ocenie organu, karta adresowa zabytku, której wzór jest określony normatywnie rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, nie zawiera miejsca na wskazanie wartości zabytkowych. Dlatego za dowolne należy uznać twierdzenie skarżącego, że z karty powinno wynikać, dlaczego uznaje się dany obiekt za zabytek.

Niewypełnienie rubryki 6 karty (forma ochrony) jest naturalną konsekwencją faktu, że przedmiotowy budynek nie jest objęty jakąkolwiek nazwaną (art. 7 u.o.z.) formą ochrony. Nie stanowi to o wadliwości, czy niekompletności sporządzonej karty.

Trudno też Prezydent było zgodzić się ze skarżącym, że "przepisy Ustawy o ochronie zabytków znacząco ograniczają prawa właścicieli nieruchomości a jednocześnie nie dają właścicielowi żadnej formalnej możliwości wniesienia sprzeciwu bądź zabezpieczenia się przed umieszczeniem danej nieruchomości w ewidencji zabytków, przy jednoczesnym pozostawieniu konserwatorowi zabytków dużej swobody i uznaniowości w przedmiocie umieszczenia danej nieruchomości w ewidencji zabytków. Samo w sobie ujęcie obiektu w ewidencji zabytków nie powoduje jeszcze jakiegokolwiek ograniczenia uprawnień właścicielskich; ma tylko ten skutek, że wojewódzki konserwator zabytków uzyskuje prawo do zajęcia stanowiska w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy lub zagospodarowania terenu łub pozwolenia na prace budowlane. Dopiero w tych postępowaniach, prowadzonych według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, może dojść do ograniczenia dysponowania obiektem podług woli właściciela. Ujęcie w ewidencji nie ogranicza w możliwości rozporządzania prawem do nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna.

Kontrola zaskarżonego zarządzenia dokonywana jest przez Sąd na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., zaś zakres orzekania wynika z art. 94 ust 1 i 2 tej ustawy.

W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zaskarżone zarządzenie Prezydent [...], stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. Sąd brał przy tym pod rozwagę postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie tut. Sądu skarżąca wykazała własny interes prawny we wniesieniu skargi do sądu. Jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której wybudowany został budynek ujęty w gminnej ewidencji zabytków i właścicielem tego budynku. Wbrew zaś twierdzeniu Prezydent [...], ujęcie nieruchomości budynkowej w ewidencji, jako zabytku nieruchomego niewątpliwie ma wpływ na ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich, z uwagi na szczególną ochronę zabytków, przewidzianą w u.o.z.

Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wobec treści żądania pełnomocnika skarżącej – wyjaśnia, że zgodnie z art. 101 ust. 4 w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia (chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g.), albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Roczny termin do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy odnosi się zaś do samej możliwości orzekania o nieważności uchwały. Dlatego też nawet wniesienie skargi przez podmiot uprawniony na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przed upływem tego terminu nie wyłącza skutków przedawnienia orzekania o nieważności zaskarżonej uchwały (tak również NSA OZ we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 27 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 228/92 – CBOSA).

Sąd administracyjny, rozpoznający skargę nie jest związany treścią żądania, ale sprawę rozpoznaje w jej granicach. Dlatego też, pomimo błędnego żądania skarżącej, tut. Sąd brał pod uwagę dyspozycję art. 94 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którą jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem – i w tym zakresie przeprowadził kontrolę zaskarżonego zarządzenia.

W ocenie Sądu, wydane zarządzenie Prezydent [...], w jego zaskarżonej części, było zgodne z dyspozycją, zawartą w art. 3 pkt. 1 i pkt. 2 w związku z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków. Wyjaśnić należy, że ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków (co jednoznacznie wynika z jej nazwy). W sprawie zawisłej przed tut Sądem uznać zaś należy, że organ, wskazując, jako podstawę orzeczenia m.in. art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, wziął pod uwagę definicji zabytku, ujętą w art. 3 pkt. 1 u.o.z.

