I ONP 1/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-17	
Data wpływu	2025-01-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin	
Symbol z opisem	6168 Weterynaria i ochrona zwierząt	
Hasła tematyczne	Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia	
Skarżony organ	Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego	
Treść wyniku	Oddalono skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 285k § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi K.P. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 1028/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2021 r., nr VIII SA/Wa 624/20 w przedmiocie zawieszenia zatwierdzenia zakładu oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.	
Uzasadnienie
13 grudnia 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w G. (dalej jako "PIW") wpłynęło pismo P.L.W. w O. M., z informacją odnośnie ustaleń, poczynionych po kontroli przeprowadzonej 12 grudnia 2019 r., będącego pod jego nadzorem Z.P.M.P.B., S. 30, 08-085 K., tj. stwierdzenia w dokumentacji dotyczącej dostaw surowca od zakładu U.Z.S.Ż. – S. P. K. P., M. 20, 05-561 C. (dalej jako "zakład"), za miesiąc listopad i grudzień, że od 21 listopada 2019 r. (w okresie zawieszenia zakładu - decyzją nr 321/2019), dokument HDI [Handlowy Dokument Identyfikacyjny] wystawiany był przez zakład S.U.Ż. oraz H.M. B.Z., K. 15, 96-325 R.. Faktura towarzysząca HDI wystawiana była przez zakład U.Z.S.Ż. – S. P. K. P., M. 20, 05-651 C. Do pisma załączono dokumenty HDI i faktury z dni 7 listopada 2019 r., 12 listopada 2019 r., 21 listopada 2019 r., 28 listopada 2019 r., 5 grudnia 2019 r.

Kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. (dalej jako "PLW") wykazała, że w dniu jej prowadzenia (16 grudnia 2019 r.) w Zakładzie skarżącego nie prowadzono produkcji. Stwierdzono brak zwierząt w magazynie żywca, brak półtusz wieprzowych i wołowych w chłodniach zakładowych. 20 stycznia 2020 r. w tożsamym składzie podjęto próbę przeprowadzenia kontroli w zakładzie, przy czym M.P. odmówił wejścia na teren zakładu skarżącego.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. dwukrotnie wzywał K.P. (pismami z 12 lutego 2020 r. i 9 marca 2020 r.) do poddania się kontroli w siedzibie PLW, w tym złożenia wyjaśnień i przedstawienia stosownych dokumentów w sprawie. W odpowiedzi, skarżący informował, że przebywa na zwolnieniu lekarskim.

Kolejną próbę przeprowadzenia kontroli PLW podjął 7 maja 2020 r. i ponownie właściciel zakładu nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli twierdząc, że przebywa na zwolnieniu lekarskim, odmówił wpuszczenia kontrolujących na teren zakładu i wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania zakładu. Z próby kontroli sporządzono protokół nr 14060104/1/2020, którego kontrolowany nie podpisał.

W związku z powyższym, Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. decyzją nr 185/2020 z 13 maja 2020 r. znak PIW.G.BŻ.6048-2.92.2020 (dalej jako "decyzja z 13 maja 2020 r."), zawiesił zatwierdzenie zakładu.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem skarżący złożył odwołanie.

Decyzją z 17 lipca 2020 r. znak WIW.BŻ.9210.131.2020.AT (dalej jako "decyzja z 17 lipca 2020 r.") Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję z 13 maja 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem VIII SA/Wa 624/20 na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę K.P. na powyższe rozstrzygnięcie oddalił.

Na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wywiódł K.P., którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. oddalił, zasądzając od niego na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

K.P. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 1028/21. W skardze tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 138 ust. 1 oraz ust. 2 lit. j Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U.UE.L.2017.95.1, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych", "rozporządzenie 2017/625") w związku z art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L z 2004 r., poz. 90, 864/30, z późn. zm.; dalej jako: "TUE"), przez uznanie, że zastosowanie przez organ I instancji, w okolicznościach prowadzonej sprawy, środka nieodpowiedniego, któremu nie można przypisać cech niezbędnej konieczności, efektywności i wyważenia jest właściwe, które to naruszenie spowodowało niezgodność skarżonego orzeczenia z prawem (zachodzi zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy naruszeniem a niezgodnością), wskazując że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezgodny z przywołanymi przepisami prawa unijnego.

Skarżący podniósł, że wskutek wskazanego naruszenia powstała szkoda w jego majątku w wysokości 1.700.000 zł, która w jego ocenie jest oczywiście uprawdopodobniona ze względu na bezpośredni związek z wykonaniem decyzji administracyjnej (obarczonej rygorem natychmiastowej wykonalności) kwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego dotyczy zaskarżony wyrok. Nadto, w oparciu o przepis art. 285e § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), wyjaśnił, że wzruszenie zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w drodze innych środków prawnych przysługujących stronie nie jest możliwe, albowiem brak jest podstawy prawnej do złożenia skargi o wznowienie postępowania ze względu na niespełnianie ustawowych przesłanek do złożenia takiej skargi.

