II SAB/Go 179/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-20	
Data wpływu	2016-12-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 1788/17	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r., w zakresie punktu 1, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udostępnienie: 1) orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez w latach 2013 – 2015, zarówno jako organ pierwszej i drugiej instancji; 2) informacji o tym, w ilu przypadkach w latach 2013 – 2015 została przez Wojewódzkiego Komendanta Policji powołana komisja do zbadania zaskarżonego orzeczenia; 3) skanów sprawozdań przygotowanych przez powołane w latach 2013 – 2015 komisje do zbadania zaskarżonego orzeczenia; 4) informacji o tym ile orzeczeń dyscyplinarnych, wydanych przez Wojewódzkiego Komendanta Policji zostało zaskarżonych do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował wnioskodawcę, że w latach 2013 – 2015 jako organ I instancji wydał 22 orzeczenia, których kopie załączono do pisma, natomiast orzeczenia wydane przez organ w II instancji znajdują się w aktach postępowań dyscyplinarnych I instancji. Dalej organ podał, że w latach 2013 – 2015 jako wyższy przełożony dyscyplinarny powołał w siedmiu przypadkach komisje do zbadania zaskarżonego orzeczenia. Odpowiadając na kolejny wniosek zawarty w piśmie, organ wskazał, że nie dysponuje sprawozdaniami komisji powołanych do zbadania zaskarżonego orzeczenia, ponieważ znajdują się one w aktach postępowań dyscyplinarnych I instancji. Następnie organ podał, że w latach 2013 – 2015 dziewięć orzeczeń wydanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji zostało zaskarżonych do sądu administracyjnego.

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie załatwienia jej wniosku z dnia [...] października 2016 r., w zakresie udostępnienia informacji, których dostępność ograniczył bez wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie podniosło, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2016 r. organ przekazał skany żądanych orzeczeń dyscyplinarnych wraz z zanonimizowanymi danymi, do których zalicza się m.in. dane osobowe, nazwy miejscowości, datę wydania i numer orzeczenia. Anonimizacji dokonano w stosunku do danych, które mogły być udostępnione. Orzeczenia dyscyplinarne dotyczyły policjantów, czyli funkcjonariuszy publicznych, dlatego w sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia anonimizacji powinny podlegać jedynie dane przytoczone w dokumencie mające związek z ochroną informacji niejawnych oraz ochroną tajemnic ustawowo chronionych.

Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że udostępniając zanonimizowane orzeczenia, w stosunku do informacji wyłączonych w ten sposób z udostępnienia, organ nie wydał decyzji odmownej, przez co uniemożliwiono wnioskodawcy zaskarżenie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódki Policji wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzut zasadności anonimizacji wykracza poza zakres niniejszego postępowania, ponieważ w postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność organu, sąd nie może odnosić się do kwestii mogących mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych zanonimizowanych, który w ocenie organu nie był zasadny, organ powołał się na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 47/13 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12 oraz z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 191/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] paźdzernika 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia skanów orzeczeń dyscyplinarnych, zawierających pełne dane dotyczące orzeczenia oraz funkcjonariuszy, których one dotyczą. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia udostępnienie zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych nie stanowi załatwienia wniosku w tym zakresie, ponadto organ nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udzielanie informacji.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien ją udostępnić w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545).

Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy).

Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym - czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego przepisu Komendant Wojewódzki Policji bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie było w sprawie kwestionowane, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

W analizowanej sprawie organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 2, 3 i 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, natomiast w zakresie pytania zawartego w punkcie 1 wniosku, czyli o skany orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w latach 2013 – 2015, organ przekazał skarżącej orzeczenia, po uprzedniej ich anonimizacji. Uzasadniając stanowisko w zakresie takiej treści informacji publicznej, organ powołał się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Uzasadniając prezentowane w sprawie stanowisko, organ pominął treść zdania drugiego przytoczonego przepisu ustawy z którego wynika, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Funkcjonariusz Policji jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03, LEX nr 726516; zob. uwagi do art. 6 w pkt 7).

Najpełniejszej wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05. Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". Tak więc "podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Przy takim znaczeniu pojęcia, funkcjonariusza Policji należy uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe prowadzi do wniosku, że w analizowanej sprawie funkcjonariusz Policji nie będzie korzystał z ochrony prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze.

W wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie podziela, w myśl którego pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dalej NSA stwierdził, że o ile zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

W sytuacji, gdy przedmiotem żądania udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, na organie ciąży jedynie obowiązek poinformowania o tym wnioskodawcy, natomiast organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy tym ograniczenie prawa do informacji publicznej, które skutkować winno wydaniem decyzji o odmowie jej udzielenia, wynika z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wedle którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r. sygn. II SAB/Sz 123/16).

Reasumując przyjdzie stwierdzić, że stanowisko organu zaprezentowane w niniejszej sprawie jest błędne. Orzeczenie dyscyplinarne jest informacją publiczną, dotyczy bowiem funkcjonariusza Policji, który jest osobą pełniącą funkcje publiczne, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przekazanie zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych należy kwalifikować jako nieudzielenie informacji publicznych, a zatem odmowa powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W badanej sprawie organ nie udzielił żądanych informacji oraz nie orzekł o odmowie ich udzielenia. W tych okolicznościach sprawy skarga na bezczynność była zasadna.

Uwzględniając powyższe Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.- zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2016 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku) - uwzględniając fakt, iż organ nie postawił wniosku skarżącego Stowarzyszenia bez odpowiedzi, lecz się do niego ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji.