Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: " GINB" oraz "organ II instancji"), decyzją z dnia [...], znak [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Wojewody L. z [...] września 2016 r., nr [...] , w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyżej wskazanej decyzji podniósł, że:

Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] , Wojewoda L. stwierdził, na wniosek P. W. , że wydano z naruszeniem prawa decyzję Burmistrza Gminy A. z [...] lipca 2000 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej S. A. pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem, przyłącza kanalizacyjnego oraz szamba, na działkach o nr ewid. [...] , [...] i [...] w A. , przy ul. [...] .

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] września 2016 r., nr [...] , P. W. złożył w terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane Inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na rzecz Inwestora - S. A. podpisała i złożyła mgr inż. arch. G. L. - jeden z autorów projektu budowlanego spornej inwestycji. W aktach sprawy organu stopnia podstawowego brak jest dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez Inwestora, upoważniającego G. L. do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w imieniu Pana S. A. .

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że organ stopnia podstawowego wydając decyzję z [...] lipca 2000 r., nr [...], na rzecz osoby, która nie złożyła wniosku, naruszył art. 61 § 1 k.p.a. Według GINB wskazane wyżej naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż decydują o tym również skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia. Ta wada postępowania nie wywiera żadnego negatywnego skutku społecznego, inwestycja powstała i inwestor utożsamia się z nią (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2732/130).

Jak ustalił organ II instancji w toku postępowania administracyjnego, Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył kopię Aktu Notarialnego z [...] czerwca 1997 r., Rep. [...] nr [...] r., oraz Aktu Notarialnego z [...] czerwca 1998 r., Rep. [...] nr [...] , z których wynika, że S. A. i jego żona E. R. są właścicielami ww. działek o nr ewid. [...] , [...] i [...] . W aktach organu stopnia podstawowego znajduje się także pisemna zgoda E. R. "na lokalizację rozbudowy dziewiarni, polegającej na budowie hali produkcyjnej i hali magazynowej połączonych wspólnym - zadaszeniem, oraz na budowę szamba, na działkach nr [...] ; [...] przy ul. [...] ".

Tym samym, w jego ocenie, nie uchybiono w stopniu rażącym przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika ,że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z 5 września 2016 r., znak: [...]), utrzymało w mocy własną decyzję z 9 kwietnia 2015 r., znak: [...], stwierdzającą, na wniosek P. W. , nieważność decyzji Burmistrza A. L. z [...] lutego 2000 r., znak: [...] , o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego, na działce nr ewid. [...] w A. , z uwagi na niezgodność z obowiązującą wówczas (na dzień wydania pozwolenia na budowę) uchwałą Rady Miasta w A. z [...] listopada 1990 r., nr [...] , w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A. (Dz. Urz. Woj. L. z 1990 r. Nr [...] 0, poz. 163), zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w A. z [...] maja 1994r., nr [...] , w sprawie zatwierdzenia zmian do miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. (Dz. Urz. Woj. L. z 1994 r. Nr 10, poz. 75).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzji Burmistrza A. L. z [...] lutego 2000 r., znak: [...] , nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego.

Wedle planu miejscowego, który dopuszczał wprowadzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji uzupełniającej w tym usług czy rzemiosła, ale tylko pod warunkiem, że uciążliwość-działalności usługowej nie "wykraczała poza" granice działki. Plan dopuszczał jedynie jako funkcję uzupełniającą zabudowę usługową, a jednocześnie plan formułował zakaz wprowadzania na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych.

Tymczasem sporna inwestycja (rozbudowa zakładu dziewiarskiego) powiązana jest z funkcją produkcyjną, a nie usługową (Projekt budowlany. Przeznaczenie obiektu - str. 67), co jest niezgodne z ww. uchwałą Rady Miasta w A. z [...] listopada 1990 r., nr [...] , zmienioną ww. uchwałą Rady Miejskiej w A. z [...] maja 1994 r., nr [...] . Funkcji spornej inwestycji nie można także zaliczyć do "rzemiosła", którego ww. plan wprawdzie nie definiował, jednak orzecznictwo sądowoadministracyjne, opierając się na definicji słownikowej, przyjmuje, że "rzemiosło" to: 1. drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami; 2. umiejętność wykonywania takich przedmiotów; 3. w odniesieniu do dziedzin sztuki: opanowanie techniki, warsztat twórczy; 4. daw. zawód, zajęcie; rzemieślniczy rzemieślnik, rzemieślniczka" (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r" sygn. akt VII SA/Wa 859/12).