W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie niezgodności prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1028/21, z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rozpoznając skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględniając powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1028/21 (dalej jako "skarga") jest niezasadna, gdyż nie doszło do naruszenia powołanych w niej norm prawa Unii Europejskiej.

Przed przystąpieniem do omówienia zarzutów skargi, przypomnienia wymaga, że pojęcie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, w rozumieniu art. 285a § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., nie ma definicji ustawowej. Rozumienie jego odczytać należy z kontekstu przepisów ten środek prawny regulujących. Skoro niezgodność ta ma wynikać z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, to nie może ona dotyczyć każdego naruszenia prawa, ale jedynie takiego, które polega na oczywistej, rażącej i bezspornej obrazie prawa, ewidentnie odbiegającej od danej normy, pozostającej w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu i przez to mającej charakter nadzwyczajny. Niezgodność ta może również wynikać ze sprzecznego z obowiązującymi standardami orzekania oraz z dokonania oczywiście błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa. Naruszenie norm prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć konkretnego przepisu ustawodawstwa unijnego, który zastosowano w rozpoznawanej sprawie lub powinien być stosowany, przy czym naruszenie takiej normy ma charakter rażący (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., I FNP 5/14, 22 marca 2017 r., I FNP 3/16, 23 października 2018 r., I FNP 1/18).

Dokonując analizy przesłanek niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dla sądu istotna jest jedynie treść kwestionowanego rozstrzygnięcia, która może być zgodna z prawem mimo stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, nawet rażących. Tej weryfikacji dokonuje się z punktu widzenia skutku, jakie to orzeczenie może wywołać materialnoprawne konsekwencje. Tym samym, jeśli ta bezprawność nie zostanie uznana, to mimo że w swych podstawach niezgodność z prawem wykazuje rzeczywiste naruszenie określonych przepisów natury procesowej czy materialnoprawnej, nie ma wciąż podstaw do uwzględnienia skargi (por. H. Pietrzkowski, Skarga..., s. 10; W. Sanetra, Uwagi..., s. 19; J. Gudowski [w:] T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, K. Weitz, Kodeks..., t. 2, 2009, s. 446, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Opublikowano: WKP 2024).

Na gruncie sprawy niniejszej przywołania również wymaga, w świetle stanu faktycznego sprawy, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozumieniu pojęcia "rażącego naruszenia" określonego w art. 285a § 3 p.p.s.a. W wyroku z 30 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt I GNP 6/23, stwierdzono, że o rażącym naruszeniu norm mowa jest co do zasady w kontekście błędnej wykładni przepisów bądź ich wadliwym zastosowaniu albo niezastosowaniu (pominięciu). Przy czym zarzut błędnego zastosowania albo niezastosowania przybrać może zasadniczo postać wadliwej decyzji walidacyjnej co do tego, jakie przepisy prawa powinny znajdować zastosowanie w sprawie, dlatego że w pozostałym zakresie wiąże się nieodłącznie z podstawą faktyczną wydanej w sprawie decyzji. Zważywszy na niedopuszczalność podniesienia zarzutów natury procesowej, niemożliwym jest zakwestionowanie ustaleń przyjętych w decyzji administracyjnej. Tym samym niesamodzielny charakter błędu subsumpcji samoistnie eliminuje możność skutecznego sformułowania takiego zarzutu w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu administracyjnego.

Przechodząc po tych uwagach natury porządkującej już do zarzutów skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że skarżący nie sprostał wskazanym wymaganiom. Nie tylko nie wykazał, że nie wystąpiło naruszenie niezgodności z przepisami prawa unijnego, nie posłużono się w skardze nawet odpowiednią nomenklaturą, że naruszenie to było "rażące", w rozumieniu art. 258a § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. Jednocześnie dostrzeżono w treści uzasadnienia skargi, wbrew jej ustawowym wymogom, zarzuty wadliwego – w ocenie skarżącego - zastosowania przepisów norm prawa krajowego, tj. art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1557), czy art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2020 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r., poz. 236 z późn. zm). Uwypukleniu obrazy przepisów przepisów prawa krajowego służyły środki zaskarżenia, z których w postępowaniach przed organami, a następnie przed sądami administracyjnymi skarżący skorzystał.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 138 ust. 1 i 2 lit. j rozporządzenia 2017/625. Zgodnie z treścią ust. 1 przywołanego przepisu w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu oraz wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. Ustęp 2 stanowi zaś, że w przypadku stwierdzenia niezgodności, właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w ust. 1, obejmujące w przepisie tym wymienione działania, ale nieograniczające się do nich, w tym nakaz zawieszenia lub wycofania rejestracji lub zatwierdzenia danego zakładu, obiektu, gospodarstwa (pkt j ab initio).

