Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi (...) na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (....) w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w(...) do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz (...) 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. K. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch mieszkaniach. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] lipca 2018 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną i mimo kilku wydanych w toku tego postępowania rozstrzygnięć postępowanie to nie zostało zakończone w formie decyzji powziętej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a."). Skarżący nadmienił, że złożył ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), a więc wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, przy czym WINB odmówił – postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. – wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Wskazał też, że w dniu [...] lipca 2019 r. PINB wydał postanowienie w sprawie wznowienia postępowania, a więc doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy przewidzianego w art. 35 §3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ przywołał chronologiczne przedstawienie podjętych rozstrzygnięć w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r., na które składały się kolejno:

1) postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...], odmawiające wznowienia postępowania,

2) postanowienie WINB z dnia [...] września 2018 r., [...], wydane na skutek wniesionego zażalenia, uchylające ww. postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazująca sprawę PINB do ponownego rozpoznania,

3) postanowienie PINB z dnia [...] października 2018 r., [...], wznawiające postępowanie administracyjne,

4) decyzja PINB z dnia [...] listopada 2018 r., [...], odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej PINB z dnia [...] maja 2018 r., [...],

5) decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], uchylająca ww. decyzję i przekazująca sprawę PINB do ponownego rozpoznania,

6) decyzja PINB z dnia [...] lutego 2019 r, [...], odmawiająca uchylenia ww. decyzji z dnia [...] maja 2018 r.,

7) decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], uchylająca ww. decyzję PINB z dnia [...] lutego 2019 r. i przekazująca sprawę PINB do ponownego rozpoznania,

8) postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2019 r. wznawiające postępowanie w sprawie,

9) decyzja PINB z dnia [...] lutego 2020 r., [...] odmawiająca uchylenia ww. decyzji ostatecznej z [...] maja 2018 r.

Organ nadmienił, że dwukrotnie skarżący zwracał się z ponagleniami do WINB, który postanowieniami z dnia [...] lipca 2019 r. oraz [...] lutego 2020 r. odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola sądowa dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna.

Rozpatrywana skarga dotyczy przewlekłości w prowadzeniu przez organ administracyjny postępowania, w związku z czym na wstępie należało stwierdzić jej formalną dopuszczalność. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wniesienie ponaglenia przez stronę, której sprawy nie załatwiono w przepisanym terminie lub postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, znajduje swoją podstawę w art. 37 k.p.a.

Skarżący pismami z dnia 19 lipca 2018 r. (k. 77b akt adm.), .), z dnia 2 lipca 2019 r. (k. 106 akt adm.) oraz z dnia 22 stycznia 2020 r. (k. 113 akt adm.) wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ponaglenia na przewlekłe prowadzenie przez PINB sprawy z wniosku z dnia 2 lipca 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...]. Bez wątpienia wyczerpał zatem tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w powyższych przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Pojęcie przewlekłości w obecnym stanie prawnym definiuje art. 37 §1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16, dostępny jw.). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/19 – dostępny jw.).

Wskazać też należy, że przepis art. 37 §1 k.p.a. (definiujący zarówno pojęcie przewlekłości postępowania, jak i bezczynności organu, niebędącej jednak przedmiotem niniejszej sprawy), obok m.in. art. 35 §1 k.p.a. służy zasadzie postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a., która obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

Akta administracyjne dotyczące kontrolowanego postępowania potwierdziły, że w okresie poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. prowadził czynności procesowe przewlekle, przy czym konstatacji tej nie zmienia ta okoliczność, iż w okresie od 3 lipca 2018 r. (data wpływu wniosku skarżącego do organu- k. 76 akt adm.) do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi sprawa administracyjna skarżącego trzykrotnie rozpoznawana była przez organ odwoławczy, który uchylał podejmowane rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazywał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Chronologiczne zestawienie czynności dokonywanych przez organ I instancji potwierdza, że wielokrotnie podejmował on czynności procesowe ze znacznymi odstępami czasowymi nieznajdującymi uzasadnienia w realiach rozpoznawanej sprawy (sprawa z wniosku o wznowienie postępowania jest sprawą co do zasady nieskomplikowaną), a ponadto niektóre podejmowane czynności uznać należy za wręcz zbędne. Na stwierdzoną przewłokę wpływ też miało kilkukrotne podejmowanie przez PINB wadliwych rozstrzygnięć, co stwierdzał w trybie odwoławczym organ II instancji (postanowienie WINB z dnia [...] września 2018 r., [...], decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...]).