GINB uznał, iż charakter spornej inwestycji (rozbudowa zakładu dziewiarskiego o dwie hale) i zakres prowadzonej działalności jest znacznie szerszy, aniżeli znaczenie rzemiosła w rozumieniu wskazanym wyżej, tj. drobna wytwórczość obejmująca wykonanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami.

Mając na uwadze okoliczność, że w aktualnie obowiązującym planie nie wyodrębniono działalności produkcyjnej w zakresie dopuszczalnej funkcji oraz nie i określono czym są "usługi związane z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż nie można z całą pewnością stwierdzić, że sporna inwestycja (obejmująca m. in. budowę hali przeznaczonej pod produkcję dziewiarską) jest zgodna, bądź też niezgodna z ww. planem w zakresie dopuszczalnej funkcji dla terenu [...]. A skoro tak, ww. uchwała Rady Miejskiej w A. , nr [...], z 16 grudnia 2004 roku nie może służyć konwalidacji naruszenia związanego z niezgodnością z ww. uchwałą Rady Miasta w A. z [...] listopada 1990 r., nr [...] , zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w A. z [...] maja 1994 r., nr [...] .

Organ odwoławczy podkreślił, że od wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło ponad 17 lat, a z akt sprawy nie wynika, aby przez okres ponad 13 lat (do 2013 r.) ww. pozwolenie na budowę było kwestionowane przez strony postępowania.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe naruszenie (niezgodność z ww. uchwałą Rady Miasta w A. z [...] listopada 1990 r., nr [...] , zmienioną ww. uchwałą Rady Miejskiej w A. z [...] maja 1994 r., nr [...] ), przy uwzględnieniu upływu ponad 17 lat od wydania pozwolenia na budowę, nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych.

Organ powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "znaczny upływ czasu", ale zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 Kpa, który w § 2 nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, to niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat.

Na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, jak i na chwilę obecną, działki o nr ewid. [...] , [...] i [...] nie były i nie są przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan miejscowy obowiązujący w 2000 r. dopuszczał przecież wprowadzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji uzupełniającej w postaci usług czy rzemiosła. Natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zachodnia granica ww. działki o nr ewid. [...] , stanowi jednocześnie granicę terenu [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług). Ponadto aktualnie obowiązujący miejscowy plan dla terenu [...], na którym położone są działki o nr ewid. [...] i [...] , oraz m. in. nieruchomość, której współwłaścicielem jest P. W. (działka nr ewid. [...] , KW nr [...] ), poza przeznaczeniem podstawowym przewiduje przeznaczenie dopuszczalne w postaci usług przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowanych w bryłę budynku (§ 21 ust. 5 pkt 3).

Jak wynika z analizy postępowania przeprowadzonej w sprawie przez organ II instancji, elewacja północna budynku oznaczonego projekcie zagospodarowania działki nr [...] (w najbliższym punkcie) została zaplanowana w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...] ; elewacja południowa w odległości 44,01 m od granicy z działką nr ewid. [...] ; elewacja wschodnia w odległości 5 m od granicy z działką nr ewid. [...] , znaczna część elewacji zachodniej bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką nr ew [...] , natomiast fragment elewacji zachodniej z otworem drzwiowym budynku nr [...] ; w odległości odpowiednio 8,5 m oraz 8,72 m.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, elewacja północna budynku oznaczone na projekcie zagospodarowania działki nr 3 została zaplanowana w odległo 52,97 m od granicy z działką nr ewid. [...] ; elewacja południowa w odległości 11 m od granicy z działką nr ewid. [...] ; elewacja wschodnia w odległości 5 m od gran z działką nr ewid. [...] , elewacja zachodnia w odległości 5 m od granicy z działka o nr ewid. [...] oraz [...] .