Poddając ocenie zarzuty podniesione w skardze Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzucając naruszenie norm prawa Unii Europejskiej, skarżący w istocie rzeczy kwestionuje prawidłowość sądowej kontroli instancyjnej dokonanej przez organy zgodności z prawem możności zastosowanych środków ochronnych, zaaprobowanej przez sąd I instancji. Konstatację powyższą wyprowadzono m.in. z posługujących się przez skarżącego określeniami "automatycznie działanie organu", "natychmiastowe zawieszenie", za pośrednictwem których dążył do wykazania naruszenia art. 138 rozporządzenia 2017/625, zwracając uwagę na wadliwość dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. W ten sposób skarżący zdaje się kwestionować ustalenia faktyczne czynione na etapie postępowań przed organami i zaakceptowane w postępowaniach sądowych. Nie ma miejsca w postępowaniu zainicjowanym skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia na formułowanie zarzutów natury procesowej. Dalej niezasadnie skarżący poucza o powinnościach organu właściwych do przeprowadzenia kontroli urzędowej, w tym o konieczności złożenia zawiadomienia w systemie RASFF, czy zabezpieczenia towaru, w sytuacji gdy podstawą rozpoznawanej skargi jest niezgodność orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisami prawa unijnego, a nie kontrola podstaw stanowiących wydane w sprawie decyzje administracyjne. Tym bardziej, że przepis ten odnosi się do zastosowania konkretnego środka zaradczego w sprawie, w której uniemożliwiono przeprowadzenie skutecznego postępowania wyjaśniającego, mającego prowadzić do potwierdzenia lub wyeliminowania podejrzenia wystąpienia niezgodności w działalności zakładu podmiotu kontrolowanego. O kwestionowaniu skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ustaleń stanu faktycznego sugeruje wyżej wspomniana też sugestia zabezpieczenia towaru, znajdującego się na terenie prowadzonego zakładu, w sytuacji gdy nie dopuszczono właściwych organów do przeprowadzenia na miejscu kontroli urzędowych. Wszystkie te okoliczności prowadzą do uznania, że w tej części rozpoznawany środek nadzwyczajny nie spełnia wymogów ustawowych. Na marginesie też Naczelny Sąd Administracyjny zważył na niekonsekwencję argumentacji skarżącego, w uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 28 lutego 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. zawieszającą zakład KK.P. Skarżący przy tym nie wspomniał, że decyzję tę uchylono, nakazując równocześnie szereg czynności mających spowodować usunięcie dostrzeżonych w trakcie kontroli uchybień, stwierdzając tylko ich częściowe usunięcie w okresie przed kontrolnym.

Na tle przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez sądy administracyjne stanu faktycznego, podstawy skargi i ich uzasadnienie wykluczały możliwość przyjęcia, że na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, doszło rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, a nawet zwykłego naruszenia tych norm.

Istotą zarzutu skargi jest wykładnia przepisu art. 138 ust. 2 j rozporządzenia 2017/625 w korelacji z art. 137 tego rozporządzenia. Nie zgadza się skarżący ze stanowiskiem organów, zaaprobowanym przez sądy administracyjne, że za terminem "stwierdzenia niezgodności" stoi także kwestia wystąpienia jedynie "podejrzenia". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, specyficzny stan faktyczny tej sprawy powoduje, że należało zaadaptować przepisy unijne do porządku krajowego tak, aby możliwe było przeprowadzenie należytej i skutecznej kontroli urzędowej by cele rozporządzenia 2017/625 zostały zrealizowane. Wielokrotnie w motywach preambuły przywołanego rozporządzenia akcentowane są wartości chronione - życie i zdrowie ludzkie i zwierząt, ich dobrostan, które właściwe organy, przeprowadzające szeroko rozumianą kontrolę urzędową, winny mieć za dobro nadrzędne.

Wejście w życie rozporządzenia 2017/625 wynikało ze zmian w prawie unijnym obowiązujących od 14 grudnia 2019 r. Celem tych zmian było uniknięcia powielania przepisów i ustanowienia spójnych ram prawnych, zastępując unijne akty normatywne w nim wymienione. W motywach preambuły omawianego rozporządzenia uwagę zwrócono na racjonalizację i uproszenie ogólnych ram prawnych, w celu skuteczniejszego stanowienia prawa. Z tej przyczyny uchylono rozporządzenie (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 165 z 30.4.2004, dalej jako "rozporządzenie 882/2004") i inne unijne akty prawne regulujące obecnie kontrole urzędowe i zastąpiono je niniejszym rozporządzeniem (motyw 19 preambuły). Niektóre z nich, zastosowane w sprawie niniejszej, jak rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm. 2) czy Rozporządzenie (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. L 139 z 30.4.2004), pozostały w mocy.