Komentowana przewlekłość uwidoczniła się w okresach:

- od 3 lipca 2018 r. do 22 sierpnia 2018 r. - okres 50 dni dzielił moment wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego do podjęcia pierwszego z rozstrzygnięć, tj. postanowienia z dnia 22 sierpnia 2018 r. odmawiającego wznowienia postępowania; sprawa nie została załatwiona w terminie miesięcznym określonym w art. 35 §3 k.p.a., termin do jej załatwienia nie został zaś przedłużony zgodnie z art. 36 k.p.a. Ponadto na przewlekłość wpłynął też fakt załatwienia podania o wznowienie, pierwotnie w sposób nieprawidłowy procesowo, albowiem organ I instancji załatwił to podanie zwykłym pismem z dnia 12 lipca 2018 r. (k. 77).

- od 27 września 2018 r. do 24 października 2018 r. i od 24 października 2018 do 27 listopada 2018 r. – 27 dni upłynęło między wpływem do PINB rozstrzygnięcia kasacyjnego WINB z dnia [...] września 2018 r., a powzięciem przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, następnie zaś okres 36 dni dzielił postanowienie o wznowieniu postępowania od wydania decyzji z [...] listopada 2018 r., w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z [...].05.2018 r. (przekroczenie terminu miesięcznego na załatwienie sprawy przy braku zawiadomienia o przedłużeniu terminu do jej załatwienia zgodnie z art. 36 k.p.a.),

- od 6 maja 2019 r. do 2 lipca 2019 r. – 27 dni upłynęło pomiędzy przekazaniem w dniu [...].06.2019 r. z WINB wniosku o wyłączenie pracownika do dnia jego rozpoznania przez PINB, przy braku zawiadomienia o przedłużeniu terminu do jej załatwienia zgodnie z art. 36 k.p.a.

- od 22 sierpnia 2019 r. do 29 stycznia 2020 r. – pięć miesięcy upłynęło od wpływu z WINB akt wraz z postanowieniem wpadkowym z dnia [...].08.2019 r., do dnia wysłania WINB ponaglenia. Ponaglenie to wpłynęło, co prawda [...].01.2020 r., ale od [...] sierpnia 2019 r. trwał stan bezczynności w sprawie. Należy też zauważyć, że do przewlekłości przyczyniła się też zbędna czynność procesowa w postaci ponownego wznowienia postępowania w dniu [...] lipca 2019 r. (k. 107 akt adm), skoro postanowienie o tej treści PINB wydał już [...].10.2018 r. (k. 83 akt adm.).

Zauważyć też należy, że na zaawansowanym etapie postępowania, trwającego na komentowany moment już ponad 11 miesięcy, organ zdecydował się na wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. (k. 104 akt adm. – wezwanie z [...] czerwca 2019 r.). Nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia zwracanie się do strony o uzupełnienie braków formalnych wniosku, który odniósł skutek poprzez jego uwzględnienie w postaci wznowienia postępowania. Wezwanie o uzupełnienie braków formalnych nastąpiło ponadto po niemal roku prowadzenia postępowania z tego wniosku i po dwukrotnym już powzięciu merytorycznych rozstrzygnięć (uchylanych potem kasacyjnie przez organ II instancji). Wpłynęło to również na przewlekłość postępowania.

Dostrzec też należy, że organ I instancji, przekazując ponaglenie z dnia 2 lipca 2019 r. uznał je za częściowo zasadne, tłumacząc się wykonywaniem zwiększonej liczby kontroli obiektów wielkopowierzchniowych, wprowadzeniem nowych procedur działalności inspektoratu oraz wątpliwościami co do sposobu załatwienia sprawy poprzez jej skomplikowanie "wielowątkowymi wnioskami skarżącego" (k. 109 akt adm.). Stwierdzić po pierwsze należy, że rzeczą organów jest takie zorganizowanie prowadzonych przezeń postępowań (zarówno pod względem proceduralnym, jak i w kontekście organizacji pracy urzędów obsługujących te organy), by terminowo wykonywały swoje zadania. Strona nie może ponosić zatem negatywnych konsekwencji trudności organizacyjnych w pracy organu, tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie została ona ani razu poinformowana o przyczynach zwłoki i nie wyznaczono dodatkowego terminu na załatwienie jej sprawy. Po drugie Sąd nie zgadza się ze stwierdzeniem, by zgłaszane przez skarżącego wnioski były "wielowątkowe" – skarżący, obok ponagleń i środków zaskarżenia od podejmowanych przez PINB rozstrzygnięć, wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2018 r. (k. 76 i 95 akt adm.) i o wyłączenie pracownika (k. 102 i 106 akt adm.), nie były to zatem kwestie ponadnormatywnie komplikujące prowadzone postępowanie.