Zabytkiem jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Zatem słusznie wskazują skarżący, że do gminnej ewidencji zabytków (dalej również, jako: "GEZ") powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone stosownymi ustaleniami organu.

Tym niemniej, jak wyjaśnił to organ w odpowiedzi na skargę, te właśnie wartości przesądziły o wyznaczeniu budynku przy ul. S. [...] [...], jako zabytku nieruchomego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Organ wyjaśnił, że brał pod uwagę następujące wartości, które – w ocenie organu, potwierdzonej uzgodnieniem wojewódzkiego konserwatora zabytków – nakazywały włączenie karty ewidencyjnej tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków: "zabytkowe wartości obiektu zasadzają się na następujących okolicznościach. Budynek przy ul. S. [...] [...] powstał w 1958 r. i reprezentuje przykład pierwszych realizacji powstałych po odwilży politycznej, nawiązujących do modernizmu dwudziestolecia międzywojennego. Styl ten był jeszcze kontynuowany w pierwszych latach po wojnie tj., w okresie 1946-49, do czasu wprowadzenia socrealizmu. Doktryna realizmu socjalistycznego narzucona przez reżim w latach 1949-1955 spowodowała odcięcie Polski od nowoczesnych trendów w architekturze i budownictwie. Styl ten, będący powrotem do historyzmu, narzucał architektom konieczność odtwarzania i łączenia rozwiązań epok minionych, co przyczyniło się do zahamowania postępu i do opóźnienia w stosunku do rozwoju międzynarodowej myśli architektonicznej i technicznej. Odwilż umożliwiła otwarcie Polski na wpływy z "Zachodu", w tym na nowoczesną architekturę i budownictwo. Nowoczesność była jednocześnie utożsamiana, po latach reżimu stalinowskiego, z symbolem demokracji i wolności. Z tego względu z wielkim entuzjazmem i nadzieją przyjmowano nowe zjawiska w architekturze i urbanistyce. Okres ten charakteryzują twórcze poszukiwania w ramach powrotu do modernizmu i indywidualne rozwiązania architektoniczne. Czas ten trwał stosunkowo krótko tj. do ok. początku lat 60., kiedy to główną rolę zaczęło odgrywać tanie i stypizowane budownictwo masowe, o narzuconych normatywach mieszkaniowych, pozbawione różnorodności i kreatywności. Budynek położony przy ul. S. [...] [...] stanowi przykład jednej z pierwszych realizacji, po odwołaniu doktryny socrealistycznej, wykorzystujących w gabarycie i opracowaniu bryły rozwiązania będące kontynuacją doświadczeń sprzed wojny. Charakterystyczna prosta, niska i kubicznie rozwiązana bryła pozornie pozbawiona została detalu architektonicznego. Takie rozwiązanie nawiązuje do nurtu funkcjonalizmu i stylu międzynarodowego. Budynek reprezentuje rozpoznawalne dla architektury funkcjonalnej podporządkowanie bryły funkcji, jaką obiekt miał spełniać - tj. optymalne warunki dla budynku mieszkalnego, tj. przede wszystkim dobre doświetlenie i nasłonecznienie. Zredukowany do minimum detal stanowi tutaj rytm regularnie rozmieszczonych balkonów oraz opracowanie elewacji w tynku. Ażurowe, lekkie w rysunku balkony rozbijają masywny korpus główny, natomiast tynk został tutaj zróżnicowany liniami rowkowatych wgłębień, podkreślającymi dodatkowo kubiczność opracowania budynku. Ważnym elementem funkcjonalnym obiektu jest czytelny podział na część użytkową - parter (przychodnia) i mieszkalną. Parter oddzielają od ziemi balkony, nadające ciężkiej i zwartej bryle efekt lekkości, podkreślając tym samym wspomniany podział elewacji na dwie części i funkcje".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, fakt, że tak pełne uzasadnienie uznania przez organ nieruchomości budynkowej skarżącej pojawiło się w formie dostępnej dla osób trzecich (w tym skarżącej) dopiero na etapie postępowania sądowego nie przesadza w żadnej mierze o tym, że zostało ono opracowane ad casum. Postępowanie w sprawie wyznaczenia przez organ samorządowy budynku, który ma zostać – po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – ujęty w GEZ nie jest przez ustawodawcę sformalizowane. W szczególności zaś nie toczy się ono przy udziale stron; stąd też przybiera ono formę znacznie bardziej uproszczoną w stosunku do postępowań, w których biorą udział inne podmiotu, na prawach strony. W szczególności ustawodawca nie nałożył na organ samorządowy (ani na wojewódzkiego konserwatora zabytków) obowiązku sporządzania ekspertyz; w tym zwłaszcza przez podmioty zewnętrzne. Należy bowiem wyjaśnić, że po to ujęcie zabytku nieruchomego dokonywane jest po uzgodnieniu z organem administracji rządowej, posiadającym wszelkie niezbędne kwalifikacje merytoryczne w zakresie oceny charakteru zabytkowego obiektu, jakim jest właśnie wojewódzki konserwator zabytków, aby osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną współorzekała o nadaniu nieruchomości przymiotu zabytku.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 22 ust. 5 tej ustawy, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru oraz inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