Wskutek tych reform istotnej zmianie uległo rozumienie zagadnienia tzw. "kontroli urzędowych", co wpłynęło na traktowanie prawa polskiego w sposób tożsamy z normami ustawodawstwa unijnego. Przyjęta przez sądy administracyjne interpretacja tych przepisów, oceniona wieloaspektowo, nie czyni jej wadliwą, niezgodną z ich treścią. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, że nie stanowi niezgodności z prawem wybór jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa, choćby a posteriori okazała się ona nieprawidłowa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.05.2017 r., I GNP 1/17). Dostrzegając w niniejszej sprawie odniesienie, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę, w pełni ten pogląd podziela. W zaskarżonym wyroku NSA wyjaśnił, że zasadnie przyjęto iż rozporządzenie 2017/625 ma wymiar ogólny, obejmując zakresem swojego zastosowania co do zasady całe prawo żywnościowe Unii Europejskiej. W myśl art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia ma ono zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na poziomie Unii Europejskiej albo przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa unijnego m.in. w obszarze żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do informacji, a także dotyczącymi wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej zważył, że przepisy art. 137 i art. 138 rozporządzenia 2017/625, w przypadku wystąpienia podejrzenia niezgodności w dziedzinie prawa żywnościowego, zobowiązują właściwe organy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w celu potwierdzenia lub wyeliminowania owego podejrzenia. Możność wprowadzenia określonych środków reakcji wprowadza dopiero art. 138 tego rozporządzenia, gdy organy stwierdzą wystąpienie niezgodności. Regulacje te były jednakże znane ustawodawstwu unijnemu i nałożony obowiązek na państwa członkowskie ich implementacji był realizowany. We wspomnianym uchylonym rozporządzeniu 882/2004 ujęto zasadę o częstotliwości kontroli urzędowych, która "powinna być regularna i proporcjonalna do zagrożenia, uwzględniająca wyniki kontroli przeprowadzonych przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe w ramach programów kontrolnych opartych na HACCP lub programach zapewnienia jakości, w przypadku gdy takie programy mają na celu spełnienie wymagań prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Kontrole ad hoc powinny być przeprowadzane w przypadku podejrzenia występowania niezgodności. Dodatkowo kontrole ad hoc mogłyby być przeprowadzane w każdej chwili, nawet w przypadku gdy nie ma podejrzeń występowania niezgodności" (w motywie 13 preambuły).

Uchylony rozporządzeniem 2017/625 art. 54 rozporządzenia 882/2004 zastąpiono art. 138 rozporządzenia uchylającego. W art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia 882/2004 uregulowano kwestie działania w przypadku niezgodności, stanowiąc że w sytuacji, gdy właściwy organ je wykryje, podejmuje wówczas czynności zapewniające zastosowanie środków zaradczych przez podmiot gospodarczy. Co istotne, podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie to przybiera postać środków enumeratywnie w przepisie wymienionych, m.in. zawieszenia lub wycofania zatwierdzenia zakładu (ust. 2 pkt f). O dwutorowości kontroli urzędowych świadczył też art. 18 zdanie pierwsze rozporządzenia 882/2004, zgodnie z którego treścią "w przypadku podejrzenia niezgodności albo jeżeli istnieje wątpliwość co do identyfikacji lub miejsca przeznaczenia przesyłki lub co do zgodności pomiędzy przesyłką a certyfikowanymi gwarancjami, właściwy organ przeprowadza kontrole urzędowe w celu potwierdzenia lub usunięcia podejrzenia lub wątpliwości".