Niezasadna była też argumentacja organu I instancji przy okazji przekazania do WINB ponaglenia z dnia 22 stycznia 2020 r. co do bezpodstawności zarzutu niewydania w terminie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia 2 lipca 2018 r., z tego względu, że – jak wskazał PINB - powzięte zostało postanowienie o wznowieniu postępowania w dniu [...] lipca 2019 r. (k. 114 akt adm.). Po pierwsze, jak wskazano, postanowienie to w sposób zbędny wszczynało toczące się już postępowanie, po drugie zaś, zakończenie postępowania wznowieniowego winno kończyć się którymś z rozstrzygnięć opisanych w art. 151 k.p.a., i to z powołaniem tej racji skarżący najpierw ponaglał organ, a potem zaskarżył do Sądu przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania.

Reasumując, Sąd nie powziął wątpliwości, że organ naruszył normy dotyczące terminu rozpatrzenia sprawy administracyjnej zawarte w art. 35 k.p.a., kilkukrotnie podejmując czynności w znacznych odstępach czasu (szczególnie jaskrawy jest wykazany wyżej okres pięciomiesięcznej bezczynności od 9 lipca 2019 r. do 14 lutego 2020 r.), Wskazanych okresów przewłoki organ nie sankcjonował nawet zawiadomieniem skierowanym do skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Postępowanie organu I instancji przeczyło dyspozycji art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), ale również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., realizującej się poprzez m.in. informowanie stron o przewidywanym zakresie i terminach czynności postępowania wyjaśniającego i wywiązywanie się z tych deklaracji oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy (vide - Wegner J. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), publ. Wolters Kluwer Polska 2019).

Przewlekłość – ze względu na jej skalę i opisane wyżej okoliczności – miała charakter rażący. Przede wszystkim stwierdzone, niemal pięciomiesięczne opóźnienie w okresie od 22 sierpnia 2019 r. do 29 stycznia 2010 r., pozbawione było jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Podejmowane czynności albo zbędne (postanowienie o wszczęciu toczącego się już postępowania), albo znacznie spóźnione (wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku). Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i ich znaczenia dla sprawy, uzasadniają ustalenie, że naruszenie prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania jest naruszeniem niewątpliwym, wyraźnym oraz oczywistym. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie drugim i trzecim sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, dostępny jw.). Potwierdza to treść art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., który nakłada na Sąd obowiązek – w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość – zobowiązania organu do określonego zachowania się mającego na celu załatwienie sprawy administracyjnej prowadzonej przewlekle lub w której organ dopuścił się bezczynności. Skarga na przewlekłość ma zatem nie tylko służyć zweryfikowaniu prawidłowości procedowania organu pod względem zachowania norm określających dopuszczalny czas trwania takiego postępowania, ale także ma doprowadzić do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Uwzględnienie takiej skargi skutkuje bowiem wydaniem wyroku zobowiązującego organ m.in. do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego. W sytuacji, kiedy po wniesieniu do Sądu skargi na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, zakończy on postępowanie poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, bezprzedmiotowym staje się postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia, a do czego obliguje Sąd art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tj. wydanie w sprawie z wniosku skarżącego decyzji administracyjnej przez właściwy organ (decyzja PINB z dnia [...] lutego 2020 r., [...] – k. 118 akt adm.) Sąd stwierdził, że postępowanie sądowe w zakresie, w jakim odnosi się do zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), oraz kosztach zastępstwa procesowego w postaci wynagrodzenia pełnomocnika stosownie do poniesionego nakładu pracy (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).