Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawartego w skardze kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 502/24 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.460.1.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 502/24 oddalił skargę K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.460.1.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła w dniu 19 maja 2020 r. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na: "Budowie do 30 sztuk instalacji fotowoltaicznych do 1 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...]". Do wniosku załączony został dokument pn. "Karta informacyjna przedsięwzięcia".

Po uzyskaniu stanowisk organów współdziałających, Burmistrz [...] decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. nr 2/2024 ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji fotowoltaicznej 30 MWp wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr [...] obręb [...], Gmina [...], powiat [...], województwo [...]" (pkt 1), określił istotne warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji (pkt 2) oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt 3), a także określił inne stanowiska w sprawie (pkt 4-8). Załącznikiem do decyzji uczyniono charakterystykę przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.460.1.2024 utrzymało w mocy decyzję Burmistrz [...] z dnia 18 stycznia 2024 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K.T. zarzucił naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), wskazanych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), a także art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, ale należy do tzw. "decyzji związanych". Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji jest zobowiązany wydać taką decyzję, jeżeli inwestor spełnia warunki przewidziane w ustawie. Odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia może mieć bowiem miejsce jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Do katalogu przesłanek uprawniających do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zaliczyć należy: 1) niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy); 2) odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ uzgadniający (art. 77 ust. 1 ustawy); 3) brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż wariant proponowany przez niego jeżeli w stosunku do proponowanego zaistniały przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji (art. 81 ust. 1 ustawy); 4) wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy); 5) wykazanie, że przedsięwzięcie może wpływać negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego (art. 81 ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji, żadna z wymienionych przesłanek w tej sprawie nie wystąpiła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł K.T. W skardze kasacyjnej zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, wskazując, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które mogą nastąpić poprzez rozpoczęcie inwestycji, a które wynikają z opisanych zastrzeżeń i wpływu inwestycji na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

Przepis art. 86f ust. 1 ustawy został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784) i wszedł w życie w dniu 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne, podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia zatem, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalnoprawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto podkreślić należy, że art. 86f ustawy został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją z dnia 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Dlatego też obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to natomiast, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania jej wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozpoznawania wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza bowiem, że ocenie mogą podlegać wyłącznie argumenty wniosku mające znaczenie z punktu widzenia ochrony strony skarżącej, a nie dotyczące całego przedsięwzięcia.

W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Skarżący był zobowiązany jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić, przesłanki wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, jednak uprawdopodobnienie to nie może sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej sprowadza się bowiem w istocie do stwierdzenia, że: "zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, które mogą nastąpić poprzez rozpoczęcie inwestycji, a które wynikają z powyżej opisanych zastrzeżeń i wpływu inwestycji na środowisko". Skarżący nie wykazał jednak, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołują trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Realizacja przedsięwzięcia na podstawie kolejnych decyzji koniecznych dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego stanowi oczywiste następstwo uzyskania decyzji środowiskowej, która jest pierwszym etapem procedur administracyjnych. Tak sformułowany wniosek był niewystarczający i nie pozwalał na jego uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może spowodować określone uciążliwości, ale skarżący nie wykazał, aby uciążliwości te mieściły się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1, 2 i 2a ustawy, orzekł, jak w sentencji postanowienia.