Skarżący neguje możność powiązania stosowania środków nakreślonych w art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625 z wystąpieniem podejrzenia niezgodności, w wyniku postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 137 tego rozporządzenia, uznając że jedynie stwierdzenie niezgodności, że określone działanie zakładu jest niezgodne z przepisami prawa unijnego lub prawa krajowego (wykonawczego względem prawa unijnego) w określonych obszarach prawa żywnościowego, uprawnia organy do zastosowania środków zaradczych. Tak prezentowany pogląd w skardze o niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, i forsowany na etapie postępowań przed organami i następnie sądami administracyjnymi, jest nieuzasadniony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Dychotomicznie ujęte obowiązki i uprawnienia państw członkowskich UE już uprzednio zostały przewidziane, w tym w omówionym rozporządzeniu 882/2004 w art. 54. Nie można jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego traktować tych dwóch etapów działania jako istniejących definitywnie rozłącznie, z wyraźnym podziałem etapów wykrywania w związku z podejrzeniami niezgodności oraz ich usuwania w związku ze stwierdzeniem zaistnienia owych niezgodności. Podkreślenia wymaga, że prawo żywnościowe uregulowano na poziomie unijnym, ale prawodawstwo krajowe zawiera szereg aktów prawnych, z którymi tworzą zbiór norm, zarówno w zakresie wymagań, procedur i środków ochrony. Równocześnie, mając rozporządzenie 2017/625 za akt zbiorczy regulujący kwestie kontroli urzędowych, nie stanowi ono wyłącznej podstawy prawnej tą materią się zajmującą, w tym określeniem naruszeń, ich potwierdzeniem lub wyeliminowaniem, czy narzuceniem w zależności od etapu postępowania kontrolnego określonego środka prewencyjno-zaradczego. Zdarzyć się bowiem może przypadek, kiedy podział pomiędzy etapami postępowania wyjaśniającego nie będzie na tyle wyraźny, aby powstały podejrzenia wystąpienia niezgodności wskutek prowadzonych kontroli, co powinno pozwolić organom na uruchomienie kolejnego, prowadzącego do stwierdzenia niezgodności i zastosowania środków ochronnych. Etapy te mogą należeć też do jednego organu, który będzie właściwym dla całego postępowania, lub obowiązki kontrolne zostaną rozdzielone. Tutaj także ustawodawca unijny pozostawił swobodę konwencji proceduralnej.

Właściwe organy, wyposażone zostały w instrumenty kontroli, co oznacza że może ona polegać zarówno na wyjaśnieniu samego podejrzenia wystąpienia niezgodności, albo prowadzić w dalszej kolejności następstwa z tego wynikające, przesądzając na tym etapie czy do naruszenia faktycznie doszło. Istotne jest, by oceny tej dokonać w świetle przepisów porządku krajowego, w ramach którego występuje kontrola następcza, co obliguje organy do weryfikacji dokonanego już zgłoszenia potencjalnych naruszeń, a nie zapobiegnięcia ich wystąpienia. Niemożność przeprowadzenia skutecznej kontroli powoduje, że weryfikacja czy do wystąpienia niezgodności doszło jest uniemożliwiona.

O skuteczności kontroli urzędowej odwołano się nadto i to wielokrotnie w motywach preambuły rozporządzenia 2017/625, w celu zaznaczenia szeroko pojętej kontroli urzędowych, a nie ścisłego stosowania uregulowań w nim zawartych. Tak w motywach 27, 34 i 83 preambuły przywołanego rozporządzenia zaakcentowano konieczność zapewnienia przez właściwe organy odpowiedniej jakości, spójności, dokładności i skuteczności kontroli urzędowych. Kontrole te mają służyć realizowaniu "materialnego" prawa żywnościowego, wraz weryfikowaniem prawidłowego stosowania prawodawstwa unijnego dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego. Kontrole te winny odbywać się z poszanowaniem zasad w rozporządzeniu 2017/625 wymienionych, zapewnienia m.in. wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i zdrowia zwierząt, ich dobrostanu, bezpieczeństwa i zdrowotności paszy i żywności, wysokich standardów zdrowia ludzi i zwierząt, spełniania wymogów prowadzonych działalności dotyczących łańcucha rolno-spożywczego (motywy 1, 3, 5, 13 preambuły). W motywie 39 preambuły podkreślono, że właściwe organy działają w interesie podmiotów i społeczeństwa, tak by wysokie normy ochronne zostały zachowane i chronione przez odpowiednie ich egzekwowanie, także by kontrole urzędowe weryfikowały zgodność z prawodawstwem unijnym. Zapewnienie tych wysokich standardów odbywać się powinno przez kontrole urzędowe wykazujące się należytą starannością, by były skuteczne wymaga się od organów pisemnego udokumentowania procedur, spójności mechanizmów weryfikacyjnych (motywy 40 i 41 preambuły), a drugiej strony nałożono na podmioty podlegające tejże kontroli obowiązki w celu zapewnienia sprawnego przeprowadzenia kontroli urzędowych i umożliwienia właściwym organom przeprowadzenia innych czynności urzędowych w prawodawstwie unijnym i krajowych w dziedzinie prawa żywnościowego przewidzianych. Powinnością tą jest pełna współpraca z właściwymi organami. Wyposażono podmioty te w uprawnienie do przekazania organowych informacji pomagających w wykrywaniu owych naruszeń i nakładaniu sankcji, a co za tym idzie - także umożliwienia ochrony własnej na wyeliminowanie podejrzeń o wystąpieniu niezgodności (motyw 91 preambuły). Ustawodawca unijny, a przede wszystkim krajowy, zapewnił przedsiębiorcy szereg uprawnień, nakładając też na niego pewne obowiązki. Objęty kontrolą przedsiębiorca ma prawo wykazać, że formułowane podejrzenia nie mają podstaw w ukształtowanym stanie faktycznym, odpierając zarzuty, czy to poprzez złożenie dokumentacji, udostępnienia miejsca przeprowadzenia kontroli, złożenia wyjaśnień etc.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym, w skarżonym orzeczeniu, uznać należy, że wprawdzie przywołane regulacje rozporządzenia 2017/625 rozgraniczają wyraźnie etapy powzięcia podejrzenia i stwierdzenia ich niezgodności, natomiast owe "wykrycie niezgodności" określone pierwotnie w rozporządzeniu 882/2004 zawierało szerszy obowiązek czynności wykrywającej ewentualne niezgodności oraz potwierdzenia zaistnienia określonego stanu tejże niezgodności, doprecyzowanej przepisami unijnymi i krajowymi w dziedzinie bezpieczeństwa żywności. Przesądzić należało, że działanie organu nie miało wyłącznie charakteru procedury weryfikacyjnej z art. 137 rozporządzenia 2017/625, prowadzącej jedynie do określenia istnienia podejrzenia niezgodności. Działalność tych organów podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych, przy czym są to rozstrzygnięcia wydawane przez ten organ, które zaszeregować należy do stosowania środków z art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625. Na gruncie niniejszej sprawy uznanie, że zastosowanie tymczasowego środka ochronnego w postaci zawieszenia zatwierdzenia zakładu, przewidzianego w art. 138 ust. 2 lit. j rozporządzenia 2017/625, musi wiązać się tylko z przesłanką stwierdzenia niezgodności, za niewystarczające uznając wystąpienie podejrzenia niezgodności, jest nietrafne. Przede wszystkim z funkcjonalnego znaczenia norm wywodzonych z art. 137 i art. 138 rozporządzenia 2017/625.