Art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków pozwala na ujecie w GEZ także i innych zabytków (poza wyżej wymienionymi), które są wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie ulega więc wątpliwości w ocenie Sądu, że ustawodawca wykluczył możliwość samodzielnego uznawania przez organ samorządowy, jakie inne zabytki mogą zostać ujęte w GEZ, nakazując w tym zakresie dokonanie uzgodnienia (porozumienia) z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wyłącznie więc uchybienie takiemu obowiązkowi oznaczałoby, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dowolne i niezgodne z prawem działanie Prezydent [...].

Porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza uzyskanie zgodnego stanowiska organu prowadzącego ewidencję gminną oraz organu współdziałającego, dysponującego niezbędną wiedzą specjalistyczną w zakresie umożliwiającym ocenę wyznaczenia przez Prezydent nieruchomości do ujęcia w GEZ. Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może być dorozumiane, ale powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć obiektów, co do których wojewódzki konserwator zabytków nie wypowiedział się przed ich ujęciem w GEZ. Jak zaś wynika z akt sprawy, Prezydent zwróciła się pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ"), powołując się na narady, jakie odbyły się [...] czerwca i [...] lipca 2017 r., o uzgodnienie zmian GEZ – w tym w zakresie ujęcia w ewidencji budynku skarżącej.

[...]WKZ, w piśmie - stanowiącym odpowiedź na ww. wystąpienie - z dnia [...] września 2017 r., kierowanym do [...] Konserwatora Zabytków, potwierdził, że organa, w sposób zgodny z prawem, ustaliły na ww. spotkaniach włączenie do GEZ m.in. budynku przy ul. S. [...] [...]. Organ wojewódzki potwierdził tym samym dokonanie porozumienia, o którym była mowa.

Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r. (Dz.U. Nr 113, poz. 661), karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) opracowanie karty adresowej; 8) fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. Z karty tej nie wynika więc przyczyna ujęcia zabytku w GEZ i niezasadnym jest zarzut skarżącej, że "z karty powinno jasno wynikać, dlaczego uznaje się dany obiekt za zabytek" (pkt. 4 uzasadnienia skargi).

