II GSK 1822/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2022-10-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6034 Zjazdy z dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 353/22	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1376; art. 29 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 3 § 1 , art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 40 § 2, art. 7, 77 i 110; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 353/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 listopada 2021 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.147.2021.1.IZ w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
I.

Decyzją z 27 sierpnia 2021 r. nr O/KR.Z-3.4241.11.107.2021.BM.3 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 - dalej udp) nie udzielił M. M. (wnioskodawczyni, skarżąca), zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do dz. nr ewid. [...] w Z.

II.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z 30 listopada 2021 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.147.2021.1.IZ, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

III.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 353/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wnioskodawczyni, wywiedzioną względem ww. decyzji GDDKiA.

Zwrócił uwagę, że przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu kluczowe jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest poprzez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przy czym decyzja wydawana przez organ w tym zakresie ma charakter uznaniowy. W przypadku konfliktu interesów prymat należy przyznać zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, realizacja wnioskowanego zjazdu publicznego zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przeprowadzona przez organ analiza warunków technicznych odcinka drogi krajowej nr [...] wykazała, że planowany przez stronę zjazd publiczny zostałby zlokalizowany w miejscu niebezpiecznym, tj. na prostym odcinku ww. drogi, na którym już w chwili obecnej istnieje znaczna ilość zjazdów i który charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu.

Z Generalnego Pomiaru Ruchu wynika, że natężenie ruchu drogowego w 2020/21 r., na odcinku ww. drogi krajowej (punkt pomiarowy nr [...]), wynosiło 20.231 pojazdów na dobę, w tym udział samochodów ciężarowych 656. Powyższe pozwala stwierdzić, że lokalizacja zjazdu publicznego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Na analizowanym odcinku drogi krajowej natężenie ruchu drogowego sukcesywnie wzrasta bowiem w 2015 r. wynosiło 19.250 pojazdów na dobę, czyli w stosunku do roku 2020/21 r. wzrosło o 981 pojazdów. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, które wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi, wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej klasy GP.

Dodatkowo zjazd publiczny, w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego, generuje większe natężenie ruchu.

Zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego z DK nr [...], byłaby ponadto sprzeczna z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż istnieje możliwość dojazdu do wnioskowanej nieruchomości poprzez drogi lokalne, skomunikowane z DK nr [...].

Działka strony usytuowana jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem UCM (teren usług z dopuszczeniem zabudowy usługowej). W Rozdziale V "Komunikacja, infrastruktura techniczna" § 46 wskazano w pkt 1 "utrzymanie dotychczasowych i wprowadzenie nowych rezerw terenu pod elementy docelowego podstawowego układu drogowego, obejmującego drogi i ulice: krajową (klasy GP), wojewódzką (klasy G) i powiatowe (klasy Z), o przebiegach i parametrach zapewniających minimalizację uciążliwości komunikacyjnej", pkt 2 "wprowadzenie nowych rezerw terenu pod odcinki dróg (ulic) tworzących docelowy system powiązań drogowego układu obsługującego, minimalizujących obciążenie ruchem lokalnym istniejącej drogi krajowej", pkt 3 "utrzymanie dotychczasowej sieci drogowej z możliwością jej przebudowy i modernizacji".

Działka wnioskodawczyni w części zachodniej oraz południowej przylega do wyznaczonej na rysunku drogi (działka nr [...]). Działka ta stanowi drogę gminną (DG [...] - ul. [...]), włączającą się do drogi krajowej nr [...]. Obsługa komunikacyjna działki strony powinna być więc zapewniona poprzez ww. drogę gminną, zgodnie planem miejscowym.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła wnioskodawczyni, kwestionując go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącą w skardze zarzutu i nieuchylenia decyzji w sytuacji naruszenia przez Organ I instancji przepisów postępowania art. 40 § 2 k.p.a. polegających na skierowaniu decyzji do Skarżącej zamiast prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika co skutkowało brakiem wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego i w związku z tym miało to istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i tym samym zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji działający w I i II instancji art. 40 § 2, a także art. 7, 77 i 110 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego pomimo wadliwego jej doręczenia Skarżącej, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i w związku z tym miało to istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ administracji działający w II instancji w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez co błędnie przyjął, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w Z. spowoduje powstanie dodatkowego punktu kolizji, tj. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze klasy GP, podczas gdy okoliczności faktyczne, a mianowicie natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], obowiązujące tam ograniczenie prędkości do 50 km/h oraz odległość planowanego zjazdu od najbliższych skrzyżowań, zwłaszcza z ul. [...], przemawiają za stwierdzeniem, iż lokalizacja zjazdu nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego co w efekcie doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości, w związku z tym miało to istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na uznanie, że budowa zjazdu indywidualnego z działki nr [...] w Z. na drogę krajową nr [...] spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, w związku z tym miało to istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ administracji działający w II instancji art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia i uzasadnienia okoliczności przemawiających za tym, że planowany przez stronę zjazd indywidualny należy zakwalifikować do zjazdów publicznych, które generują większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jakie znaczenie w przedmiotowej sprawie mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie określają, iż strona ma obowiązek wykonać zjazd indywidualny na drogę gminną, a nie krajową,, w związku z tym miało to istotny wpływ na wynik sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 29 ust. 4 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że orzeczenie o braku wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego jest zasadne, podczas gdy w istocie takie przesłanki nie zachodzą, a zezwolenie Skarżącej na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

2. § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowany przez skarżącą zjazd indywidualny należy zakwalifikować jako zjazd publiczny;

3. § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wnioskowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy określenie "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego" jest określeniem nieostrymi i organ powinien szczególnie uzasadnić fakt wystąpienia takiego zagrożenia, uwzględniając konkretne uwarunkowania lokalne, a ustaleń takich w niniejszej sprawie nie podjęto;

4. art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej;

5. art. 32 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie skarżącej w stosunku do innych obywateli - właścicieli nieruchomości znajdujących się przy DK nr [...], którym wyrażono zgodę na lokalizację zjazdów z tej drogi, pomimo istnienia podobnych okoliczności faktycznych i prawnych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

V.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

VI.

Przechodząc do meritum sprawy, za częściowo uzasadniony, jednakże bez wpływu na wynik końcowy, uznać należało zarzut nr I.1 skargi kasacyjnej, zaś powiązany z nim problemowo zarzut nr I.2 okazał się, na tle tej sprawy, chybiony. Oba sformułowane przez stronę naruszenia dotyczą przy tym kwestii doręczenia pierwszej decyzji organu z 27 sierpnia 2021 r. (zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, doręczono ją bezpośrednio skarżącej), z czym obecnie strona wiąże naruszenie w postaci braku wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego poprzez jej skierowanie wprost do niej, a nie do ustanowionego pełnomocnika.

Jakkolwiek w realiach niniejszej sprawy błędem Sądu pierwszej instancji był niewątpliwy brak wypowiedzi względem sygnalizowanej przez stronę okoliczności naruszenia przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym (WSA powinien był się do tego odnieść szerzej niż tylko poprzez przywołanie odpowiedniego zarzutu ze skargi strony), to jednak naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy, tym bardziej zaś istotnego, który jest wymagany, aby uchybienie procesowe uwzględnić. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi nie oznacza per se, jak zdaje się uważać skarżąca, istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie skutkuje automatycznym uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niekwestionowane w niniejszej sprawie jest to, że do pisma uzupełniającego wniosek (podpisanego przez stronę), dołączono pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą uprawnionemu do reprezentacji, w myśl art. 33 § 1 k.p.a., członkowi rodziny, przy czym w pełnomocnictwie tym nie sprecyzowano adresu do doręczeń pełnomocnika, co stanowi dodatkowe przeoczenie organu, który powinien był tę kwestię wyjaśnić, a pełnomocnika uwzględniać w dalszej korespondencji ze stroną.

W powyższej sytuacji, co oczywiste, obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi strony istniał już od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa. Pomimo przywołania w stanie faktycznym sprawy faktu ustanowienia pełnomocnika procesowego, organ nie wymienił go w rozdzielniku decyzji i nie przesłał mu pierwszej decyzji (jak wskazano, wysłał ją do strony). Niemniej jednak, samo doręczenie decyzji GDDKiA z 27 sierpnia 2021 r. bezpośrednio skarżącej, a więc z pominięciem pełnomocnika, nie wywołało jakichkolwiek negatywnych konsekwencji, zwłaszcza w postaci pozbawienia jej możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został w ustawowym terminie wniesiony. Strona nie wykazała także, aby naruszenie to, skorygowane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzję z 30 listopada 2021 r. doręczono już prawidłowo), wpłynęło na prawa skarżącej. Należy podkreślić, że wbrew ocenie skarżącej, skutki prawne wywołuje również decyzja doręczona w sposób wadliwy. Pod pojęciem doręczenia, na które wskazuje art. 110 § 1 k.p.a. należy więc rozumieć także i tę sytuację, w której pomimo wadliwości formalnej doręczenia, decyzja znalazła się w posiadaniu jej adresata (osoby do której została skierowana). Weszła bowiem do obrotu prawnego i nie można zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała (zapoznała się z jej treścią).

Całkowicie chybione jest więc odwoływanie się przez skarżącą, w obu omawianych zarzutach, do kwestii adresata decyzji oraz momentu jej wejścia do obrotu prawnego, wyznaczanego osobą, do której następuje wysyłka decyzji (zdaniem strony pierwsza decyzja GDDKiA nigdy do tego obrotu nie weszła).

