Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala-

II SA/Rz 1422/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynków gospodarczych o wiatę na działce nr ewid. 4133/3 w miejscowości J., wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Organy rozpoznające sprawę ustaliły, że w dniu [...] maja 2014 r. (data wpływu) B. L. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynków gospodarczych o wiatę na działce nr ewid. 4133/3 w miejscowości J.

Po jego rozpoznaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla powyżej opisanej inwestycji.

W motywach decyzji wskazał, wobec nieprawidłowości w zakresie dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wezwał inwestora do ich usunięcia. Wątpliwości te zostały usunięte. Następnie z uwagi na niespójność przedłożonego projektu budowlanego ze stanem faktycznym uwidocznionym na mapie dla celów projektowych, przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w tym w dniu [...] czerwca 2014 r. oględziny zagospodarowania działki. W ich wyniki ustalono, że wnioskowana inwestycja została zrealizowana. Organ stwierdził, że powyższe, mając na uwadze treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.

Odwołanie od tej decyzji wniósł B. L. Wyjaśnił, że po raz trzeci złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wiaty przeznaczonej na narzędzia i maszyny rolnicze oraz zboże. Wiata niezbędna jest do "prowadzenia rolnictwa" i jako zabezpieczenie budynku gospodarczego, którego fundamenty, podczas wykonywania przez gminę kanalizacji, podkopano w wyniku czego budynek ten uległ uszkodzeniu. W dalszej części odwołujący wskazał, że trzykrotnie odmówiono mu wydania pozwolenia, przy czym było to wynikiem niekompetencji, "przestępczej działalności projektanta (pracownika Urzędu Gminy), Burmistrza Gminy [...] i Starosty [...] oraz pracowników tych organów.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda podzielił w niej stanowisko prezentowane w decyzji Starosty, wyjaśniając, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 32 ust. 4a cyt. ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1.

W okolicznościach sprawy B. L. złożył w dniu [...].05.2014 r. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynków gospodarczych, podczas gdy roboty związane ze sporną wiatą zostały już zrealizowane. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie, mając na względzie art. 34 ust. 4a Prawa budowlanego, odmówił wydania pozwolenia na budowę.

Końcowo organ podał, że kwestie w zakresie "przestępczej działalności urzędników" leżą w kompetencji organów ścigania. Natomiast wcześniejsze zgłoszenie oraz wnioski o wydanie pozwolenia wykraczają poza przedmiot postępowania o pozwolenia na "rozbudowę budynków gospodarczych o wiatę".

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. L., wnosząc o jej uwzględnienie oraz uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że jest ona błędna i krzywdząca, "łamie prawo kodeksu administracyjnego". Podtrzymując argumentację odwołania wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja (budowa wiaty), jest niezbędna w celu podparcia istniejącego budynku gospodarczego by uniknąć katastrofy budowlanej. Fundamenty budynku gospodarczego zostały podkopane w trakcie prac prowadzonych na zlecenie Gminy, a związanych z budową kanalizacji. Wiata jest niezbędna dla składowania maszyn i urządzeń rolniczych oraz zboża. W rozwinięciu skargi zarzucił brak uwzględnienia przez Wojewodę "całości odwołania", w szczególności naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 K.p.a. Zwrócił uwagę na wykonanie "fałszywej" mapy do celów projektowych, "nierzetelne prowadzenie postępowania" Wbrew stanowisku organu, na działce wykonana została jedynie belka podporowa wraz z zadaszeniem, co było konieczne dla ratowania podkopanego budynku. Powyższe roboty zostały wykonane na zgłoszenie w dniu [...].08.2013 r., w celu zabezpieczenia przed katastrofą. Wbrew ustaleniom organów wnioskowana inwestycja nie została zrealizowana

Skarżący wskazał ponadto, że w poprzednio prowadzonym przez organ postępowaniu podrobiony został jego podpis i "tajnie wycofano jego wniosek", czym uniemożliwiono mu złożenie do Wojewody odwołania. W tym zakresie Prokuratura wszczęła "śledztwo przeciwko zorganizowanej przestępczości" ([...] i [...])