Należy wyjaśnić, że § 17 ust. 1 rozporządzenia stanowi o tym, jakie mają być rubryki karty ewidencyjnej, a nie, jaka treść ma takie rubryki wypełniać. W wypadku zaś punktu 6 ust. 1 § 17 rozporządzenia należy stwierdzić, że karta ewidencyjna budynku przy ul. S. [...] [...] posiada rubrykę "forma ochrony".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że forma ochrony zabytku nie wynika ani z rozporządzenia, jako aktu wykonawczego, ani z wpisu w karcie ewidencyjnej. Zgodnie z art. 1 u.o.z. to ustawa "określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi". Rubryka karty ewidencyjnej "forma ochrony" nie może być poczytywana, jako to miejsce, w które każdorazowo należy wpisać formy ochrony zabytków, przewidziane już ustawie, powielając ustawowe określanie tych form. Może natomiast stanowić miejsce, w którym organ wpisuje uwagi, które wymagają doprecyzowania w konkretnym stanie faktycznym - np. w zakresie obowiązkowych kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (art. 4 pkt. 5 u.o.z.).

W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, niezasadnym był zarzut pełnomocnika skarżącej, jakoby w GEZ ujęty został również inny budynek - tzw. łącznik na działce nr ewid. [...], oznaczony numerem [...]. Należy przypomnieć, że w GEZ ujęty został zaskarżonym w części zarządzeniem budynek znajdujący się na ul. S. [...] [...], ale – co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej (k. 45 akt) i wypisu z rejestru gruntów (k. 41) – ten budynek znajduje się na działce o nr ewid. [...], do której przypisany jest wskazany adres. Tzw. "łącznik", czyli budynek [...], znajduje się natomiast na działce nr ewid. [...] (wyrys z mapy ewidencyjnej, k. 25 akt), ale właściwym adresem tego budynku jest ul. N. [...], [...] i ul. S. [...] [...], [...] (wypis z rejestru gruntów – k. 43 akt).

Jak wynika z powyższego, skoro zaskarżone zarządzenie nie dotyczyło żadnego budynku, położonego w Warszawie przy ul. N. [...], [...] i S. [...] [...], [...], to tym samym nie mogło ujmować w GEZ budynku ww. "łącznika". Analiza zdjęcia zabytku ruchomego (k. 99 akt) rzeczywiście wskazuje na to, że linią niebieską zaznaczono obrys nie tylko budynku przy ul. S. [...] [...], ale także część większego budynku, znajdującego się w sąsiedztwie. Tym niemniej, o tym co jest przedmiotem ujęcia w GEZ nie przesądza zaznaczony na zdjęciu kontur budynku, ale jego rzeczywiste i prawne położenie, określone przez podanie ulicy i jej numeru administracyjnego w zarządzeniu i załączniku oraz w rubryce 4 karty ewidencyjnej. Zgodnie z cyt. § 17 ust. 1 pkt. 8 ww. rozporządzenia, fotografia z opisem wskazuje wyłącznie orientację zabytku; nie wskazuje natomiast w sposób wiążący jego rzeczywistego kształtu i obszaru.

Z powyższych przyczyn skarga była niezasadna. Ponadto, zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. nie uwzględnia specyfiki postępowania w sprawie o ujecie zabytku w GEZ. Nota bene, pełnomocnik skarżącej nie wyjaśnił, na czym polegają podnoszone zarzuty (w szczególności naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.), co ma w sprawie znaczenie, biorąc pod uwagę, że zaskarżone zarządzenie nie jest przecież decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., ale aktem organu jednostki samorządu.

Niesłusznym był też, również z przyczyn powyżej omówionych, zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 3 pkt. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Ustawa o ochronie zabytków nie tworzy "ustawowego katalogu zabytków podlegających ochronie i opiece". Art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. przewiduje, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome i przykładowo, a nie enumeratywnie zabytki te wymienia (np. pod lit. c. wskazując na dzieła architektury i budownictwa). Art. 22 ust. 4 u.o.z. natomiast określa zasady prowadzenia ewidencji zabytków przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy i z akt sprawy nie wynika, aby organ miał te zasady naruszyć. Podobnie, art. 22 ust. 5 u.o.z. określa, co powinno być ujęte w GEZ, a punkt 3 tego ustępu art. 22 u.o.z. wyraźnie przewiduje ujęcie "innych zabytków nieruchomych, wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków" – jak niniejszej sprawie.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.