Wskazówką do pozostawienia przez ustawodawcę unijnego pewnej swobody w czynnościach właściwych organów kontrolnych jest motyw 88 preambuły rozporządzenia 2017/625 w myśl którego właściwe organy powinny prowadzić postępowania wyjaśniające w sprawach, w których istnieje podejrzenie braku zgodności z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego oraz - w przypadku jego potwierdzenia - ustalić jego źródło i zakres, jak również obowiązki podmiotów. Ponadto właściwe organy powinny podejmować odpowiednie środki, aby zapewnić, by dane podmioty naprawiły zaistniałą sytuację oraz aby zapobiec dalszym brakom zgodności. Organizacja i prowadzenie postępowań wyjaśniających i działań egzekucyjnych przez właściwe organy powinny należycie uwzględniać potencjalne zagrożenia oraz prawdopodobieństwo stosowania nieuczciwych lub oszukańczych praktyk w całym łańcuchu rolno-spożywczym.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że warunkiem zastosowania w tej sprawie art. 138 ust. 2 lit j rozporządzenia 2017/625 było niepoddanie się przedsiębiorcy kontroli urzędowej, tym samym uniemożliwienie zweryfikowania podejrzenia prowadzenia działalności produkcji w trakcie jej zawieszania oraz nieprzestrzegania przepisów prawa żywnościowego. Zważono, że decyzja ta była kolejną wydaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii 321/2019 z 12 listopada 2019 r. wskutek której działalność zakładu "U.Z.S.Ż. – S. P. K. P." w C. właśnie zawieszono z powodu dostrzeżonych nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu.

Ubocznie w tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący – kwestionując raz kolejny ustalenia faktyczne, przywołując przepisy porządku krajowego na potwierdzenie swej tezy o niezbędności udziału w czynnościach kontrolnych podmiotu kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej przywołał (w jego przypadku z uwagi na brak pracowników oraz pobyt w tym czasie na zwolnieniu lekarskim) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2021 r. II SA/Rz 371/21, nie dostrzegając że został on uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1988/21. Za podstawę wydanego rozstrzygnięcia uznano, że wystarczającym jest by dorosły domownik wyraził zgodę na uczestniczenie w czynnościach kontrolnych, w sytuacji gdy obecność podmiotu objętego kontrolą jest niemożliwa, nie zgadzając się tym samym ze stanowiskiem sądu I instancji o wadliwości czynności kontrolnych, traktując za irrelewantne procesowo faktyczne posiadanie upoważnienia do reprezentowania podmiotu kontrolowanego podczas kontroli, składania w jego imieniu oświadczeń i podejmowania czynności. Konstatując, że inne podejście w tej materii częstokroć uniemożliwiałoby przeprowadzenie kontroli pod nieobecność właściciela (rodzinnego) gospodarstwa rolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w zaskarżonym wyroku, uznał, że organ działał z należytą starannością, zgodnie z normami prawa unijnego. Wyważenie wyboru odpowiedniego środka zaradczego, adekwatnego do stanu kontroli urzędowej, o którym mowa w art. 137 i art. 138 ust. 2 lit. j rozporządzenia 2017/625, zostało w zaskarżonym wyroku uwzględnione.