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodał, że brak jest dowodu potwierdzającego fakt skutecznego zgłoszenia robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto względy celowościowe (stan techniczny budynku czy zabezpieczenia maszyn rolniczych i zboża) nie uzasadniają samowolnego rozpoczęcia robót. Natomiast negatywna ocen działań urzędników wykracza poza przedmiot postępowania.

W dniu 2 stycznia 2015 r. (data wpływu do Sądu) B. L. nadesłał pismo wraz z kserokopią protokołu z przesłuchania świadka – R. G. na okoliczność potwierdzenie podrobienia jego podpisu, wskutek czego jego wniosek o wydania pozwolenia na budowę wiaty został wycofany a Starosta w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu organu administracji publicznej (tu decyzja), jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc zgodnie z art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 32 ust. 4a ustawy stanowi:

"Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1".

Wymieniony w cytowanym przepisie art. 28 ust. 1 tej ustawy uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle zatem regulacji zawartych we wspomnianych wyżej przepisach, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (ostatecznej decyzji w tym zakresie) nie wydaje się pozwolenia na budowę. A więc odmowa jego wydania nie została pozostawiona uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, lecz jest jego obowiązkiem mającym umocowanie w normie prawa materialnego. Zastosowanie – jak i wykładnia – przepisu art. 32 ust. 4a ustawy przez organy orzekające w sprawie niniejszej jest prawidłowe i tym samym zasługuje na akceptację.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organom podstawę do jednoznacznego ustalenia, że inwestycja objęta złożonym przez skarżącego wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynków gospodarczych o wiatę na działce nr 4133/3 w miejscowości J. (który wpłynął do Starosty [...] w dniu [...].05.2014 r.) została zrealizowana. Ustalenia powyższe znajdują potwierdzenie (wsparcie) w protokole z czynności kontrolnych, przeprowadzonych z udziałem skarżącego, w dniu [...] czerwca 2014 r. i dołączonej do niego kserokopii wykonanego wówczas zdjęcia.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. bez znaczenia pozostają twierdzenia skarżącego, iż przedmiotowa wiata jest niezbędna "w celu podparcia istniejącego budynku gospodarczego" (ust.1), któremu groziła "katastrofa budowlana", gdyż jego fundamenty zostały podkopane podczas robót związanych z budową kanalizacji, na zlecenie Gminy [...]. Takiego znaczenia nie mogą też mieć twierdzenia skarżącego o niezbędności wiaty dla składowania sprzętu rolniczego oraz zboża. Wskazywanie przy tym na krzywdzący charakter zaskarżonej decyzji nie mogło odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku, gdyż tego rodzaju argumenty nie dotyczą legalności decyzji, lecz jej słuszności, co pozostaje poza zakresem kontroli sądowej.

Zawarty w uzasadnieniu skargi wniosek adresowany do tut. Sądu o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 K.p.a., należało ocenić jako całkowicie błędny. Jak wyjaśniono na wstępie, sądy administracyjne wyłącznie kontrolują decyzje organów administracji publicznej (nie orzekają in merito). Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji ciążących na nich obowiązków proceduralnych, w szczególności określonych wymienionymi w skardze przepisami art. 7-10 K.p.a. Skarżącemu, jak wynika z akt sprawy, zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, również został on zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pismem z dnia [...].06.2014 r., doręczonym w dniu [...].07.2014 r.), czyli stosownie do wymagań z art. 10 § 1 K.p.a.

Z przyczyn wyjaśnionych na wstępie Sąd nie mógł w tym postępowaniu dokonać kontroli decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. Stąd też nadesłanie przez skarżącego do akt sądowych (pismem z dnia [...].12.2014 r.) protokołu z przesłuchania świadka R. G. w KM Policji w [...] ([...]) - wg twierdzeń skarżącego podrobienie jego podpisu przez w/w doprowadziło do wycofania przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w rezultacie umorzenie postępowania (decyzją z dnia [...].02.2014 r.) – pozostawać musi bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w postępowaniu wszczętym wskutek późniejszego wniosku skarżącego, tj. wniosku który w dniu [...] maja 2014 r. wpłynął do Starosty [...].

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.