I GSK 531/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-28	
Data wpływu	2023-05-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Wr 344/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1842; art. 15zze(4) ust. 1; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 344/21 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w Z. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia 12 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz F. Sp. z o.o. w Z. 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2023 r., sygn. III SA/Wr 344/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA we Wrocławiu) po rozpoznaniu skargi F. Spółki z o.o. w Z. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na akt Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, uchyliła zaskarżony akt.

W stanie faktycznym sprawy spółka skarżąca złożyła 2 lutego 2021 r. wniosek o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. 2021 poz. 152, dalej: zwanego rozporządzeniem z 2021 r.) - § 7 i nast. w zw. z art. 15zze4 i nast. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm., dalej zwanej ustawą o przeciwdziałaniu COVID-19). W formularzu informacji o podmiocie (część A, pkt 5) strona złożyła oświadczenie, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, oznaczoną kodem 9313.Z jako rodzaj przeważającej działalności.

Organ zaskarżonym aktem odmówił udzielenia dotacji wskazując, że w wyniku weryfikacji wniosku, w oparciu o dane Głównego Urzędu Statystycznego na dzień 30 listopada 2020 r. spółka nie prowadziła działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodami wskazanymi w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., co uniemożliwiało przyznanie wnioskowanej dotacji. Stanowisko to zostało przez organ podtrzymane i rozwinięte w piśmie z 18 marca 2021 r. , w którym organ wskazał, że zgodnie z § 7 ust.1 rozporządzenia COVID sprawdzenia właściwego kodu PKD wnioskodawców dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r., nie zaś na podstawie danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym.

WSA we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi spółki uchylił zaskarżony akt.

Na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji zaznaczył, że Sąd stwierdził, że zaskarżona odmowa udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy (pismo organu z 21 kwietnia 2021 r.) podlega sądowej kontroli, ponieważ - wbrew stanowisku organu - mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 P.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd podkreślił, że akt odmowy przyznania dotacji w trybie art. 15zze4 ustawy o COVID, skoro nie jest decyzją ani postanowieniem, nie jest wydawany w postępowaniu instancyjnym. Skarga na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest, zgodnie z art. 53 §2 P.p.s.a. wnoszona w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 §2 zd. drugie P.p.s.a). W rozpoznawanej sprawie strona błędnie jednak uznała, że pismo z 12 lutego 2021 r. ma charakter decyzji administracyjnej i skierowała w dniu 23 lutego 2021 r. do organu pismo zatytułowane "Odwołanie", na które organ odpowiedział pismem z 18 marca 2021 r., ustosunkowując się do podniesionych zarzutów. Z uwagi na wskazanie w petitum skargi obu pism organu, pełnomocnik strony na rozprawie w dniu 30 stycznia 2023 r. doprecyzował, że skarga dotyczy odmowy udzielenia dotacji pismem z 12 lutego 2021 r. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że wniosek rozstrzygany był na podstawie regulacji stosunkowo nowych, a zarówno po stronie skarżącej, jak i organu brak było rozeznania czy jest to postępowanie charakterze administracyjnym oraz jaki jest charakter aktu kończącego (co potwierdza odpowiedź ma skargę), zaś strona nie była pouczona o możliwości i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Sąd na podstawie art. 53 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uznał skargę na akt Prezydenta Wrocławia z 12 lutego 2021 r. za wniesioną w terminie.

W kwestiach merytorycznych Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy na zasadach wskazanych w ww. przepisie. A zgodnie z art. 31qa ust. 4 przedmiotowej ustawy zadania, o których mowa w art. 15zze4 i art. 15zze4a, oraz koszty ich obsługi są finansowane w latach 2020 i 2021 ze środków Funduszu Pracy zasilonego środkami Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, po dokonaniu odpowiednich zmian w planie finansowym Funduszu Pracy.

Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Umowa o której mowa w art. 15zze4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31qa ust. 4 ustawy. Działanie starosty na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W przepisie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 użyto jednak zwrotu "starosta może udzielić". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "udzielić" dotacji, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania dotacji. Nie jest to decyzja administracyjna.

Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z Funduszu Pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę.

Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zze4 o przeciwdziałaniu COVID-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem dotacji. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

WSA we Wrocławiu zauważył, że istota sporu w sprawie dotyczy zasadności odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 15zze4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19.

W przepisie art. 15zze4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 przewidziana została pomoc w postaci dotacji z Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez mikroprzedsiębiorców lub małych przedsiębiorców. Przepis określa krąg podmiotów uprawnionych oraz zasady i warunki na jakich jest udzielana.

Jednocześnie trzeba mieć na uwadze art. 15zze5 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, który zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzeń (na warunkach z upoważnienia) przewidujących dodatkową pomoc. W ust. 1 ww. przepisu przewidziano, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali dotację zgodnie z art. 15zze4, lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

W sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie z 2021 r., które w rozdziale 3 Dotacja na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w § 7 przewiduje ust. 1 przewiduje, że nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 15zze4 ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01 Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.

Przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r. stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Ubiegający się o pomoc składa oświadczenie o spełnieniu ww. warunków zaliczenia do kręgu uprawnionych do pomocy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 15zze4 ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19). Do prawidłowego odczytania kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy niezbędne jest odkodowanie pojęcia "przeważającej działalności".

Nadto weryfikacja spełnienia warunku dotyczącego prowadzenia na dany dzień działalności gospodarczej jako przeważającej oznaczonej danym kodem PKD następuje na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (§ 7 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r.).

Sąd zauważył, że klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 459, ze zm., dalej: ustawą o statystyce). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7 wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana.

Natomiast w ustawie o statystyce publicznej ustawodawca w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazał, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że prawodawca podmiot o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., w zw. z art. 15zze4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 to - w przypadku osób prawnych - określił jako przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą, który na dzień 30 listopada 2020 r. prowadził przeważającą działalność we wskazanym zakresie (wg podanego PKD; w sprawie 9313Z), a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Po takim odkodowaniu pojęcia "przeważającej działalności", konieczne jest odniesienie się do wprowadzonego przez ustawodawcę sposobu potwierdzenia spełnienia ww. warunku.

Prawodawca wprowadził w tej materii dwojakie rozwiązanie: po pierwsze w ust. 2 § 7 rozporządzenia z 2021 r. (i odpowiednio w ust. 3 art. 15zze4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID) wskazał, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. i po drugie przewidział, że przedsiębiorca składa w tym zakresie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 15zze4 ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19).

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. 2021, poz. 112, ze zm.), w art. 40 ust.1, przewidziano obowiązek przedsiębiorcy do zamieszczenia w rejestrze przedsiębiorców przedmiotu działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - nie więcej niż dziesięć pozycji, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności na poziomie podklasy. Jednocześnie wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON (art. 20 ust. 1a przewiduje, że wpis w przedmiocie NIP i numeru identyfikacyjnego REGON polega również na ich automatycznym zamieszczeniu w Rejestrze po przekazaniu z Centralnego Rejestru Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników i z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej). Jednocześnie w art. 17 zawarte jest domniemanie prawdziwości wpisów do Rejestru.

Domniemanie o jakim stanowi ustawie o KRS jest domniemaniem wzruszalnym. Nadto w doktrynie podnosi się, że przedmiot działalności wskazany we wniosku nie może różnić się od przedmiotu działalności określonego w umowie lub statucie, nie musi jednakże stanowić jego dosłownego powtórzenia (tak. np. A. Michnik w Komentarzu do ustawy o KRS, Komentarz LEX 2013).

Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że przyjęty przez prawodawcę jako jedyny sposób weryfikacji – warunku prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD – tj. wpis w REGON na dzień 30 listopada 2020 r., nie przyczynia się do realizacji celu przepisu pomocowego i jest nieproporcjonalny w kontekście skutków, jakie wywołuje i w efekcie prowadzi również do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP.

Wprowadzony więc jako jedyny sposób (dowód) spełnienia spornego warunku - wpis w rejestrze REGON na dany dzień - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do wsparcia podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur, a takie zdaje się być jego zamierzenie.

Wpis w rejestrze nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o wsparcie na pewno spełnia wymagane kryterium, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia warunku.

Ponadto, jak wskazano wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie składane we wniosku (dodatkowo pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń).

WSA we Wrocławiu doszedł do wniosku, że przyjęte rozwiązanie, prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP, tj. równego dostępu do pomocy podmiotów, które znajdują się w tej samej sytuacji. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającej działalności gospodarczej, wg. podanego PKD i ich sytuacji, po zastosowaniu wprowadzonego sposobu weryfikacji ww. wymogu, tj. wpisu w rejestrze.

Wymóg wpisu w rejestrze na dzień 30 listopada 2020 r. jako miernik spełnienia prawa do wsparcia, prowadzi do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. rzeczywiście prowadzą na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającą działalność gospodarczą we wskazanym zakresie wg PKD, z uwagi na powyższy wymóg formalny (niespełniony), przy jednoczesnej możliwości wykazania przez nie spełnienia warunku w inny sposób – zostały pozbawione dostępu do środków pomocy. Wprowadzony sposób weryfikacji spełnienia warunku powoduje więc w skutkach nierówny dostępu do pomocy.

Sąd zauważył również, że powiązanie przez ustawodawcę warunków otrzymania pomocy z uwagi na epidemię koronawirusa z dopełnieniem obowiązków z ustawy o statystyce, stanowiło dla przedsiębiorców zaskoczenie. A w tej szczególnej sytuacji (pandemia, zmieniające się warunki funkcjonowania oraz ilość i zmienność przepisów), przedsiębiorca nie powinien napotykać na dodatkowe bariery formalne uniemożliwiające otrzymanie przewidzianej pomocy, o ile w rzeczywistości warunki spełnia.