Z zarzutem niezgodności wydanego orzeczenia z art. 138 ust. 2 lit. j rozporządzenia 2017/625 skarżący powiązał naruszenie art. 5 TUE. Niestarannie sformułował skarżący jego obrazę, nie wskazując która z zasad w przepisie wymienionych została naruszona. Posiłkując się Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 poz. 283), przepisami § 54, 55 i § 56, ustalono że podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest paragraf (§), który można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Skarżący wadliwie przywołał cały przepis art. 5 TUE, mimo że artykuł ten zawiera ustępy. Zawarty w art. 285e § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz ich uzasadnienie, nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut obrazy przepisów prawa. Jest to powinnością autora skargi, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek nadzwyczajny nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Powyższe wadliwości nie dyskwalifikują jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów, w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący wskazał na zasadę proporcjonalności, tj. art. 5 ust. 4 TUE.

W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że skarżący zarzucając niezgodność orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 5 ust. 4 TUE, niejako powielił sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, odnosząc się do zasady proporcjonalności uregulowanej w przepisach prawa krajowego, tj. art. 8 § 1 k.p.a. Posługując się zbliżoną argumentacją, sprowadzającą się do tezy o zastosowaniu przez organy środka nieadekwatnego do stanu faktycznego sprawy, kwestionując uniemożliwienie przez niego przeprowadzenia należytej kontroli urzędowej. Przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej zważono wówczas, że naruszenia prawa żywnościowego po stronie skarżącego, stwierdzone decyzją z 13 maja 2020 r., nie były jednorazowe. Z tej przyczyny przyjęto, że odpowiednim środkiem zaradczym było zawieszenie zatwierdzenia zakładu, decyzja ta zmierzała do zobligowania skarżącego do poddania się kontroli.

W świetle motywu 90 preambuły rozporządzenia 2017/625, zgodnie z którego treścią naruszenia prawodawstwa Unii dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego i niniejszego rozporządzenia powinny podlegać skutecznym, odstraszającym i proporcjonalnym sankcjom na szczeblu krajowym w całej Unii, przy czym ich surowość powinna uwzględniać między innymi potencjalne szkody dla zdrowia ludzkiego mogące wynikać z tych naruszeń, w tym w przypadkach, w których podmioty odmawiają współpracy podczas kontroli urzędowej oraz w przypadkach, w których wydaje się fałszywe lub wprowadzające w błąd świadectwa urzędowe lub poświadczenia urzędowe, czy też się je wykorzystuje. W doktrynie wskazuje się, że władza publiczna uprawniona jest do nakładania ograniczeń lub zobowiązań na podmioty jej poddane wyłącznie w imię wyższego dobra oraz w ściśle określonym zakresie, co podlega kontroli i nie może być nadużywane (A. Cieśliński, Konstrukcja..., s. 230).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE przyjęto model trójetapowego badania przestrzegania zasady proporcjonalności ujętej w art. 5 ust. 4 TUE. Dokonując analizy jej przestrzegania, w pierwszym etapie wskazano, że wykonywanie kompetencji musi być odpowiednie lub stosowne, tzn. rozsądnie skuteczne dla osiągnięcia celu, dla którego kompetencja została przyznana. Czynienie użytku z kompetencji jest konieczne i niezbędne, chyba że możliwe i równie skuteczne są środki alternatywne, mniej uciążliwe dla innych interesów, które zasługują na ochronę. Jako trzeci etap przyjęto czynienie użytku z kompetencji musi być proporcjonalne w sensie ścisłym, a mianowicie niekorzystne skutki dla innych interesów muszą być wzięte pod rozwagę razem z pozytywnymi skutkami, jakie wykonywana kompetencja niesie ze sobą dla celów przez nią realizowanych. W świetle zasady proporcjonalności wymaga się dlatego stosowania środków najmniej restrykcyjnych nadających się do urzeczywistnienia celu, a niedogodności ich stosowania powinny pozostawać w odpowiedniej z nim relacji (kryteria testu proporcjonalności zostały sformułowane w wyroku TS z 11.07.1989 r., 265/87, por. wyroki TS z 17.05.1984 r., C-15/83, Denkavit Nederland BV przeciwko Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, EU:C:1984:183, z 13.11.1990 r., C-331/88, The Queen przeciwko Minister of Agriculture, Fisheries and Food i Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa i in., EU:C:1990:391, oraz z 16.06.2015 r., C-62/14, Peter Gauweiler i in. przeciwko Deutscher Bundestag, EU:C:2015:400, pkt 67 oraz z 7.12.1993 r., C-339/92, ADM Ölmühlen GmbH i Ölwerke Spyck przeciwko Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, EU:C:1993:917, pkt 15, z 16.05.1989 r., 382/87, R. Buet i SARL Educational Business Services (EBS) przeciwko Ministère public, EU:C:1989:198, oraz z 30.03.2017 r., C-315/16, József Lingurár przeciwko Miniszterelnökséget vezető miniszter, EU:C:2017:244, pkt 35, Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG przeciwko Hauptzollamt Gronau, EU:C:1989:303, por. wyrok TS z 18.06.2015 r., C-508/13, Estonia przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 28).