W aktach sprawy znajduje się również pisemna zgoda ówczesnych właścicieli ww. działki nr ewid. [...] "na budowę przez p. S. A. budynku magazynowego w granicy tejże działki".

Jednocześnie należy zauważyć, iż organ II instancji wskazał, że projekt budowlany spornej inwestycji nie zawiera informacji ("wykazania") dotyczących możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi z zaprojektowanymi elementami zagospodarowania sąsiedniej działki nr ewid. [...] w granicy z którą został zaplanowany budynek nr [...], co stanowi naruszenie § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, jednak nie w stopniu rażącym z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 702) oraz brak niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno - gospodarczych, przy uwzględnieniu 17 lat od wydania pozwolenia na budowę.

Podsumowując GINB stwierdził, iż organ stopnia podstawowego wydając decyzję z [...] lipca 2000 r., nr [...], nie naruszył w stopniu rażącym art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Dodał ponadto, że sporna inwestycja nie narusza rażąco § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe) rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. oraz warunków technicznych w zakresie usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe (§ 272 i nast. rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się także rażącego naruszenia prawa w zakresie posiadanych uprawnień projektowych.

Analiza kontrolowanej decyzji Burmistrza Gminy A. z [...] lipca 2000 r. nr [...], znak: [...] , doprowadziła do stwierdzenia, że nie narusza ona w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

GINB stwierdził, że pomimo, iż w jego ocenie kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] nie narusza rażąco prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, to ze względu na treść art. 139 k.p.a., nie miał możliwości wydania orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się (tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. W. domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenia przedmiotowej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając w szczególności naruszenie:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dziewiarni z magazynem,

2. rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że nie można z całą pewnością stwierdzić, że sporna inwestycja (obejmująca m. in. budowę hali przeznaczonej pod produkcję dziewiarską) jest zgodna, bądź też niezgodna z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej funkcji dla terenu [...] - pomimo tego, że funkcjonowanie zakładu przemysłowego o powierzchni zabudowy 789 m (wg zaskarżonej decyzji) jest sprzeczne z obecnie obowiązującym planem, który dopuszcza zabudowę jednorodzinną z usługami związanymi z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców świadczonymi w pomieszczeniach o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2.

W uzasadnieniu złożonej skargi, skarżący podniósł liczne argumenty na poparcie swoich wniosków, przywołując bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 2[...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 12 września 2017r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzje Wojewody L. z dnia [...] września2016r. Nr [...] , stwierdzającą, że decyzja Burmistrza Gminy A. z [...] lipca 2000 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej S. A. pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem, przyłącza kanalizacyjnego oraz szamba, na działkach o nr ewid. [...] , [...] i [...] w A. , przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2017 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Przypomnieć zatem należy, że organ II instancji odmiennie niż organ I instancji uznał, że decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...], nie narusza w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych.

GINB stwierdził, że pomimo, iż w jego ocenie kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy A. nie narusza rażąco prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, to wobec treści art. 139 k.p.a., nie miał możliwości wydania orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się (tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]).

W miejscu należy zauważyć , że stan prawny w zakresie relacji między kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy uległ zmianie i nie był już taki jak analizowany przez organ wydający zaskarżoną decyzję.

W toku przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, funkcjonowała w obrocie prawnym jako ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2016r., stwierdzająca nieważności decyzji Burmistrza A. L. z dnia [...] lutego 2000r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego, na działce nr ewid. [...] w A. .

