II GSK 2467/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-12	
Data wpływu	2021-11-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kuba /przewodniczący/
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Izabella Janson	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 1405/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1440; art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 4 pkt 3, art. 13b ust. 4 pkt 3 i 4, art. 13f ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1405/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. Nr LXXXIX2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania i opłat 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. Nr LXXXIX2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.	
Uzasadnienie
I

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1405/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. Nr LXXXIX2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Rada Miasta Krakowa podjęła 22 listopada 2017 r. uchwałę nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2017 r. poz. 8013 ze zm.). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 § 2 pkt 8 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446,1579,1948, Dz. U. z 2017 r. poz. 730 i 935; dalej jako: "u.s.g.") w związku z art. 13 § 1 pkt 1, art. 13b § 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920,1948, 2255, Dz. U. z 2017 r. poz. 191, 1089; dalej jako: "u.d.p.").

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie. Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 4 pkt. 3 i art. 13f ust. 1 u.d.p. poprzez wprowadzenie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez osoby, które wniosły opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, nie podając numeru rejestracyjnego pojazdu lub podając nieprawidłowy numer rejestracyjny.

W związku z tym, Prokurator Rejonowy Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 7, który stanowi: "Postój przy użyciu nieważnego dowodu wniesienia opłaty lub postój pojazdu opłaconego w parkometrze, poprzez płatność mobilną lub inną formę płatności, którego numer rejestracyjny nie został podany lub prawidłowo podany, pomimo że podanie numeru rejestracyjnego było wymagane jest równoznaczny z nieuiszczeniem opłaty."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treść § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały mieści się w ustawowym upoważnieniu i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 13b ust. 4 pkt. 3 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy ustala także sposób pobierania opłat. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, ów "sposób" należy rozumieć jako "zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie". W ocenie Sądu pierwszej instancji Rada gminy wskazała w zaskarżonej uchwale, że opłata jest pobierana za pomocą środków pieniężnych uiszczanych w parkometrze, poprzez wykupienie abonamentu postojowego oraz za pomocą innych elektronicznych form płatności (§ 3 ust. 1). Jednocześnie w § 3 ust. 2 uchwały jednoznacznie wskazano, że przed wniesieniem opłaty należy wprowadzić (wpisać) numer rejestracyjny pojazdu, dla którego postój jest opłacany. W świetle powyższej definicji przytoczonej z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przywołane zapisy uchwały określają sposób pobierania opłat.

Wydruk z parkometru lub okazanie opłacenia postoju w aplikacji mobilnej bez

wskazanego numeru rejestracyjnego pojazdu nie pozwala na stwierdzenie czy obowiązek wniesienia opłaty został spełniony wobec konkretnego pojazdu. Numer rejestracyjny identyfikuje bowiem pojazd, a nie jego właściciela. Za pomocą aplikacji mobilnych można uiszczać opłaty za więcej niż jeden samochód (aplikacja nie jest przypisana do jednego pojazdu). Podobnie, korzystając z parkometru, nie wpisując numeru rejestracyjnego, można umieścić wydruk w dowolnym pojeździe. Sąd wskazał zatem, że ustalenie w uchwale wymogu wpisania numeru rejestracyjnego pojazdu jest uzasadnione potrzebą identyfikacji samochodu, za który wniesiono opłatę i stanowi realizację ustawowego upoważnienia do ustalenia sposobu wnoszenia opłat. W związku z powyższym należy stwierdzić, że kierowca pojazdu, który nie wprowadził (nie wpisał) numeru rejestracyjnego pojazdu lub wpisał go w sposób nieprawidłowy, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku nałożonego przez art. 13 ust. 1 u.d.p. Nie wniósł bowiem opłaty zgodnie ze sposobem przewidzianym w uchwale rady miasta (a do określenia sposobu wnoszenia takowych opłat rada miasta została upoważniona w tej samej ustawie w art. 13b ust. 4 pkt. 3). Posłużenie się nieważnym dowodem wniesienia opłaty lub postój pojazdu opłaconego w parkometrze poprzez płatność mobilną lub inną formę płatności, którego numer rejestracyjny nie został podany lub prawidłowo podany, pomimo że podanie numeru rejestracyjnego było wymagane, zdaniem Sądu może być uznane za równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty. W konsekwencji, biorąc pod uwagę treść art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a zatem brak podania numeru rejestracyjnego pojazdu lub podanie błędnego numeru rejestracyjnego może być uznane w ocenie Sądu pierwszej instancji za nieuiszczenie opłaty i kreować stan faktyczny uzasadniający pobranie opłaty dodatkowej.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Rejonowy Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił

I. błędną wykładnię przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. - poprzez uznanie, że użyte w ustawie pojęcie "sposób pobierania opłaty" należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje także pozaustawowy warunek uznania pobranej już opłaty za nieuiszczoną, sformułowany przez Radę Miasta Krakowa w § 3 ust. 7 uchwały nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania (...),

II. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. polegające na błędnym uznaniu, że regulacje zawarte w tych przepisach odpowiadają sytuacji, w której nieprawidłowe wypełnienie dowodu opłaty przez osobę parkująca pojazd w strefie płatnego parkowania oznacza jej nieuiszczenie a w konsekwencji istnieje możliwość obciążenia opłatą dodatkową osób, które zaparkowały pojazd w strefie płatnego parkowania i uiściły opłatę,

III. naruszenie przepisu art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 147§ 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na oddaleniu skargi pomimo przekroczenia w zaskarżonym przepisie uchwały granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 13b ust.4 pkt 3 u.d.p.

Wobec powyższego, Prokurator Rejonowy Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXIX/2177/17 z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Małop. 2017 r. poz. 8013 ze zm.) w części dotyczącej § 3 ust.7.

Prokurator Rejonowy Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie oświadczył na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci pisma A. sp. z o.o. nr [...]oraz zawiadomienia nr [...]z dnia [...] grudnia 2019 r. i biletu kontrolnego.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz po przejęciu do rozpoznania skargi, skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym petitum skargi.

Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Organ wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Rada Miasta Krakowa, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 roku numer LXXXIX2177/17, stwierdził, że zaskarżona w części uchwała nie jest niezgodna z prawem.

Z akt sprawy wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną wystąpiła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa w części dotyczącej treści § 3 ust. 7 uchwały. Powołany § 3 ust. 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 roku numer LXXXIX2177/1 stanowi, że "Postój przy użyciu nieważnego dowodu wniesienia opłaty lub postój pojazdu opłaconego w parkometrze, poprzez płatność mobilną lub inną formę płatności, którego numer rejestracyjny nie został podany lub prawidłowo podany, pomimo że podanie numeru rejestracyjnego było wymagane jest równoznaczny z nieuiszczeniem opłaty".

W związku z powyższym przypomnieć należy, że w świetle art. 13b ust. 4 pkt 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godziną parkowania pojazdu samochodowego nie może przekroczyć 3 zł. Natomiast stosownie do treści art. 13b ust. 4 pkt 3 tej ustawy rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Z kolei przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. stwierdza, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z przedstawionych wyżej regulacji prawnych wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy (rady miasta) do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przywołanym powyżej art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Tak więc, uwzględniając wyżej przedstawione uwagi należy stwierdzić, że rada gminy (miasta) nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w powyższych przepisach ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Ustawa wprowadza obowiązek ponoszenia ustalonych przez rady gminy (rady miasta) opłat za parkowanie, a nie za niewłaściwe, niepełne dokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie bez podanego numeru rejestracyjnego lub bez prawidłowo podanego numeru rejestracyjnego. Skoro opłata dodatkowa jest pobierana - na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p. - za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, a nie za niewłaściwe, niepełne dokumentowanie dopełnienia tego obowiązku, to trafne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie wykazującej brak podstaw do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale nieprzewidzianej ustawowo przesłanki nałożenia opłaty dodatkowej, tj. opłaty za niedopełnienie obowiązku przewidzianego w § 3 ust. 7 uchwały. W istocie więc w § 3 ust. 7 uchwały Rada Miasta Krakowa zdefiniowała przesłankę ustawowego pojęcia "nieuiszczenia opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, z którym to pojęciem, w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p., wiąże się pobieranie opłaty dodatkowej. Przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie uprawnia jednak rady gminy (rady miasta) do definiowania ustawowych pojęć zwłaszcza tych, z którymi ustawodawca związał pobieranie dodatkowej opłaty, jako świadczenia mającego charakter ustawowej represji za niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. Tak więc Rada Miasta Krakowa bez wyraźnego w tym zakresie upoważnienia nie mogła ustalić definicji pojęcia użytego w art. 13f ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/13).

Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia dowodu opłaty bez podania numeru rejestracyjnego lub bez prawidłowo podanego numeru rejestracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych argumentów należało uwzględnić i orzec na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.