Organ kontrolny niejako w tej sprawie został zmuszony do miarkowania z jednej strony praw podmiotu prowadzącego działalność przeciwstawiając zdrowie i życie ludzi i zwierząt, ich dobrostan, oba chronione rozporządzeniem 2017/625. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. był więc uprawniony do wydania decyzji 13 maja 2020 r. Z zebranego materiału wynika, że to działanie K.P. utrudniło wykonywanie obowiązków organów kontrolnych. Dotychczasowa możliwa działalność w czasie zawieszenia zakładu, nieusunięcie dostrzeżonych uchybień w jego funkcjonowaniu, powodowała że odstąpienie od przeprowadzenia kontroli nie pozwalało wykluczyć, że w zakładzie prowadzono ubój zwierząt bez stosownego nadzoru ze strony Inspekcji Weterynaryjnej. W celu zagwarantowania, że na rynek wprowadzana jest żywność bezpieczna i spełniająca wymogi prawa żywnościowego koniecznym w ocenie organu było zastosowanie środka zaradczego. W przeciwnym razie działalność zakładu mogłaby wiązać się z ryzykiem dla zdrowia potencjalnych konsumentów.

Traktowanie przywołanego przepisu prawa unijnego, art. 138 ust. 1 i 2 lit. j rozporządzenia 2017/625, jedynie do etapu stwierdzenia niezgodności prowadzonej przez skarżącego działalności, w sytuacji gdy podmiot ten ograniczony był w czynnościach wyjaśniających, mogących do takich wniosków organy doprowadzić, powoduje, że nadrzędne zasady bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi i zwierząt, w szczególności w dziedzinie prawa żywnościowego, zostałyby naruszone. Dlatego niezaadaptowanie stanu faktycznego sprawy do norm prawa unijnego, pozostawiając organ w sytuacji, gdy kontroli urzędowej przeprowadzić nie może, ograniczając go w swobodzie doboru właściwych środków prewencyjnych, powoduje, że cele ochronne rozporządzenia nie mogą zostać zrealizowane. Mimo dążenia do ujednolicenia postępowania, każda tego typu sprawa jest indywidualna i tak ją należy traktować. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zawieszenie działalności zakładu nie oznacza jego zamknięcia, bowiem poddanie się kontroli Powiatowego Lekarza umożliwić miało sprawdzenie czy nie występują uchybienia w zakładzie.

Na końcu wywodów Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący skupia się na dolegliwościach środka zaradczego zastosowanego przez PLW, pozostając niekonsekwentnym w swym stanowisku. Po wtóre przywołać należy art. 138 ust. 2 ab initio rozporządzenia 2017/625 wskazując, że właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami obejmującymi działania w przepisie wymienione, ale nieograniczające się do nich. Nie jest to tym samym zamknięty katalog możliwych do podjęcia środków ochronnych, ustawodawca unijny i w tym miejscu pozostawił kwestię tę swobodzie właściwym organom kontrolnym. Jednak to nie na podmiocie kontrolowanym leży decyzja o doborze odpowiedniego środka zaradczego, a na organach kontrolujących, które stoją na straży przestrzegania bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi i zwierząt, ich dobrostanu, w szczególności w dziedzinie prawa żywnościowego. Nie doszło tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności zastosowanej sankcji.

W takim ujęciu, w odniesieniu do realiów w jakich zapadł zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogło być mowy o naruszeniu prawa unijnego i to w sposób rażący, co jest niezbędne dla uznania wniesionej skargi za zasadną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a. skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oddalił.