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 1127/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 793/16 - uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] [...] kwietnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Burmistrza A. L. z dnia [...] lutego 2000r., o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a, a nie wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Skoro zaś dla przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a ustawodawca przewidział w art. 156 § 2 k.p.a 10 – letni okres przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, organ nadzorczy winien ograniczyć się do stwierdzenia ,że taka decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostają więc rozważania organów co do zgodności przedmiotowego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje również zarzut sformułowany w skardze o niezgodności inwestycji , wybudowanej w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę z zapisami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. - to powróciła do obrotu prawnego decyzja Burmistrza A. L. z dnia [...] lutego 2000r., o warunkach zabudowy. Tym samym nie miała miejsca istotna z punktu widzenia organu I instancji okoliczność, że decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej inwestycji wyeliminowano z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), co oznaczało powrót do stanu obowiązującego przed dniem jej wydania.

W kontekście wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, straciły relewantność rozważania organów, co do prawnych skutków eliminacji w trybie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2000r. wskazuje, że północna ściana budynku oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki nr [...] (w najbliższym punkcie) została zaplanowana w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...] ; elewacja południowa w odległości 44,01 m od granicy z działką nr ewid. [...] ; elewacja wschodnia w odległości 5 m od granicy z działką nr ewid. [...] , znaczna część elewacji zachodniej bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką nr ew [...] , natomiast fragment elewacji zachodniej z otworem drzwiowym budynku nr [...] ; w odległości odpowiednio 8,5 m oraz 8,72 m.

Właściciele działki nr ew. [...] wyrazili zgodę na budowę budynku magazynowego w granicy ich działki.

Zgodnie z § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 1999r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) dopuszczalne było sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej , jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości miedzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana zostanie zgoda właściciela działki sąsiedniej.

O ile Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001r. w sprawie sygn.akt P 11/2000 orzekł, że § 12 ust. 6 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434 oraz z 2000 r. Nr 16, poz. 214), w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) o tyle nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany nie wykazuje możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości miedzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.

Sąd podziela wiec w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że doszło przy udzieleniu pozwolenia na budowę do rażącego naruszenia art. 35 ust 1pkt c Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 i § 12 ust. 6 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd dostrzega nadto naruszenie przez Burmistrza Gminy A. art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] zezwoliła na budowę budynku dziewiarni z magazynem ( rozbudowa), przyłącza kanalizacyjnego, szamba na działkach nr ew. [...] , [...] i [...] w A. przy ul. [...] , zaś decyzją Burmistrza Gminy i Miasta A. z dnia [...] lutego 2000r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego jedynie na działce nr ew. [...] . Jednak analiza planu zagospodarowania działki oraz część pisemna projektu budowlanego nie wskazują na wykonywanie obiektów budowlanych na działkach nr ew. [...] i [...] , co w ocenie Sądu , ze względu na ocenę skutków wywołanych decyzją z Nr [...], nie pozwala na ocenę, że naruszenie powyższe nosi cechę rażącego naruszenia prawa.

Oceniając decyzję Nr [...] w postępowaniu nadzorczym trzeba ( i uczyniły to organy) uwzględnić stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez wiele lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019r. w sprawie sygn.akt II OSK 694/17, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a."

Nie ulega wątpliwości, że od wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2000r. minęło do chwili wszczęcia z inicjatywy skarżącego postępowania nadzorczego piętnaście lat, podczas których nikt nie kwestionował legalności tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 12 marca 2019r., stanowiącym uzupełnienie skargi, należy podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym kontroli podlega decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2000r. wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, a nie faktycznie zrealizowana inwestycja także w zakresie odstępstw od projektu budowlanego. Kwestie te mogą stać się przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu.

Przedmiotem badania organów a więc i Sądu nie była także decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 7 maja 1991r. wymieniona w przywołanym piśmie.

Natomiast z planu zagospodarowania działki objętej inwestycją wynika, że dojazd do drogi publicznej z działki nr ew. [...] do drogi publicznej ul. [...] zapewniony został przez działkę ew. nr [...], której właścicielami są S. A. i jego żona E. R. (Akt Notarialny z [...] czerwca 1997 r., Rep. [...] nr [...] r., oraz Akt Notarialny z [...] czerwca 1998 r., Rep. [...] nr [...] ).

Biorąc powyższe po uwagę należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.