WSA we Wrocławiu podsumował, że stanowisko zajęte przez organ w sprawie spowodowało, że strona została wykluczona z kręgu podmiotów mogących się ubiegać o pomoc bez uwzględnienia faktycznego prowadzenia danej działalności jako przeważającej na dzień 30 listopada 2020 r., co może zostać wykazane. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przyjąć/umożliwić wykazanie spełnienia spornego warunku na podstawie innych dowodów.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu wniósł Prezydent Wrocławia, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że pismo organu o odmowie przyznania skarżącemu środków jest decyzją administracyjną, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami jest to zwykła informacja o nieprzyznaniu środków - skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 15zze4 ustawy o COVID-19 - nie posiada w rejestracji działalności gospodarczej wskazanego przez siebie przeważającego kodu PKD 9313.Z określonego w § 7 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 na dzień 30.11.2020 r. (Dz. U. 2021 poz.371).

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, albo rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku o odrzuceniu skargi i umorzeniu postępowania, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów ustawy.

Oprócz tego skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej nie odbywa się w formie aktu administracyjnego.

Pomimo, iż starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej, to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. Niezbędnym warunkiem skuteczności tego rodzaju zarzutu jest wskazanie przez jego autora wzorca kontroli, w odniesieniu do którego należałoby ocenić prawidłowość zaprezentowanej wykładni konkretnych regulacji.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ sformułował wyłącznie jeden zarzut, który określił jako dotyczący naruszenia przepisów postępowania, chociaż jako jego podstawę wskazał art. 174 pkt 1 P.p.s.a., odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, zamiast art. 174 pkt 2 P.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów postępowania, jako podstawy skargi kasacyjnej. Pomimo jednak tego, że przedmiotowy zarzut dotknięty jest opisaną wyżej nieścisłością, a autor skargi kasacyjnej nie powiązał wskazywanych przez siebie uchybień regulacjom P.p.s.a. z właściwymi im skutkami (powołując się na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie wskazał on na właściwy temu skutek w postaci odrzucenia skargi, ale podkreślił niezasadne, jego zdaniem, uchylenie zaskarżonego aktu), jak również nie powiązał wskazanego w zarzucie uchybienia regulacjom P.p.s.a. z odpowiednim przepisem ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, określającym podstawę udzielenia wsparcia, o którym mowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy (w niniejszym przypadku art. 15zze4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19) to jednak wady te, choć istotne, nie uniemożliwiają całkowicie ustosunkowania się do niego.

Mając na względzie twierdzenia jedynego zarzutu skargi kasacyjnej, a także przytoczone w jego treści prawne podstawy tych twierdzeń podkreślić na wstępie należy, że zasadność przedmiotowego zarzutu musiałaby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, bez odnoszenia się do kwestii merytorycznej zasadności odmowy przyznania dotacji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest jednak do tego uzasadnionych podstaw.

WSA we Wrocławiu rozpoznając skargę spółki doszedł bowiem do słusznego wniosku, że udzielenie wsparcia, o które spółka wystąpiła, następuje na podstawie umowy zawartej ze starostą. W tym wypadku nie mamy jednak do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Umowa o której mowa w art. 15zze4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31qa ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Działanie starosty na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji, ze swej istoty typowych dla stosunków cywilnoprawnych.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że w przepisie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 użyto jednak zwrotu "starosta może udzielić", co oznacza, że gdy organ ten zamierza "udzielić" dotacji, docelowo musi zawrzeć umowę z beneficjentem. Zawarcie tego rodzaju umowy musi być jednak poprzedzone odpowiednim rozstrzygnięciem, w ramach którego starosta podejmie decyzję o zakwalifikowaniu danego podmiotu do przyznania mu wsparcia. Podobnie sytuacja wygląda gdy organ zdecyduje o niezakwalifikowaniu konkretnego podmiotu do zawarcia z nim umowy. Wówczas także winien podjąć rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, które jednak nie będzie miało formy decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie określił w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania dotacji. Skoro jednak przyznanie wsparcia ma mieć postać umowy z wybranym do jej zawarcia podmiotem, to stwierdzić należy, że zakwalifikowanie danego podmiotu do jej podpisania, bądź też jego wykluczenie z tego rodzaju wsparcia (jak to miało miejsce w niniejszym przypadku), poprzedzające każdorazowo ewentualne podpisanie umowy, będzie miało postać innego aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a.

Tak więc WSA we Wrocławiu właściwie uznał, że na niezakwalifikowanie spółki do podpisania umowy, tj. akt o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a., przysługiwała jej skarga do sądu administracyjnego, w związku z czym brak było podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co sugeruje Prezydent Wrocławia. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej, opierający się na twierdzeniach odnośnie uchybienia tym właśnie regulacjom, uznać należało za pozbawiony podstaw.

Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz spółki kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.