W związku z powyższym stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że adresatem decyzji jest skarżąca, jako osoba wnioskująca o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu. To zaś, komu decyzja powinna zostać doręczona, a komu w rzeczywistości została, nie zmienia osoby jej adresata, którym w szczególności nie staje się ustanowiony pełnomocnik.

Należy także zwrócić uwagę, choć pobocznie względem głównej osi omawianego problemu, że mając na uwadze art. 107 k.p.a., który określa elementy składowe decyzji administracyjnej, przepisy k.p.a. z całą pewnością nie dają podstaw do utożsamiania daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (zob. wyroki NSA z 8 grudnia 2023 r. sygn. akt III FSK 1074/23 oraz z 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05). Uprzedzając więc zastrzeżenia strony, która twierdzi, że decyzja nie weszła do obrotu bo jej nie doręczono w sposób zgodny z regułami reprezentacji mającymi zastosowanie w sprawie, należy wskazać, że wydanie decyzji jest czynnością procesową organu polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy. Datą wydania decyzji jest zatem datą jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, co w razie ewentualnych, odnoszących się do tego wątpliwości, należy odnieść do daty umieszczonej w decyzji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 2 października 2002 r. sygn. akt III RN 149/01; wyrok NSA z 4 listopada 1998 r. sygn. akt 660/98). Za datę wydania decyzji, a tym samym za datę załatwienia sprawy, należy więc uznać datę, w której decyzja ta została sporządzona, tj. zaopatrzona we wszystkie niezbędne - w myśl art. 107 k.p.a. - elementy.

Jakkolwiek więc, zgodnie z art. 110 k.p.a., decyzja wchodzi do obrotu prawnego z datą jej doręczenia/ogłoszenia stronie, to jednak z chwilą jej podpisania następuje jej wydanie i sprecyzowanie adresata.

Powyższe uwagi, jakkolwiek mające poboczny względem głównego nurtu sprawy charakter, potwierdzają wniosek, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata, a w konsekwencji, że to łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 4055/16), co z kolei prowadzi do tego wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 81/09, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2976/14). W kontekście powyższego, na tle niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że pierwsza decyzja organu prawidłowo określiła adresata oraz weszła do obrotu, bowiem została doręczona skarżącej. Jakkolwiek nastąpiło to z naruszeniem przepisów procesowych o doręczeniach, to jednak uchybienie w tym zakresie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, czego nie wykazała także strona skarżąca.

VII.

Za niezasadne uznać należało także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które z uwagi na ich komplementarny charakter, należało rozpoznać łącznie. W zarzutach tych strona podnosi w istocie cztery kwestie. Po pierwsze, zwraca uwagę na naruszenie przepisów procesowych, poprzez błędną ocenę okoliczności sprawy oraz zebranych dowodów, zwłaszcza zaś co do przypisania generowania przez jazd dodatkowego punktu kolizji, co w realiach ruchu i obowiązujących ograniczeń prędkości w tym miejscu nie jest uzasadnione. Podkreśla także błędne przyjęcie, że budowa zjazdu indywidualnego na DK [...] spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz akcentuje niedokładne ustalenie okoliczności sprawy poprzez błędną kwalifikację zjazdu indywidualnego do kategorii zjazdów publicznych, przy jednoczesnym niewłaściwym odczytaniu planu miejscowego, który nie wskazuje, że strona ma obowiązek wykonać zjazd indywidualny na drogę gminną, a nie krajową. Po drugie, błędnie zdaniem strony uznano, że zachodzą przesłanki przemawiające za odmową wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, a sam zjazd w tym miejscu zagraża bezpieczeństwu ruchu, które jest pojęciem nieostrym, więc odmowa wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia. Po trzecie, odmowa lokalizacji zjazdu ogranicza w sposób nieuzasadniony prawo własności skarżącej. Po czwarte, jest ona nierówno traktowana w porównaniu do innych właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie skarżącej, którzy posiadają zjazdy do swoich nieruchomości.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, że dokonana przez organ kwalifikacja wnioskowanego zjazdu prawidłowo wykazała, że chodzi o zjazd publiczny, a nie indywidualny, jak podkreśla to obecnie skarżąca. Z definicji zjazdu publicznego wynika (§ 76a pkt 1 lit. a-c rozporządzenia), że są to określone przez zarządcę drogi zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b.

Z wniosku strony z 14 czerwca 2021 r. jednoznacznie wynika, że domagała się ona lokalizacji zjazdu do nieruchomości o nr ewid. [...] w Z. ([...]) docelowo na potrzeby budownictwa mieszkaniowego i usługowego. W związku z tym w pełni trafne jest określenie przez organ planowanego zjazdu jako publicznego, bowiem spełnione zostały przesłanki z § 76a pkt 1 lit. b) rozporządzenia. Polemiczne uwagi skarżącej w tym zakresie nie podważają tej oceny.

Co istotne, działka skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (nr ewid. [...], Id [...]), przy czym droga ta graniczy z działką skarżącej z dwóch stron. W tych realiach, trafny jest argument organu, że zgoda na lokalizację żądanego zjazdu, byłaby sprzeczna z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, bowiem niewątpliwie nieruchomość skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej, zaś w myśl wskazanego przepisu, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. To więc, że skarżąca chciałaby mieć na swoją działkę zjazd wprost z drogi krajowej, nie uzasadnia jeszcze jego lokalizacji, skoro takowa możliwa jest - przy tego rodzaju drodze - jedynie wyjątkowo, co do zasady gdy nie ma innej możliwości skomunikowania działki z drogą publiczną.

Prawidłowo także przyjęto, że lokalizacja zjazdu z DK [...] na działkę skarżącej stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Zgodnie z § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Dotyczy to przy tym także fazy decydowania przez właściwego zarządcę drogi o możliwości jego lokalizacji. Zasada bezpieczeństwa na drodze słusznie została więc potraktowana przez organ priorytetowo, bowiem nawet jeżeli potencjalnie możliwa jest lokalizacja zjazdu, to jeżeli godzi on w bezpieczeństwo na drodze, możliwa jest decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 29 ust. 1 udp. Jeszcze raz należy podkreślić, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie z nich zjazdów miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych.

Planowany przez skarżącą zjazd miałby zostać usytuowany bezpośrednio przy skrzyżowaniu DK [...] i ul. [...]. Narusza to zatem odpowiednio stosowany do zjazdów publicznych § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, który przewiduje, że zjazd nie może zostać usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Planowany zjazd narusza także zasady bezpieczeństwa w związku z intensywnym ruchem drogowym na odcinku DK [...], na którym jest planowany, co trafnie zostało wykazane poprzez analizę Generalnego Pomiaru Ruchu 2020/2021. Odwołanie się przez organ do dobowego obciążenia drogi ruchem pojazdów, co wpływa na ocenę bezpieczeństwa w kontekście lokalizowania kolejnego zjazdu z tej drogi, jest w pełni uzasadnione. Dostępne powszechnie w tym zakresie dane (https://www.gov.pl/web/gddkia/generalny-pomiar-ruchu-20202021), precyzyjnie oraz jednoznacznie (graficznie i liczbowo) przedstawiają tak miejsca pomiaru jak i uzyskane dane liczbowe, które w przypadku skarżącej wskazują na wzrost natężenia ruchu względem poprzedniego badania, które jest wykonywane cyklicznie, co 5 lat. Zarządcy dróg są bowiem zobowiązani do dokonywania okresowych pomiarów ruchu drogowego (art. 20 pkt 15 udp) i na tej właśnie podstawie ustalają natężenie ruchu w sprawach indywidualnych.

Podkreślenia przy tym wymaga, w odpowiedzi na zarzut strony co do niskiej dopuszczalnej prędkości obowiązującej na tym odcinku DK [...]., że względy bezpieczeństwa nie mogą być widziane jako tylko i wyłącznie jako kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów, czy ilość zdarzeń drogowych występujących w danym miejscu. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi w danym terenie, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują - nawet potencjalnie - możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia.

W konsekwencji odmowa lokalizacji żądanego przez stronę zjazdu jest w pełni uzasadniona.

Odmowa ta nie stanowi także o naruszeniu norm konstytucyjnych dotyczących zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji oraz nie ogranicza prawa skarżącej do korzystania z jej nieruchomości. Strona - jak wskazano - ma zapewniony pełny dostęp do drogi publicznej, a zjazd może zlokalizować wprost z drogi gminnej - ul. [...], przy której jej nieruchomość jest położona. To, że nie będzie to rozwiązanie (zjazd) jakie strona sobie zaplanowała, nie oznacza jeszcze, że dochodzi do naruszenia norm konstytucyjnych, wymienionych przez nią w zarzucie nr II.4.

Nie ma także mowy o nierównym potraktowaniu skarżącej w stosunku do innych właścicieli nieruchomości znajdujących się przy DK [..], "którym wyrażono zgodę na lokalizację zjazdów z tej drogi, pomimo istnienia podobnych okoliczności faktycznych i prawnych" (zarzut nr II.5).

Po pierwsze, twierdzenia te mają charakter polemiczny, nie precyzują bowiem jakich nieruchomości, posiadających zjazd z DK [...] w sąsiedztwie skarżącej, ta nawiązuje.

Po drugie, istotniejsze, przegląd dostępnej w aktach sprawy oraz internetowo mapy (por. https://mapy.geoportal.gov.pl) wskazuje, że działki sąsiadujące z nieruchomością skarżącej, także pośrednio i mające dostęp do DK [...], nie są położone przy innej drodze publicznej, tak jak nieruchomość skarżącej.

W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.