II OSK 13/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-14	
Data wpływu	2024-01-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 149/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1071; § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b; Rozprządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 141 § 4, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 149/23 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 1 grudnia 2022 r. nr WIN-II.7840.4.159.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. G. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 149/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 1 grudnia 2022 roku nr WIN-II.7840.4.159.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę .

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 2 września 2022 r. Starosta Giżycki zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] i wieży typu [...] o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. z instalacją radiokomunikacyjną oraz infrastrukturą zasilającą na działce nr [...] w M., obręb [...], gmina [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty A. G. zarzucił, że decyzja narusza:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. gdyż nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności zaniechano przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, nadto nienależycie uzasadniono decyzję, w konsekwencji czego skarżący, mimo uznania go za stronę postępowania, nie ma wiedzy, jakie oddziaływanie i w jakim zakresie będzie dotyczyło jego nieruchomości i czy nie będzie powodowało ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy,

2. art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm., dalej: Pr. bud.) przez zaniechanie zbadania spełnienia przez planowaną inwestycję warunku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie ewentualnego przesłaniania i zacienienia działek sąsiednich, w sytuacji gdy z uwagi na charakter planowanej inwestycji taka analiza winna poprzedzać wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 1 grudnia 2022 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zaznaczył, że rozpatrując odwołanie ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi ono od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Pr .bud., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu. Wojewoda wyjaśnił, że z przepisu tego wynika obowiązek zbadania, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość tak, aby można było ustalić, czy właścicielowi działki przysługuje interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewoda stwierdził, że skoro inwestycja dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej, przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., są w szczególności przepisy z zakresu ochrony środowiska to jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448.) oraz przepisy techniczno-budowlane to jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1225). Zaznaczył, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) stacje bazowe telefonii komórkowej emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz zostały wyłączone z konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wojewoda stwierdził też, że z projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji stanowi obszar wyznaczony przez zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, który znajduje się nad działką, na której zaprojektowano inwestycję. Obszar ten został wyznaczony na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Ograniczenia związane z dopuszczalnym poziomem pól elektromagnetycznych w środowisku wyznaczają obszar oddziaływania wokół stacji bazowej linie wyrysowane w projekcie zagospodarowania, które są zbieżne z liniami przedstawionymi w załączonej do projektu budowlanego "Analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku". Wskazał ponadto, że ograniczenie związane z przesłanianiem wyznacza wokół przedmiotowej stacji bazowej obszar oddziaływania o promieniu określonym w § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wynoszącym nie mniej niż 10 m. Ten obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się na terenach działek nr [...] i nr [...]. Skarżący nie jest ich właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą tych działek, lecz jest współwłaścicielem działki nr [...], oddalonej od inwestycji o około 19 m. Wojewoda stwierdził, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym wokół stacji bazowej o promieniu 10 m ani w obszarze wyznaczonym przez zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Nie sposób zatem uznać, że skarżący jest uprawniony do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.

Wojewoda zauważył, że decyzja Starosty nie reguluje praw i obowiązków skarżącego, nie kształtuje jego sytuacji prawnej i nie pozbawia przysługujących mu uprawnień ani nie uniemożliwia ich realizacji. Zatem nie wpływa na sytuację prawną skarżącego, co oznacza, że nie posiada on interesu prawnego do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Wyjaśnił, że stwierdzenie braku po stronie odwołującego się interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji prowadzi do umorzenia postępowania odwoławczego, co wyłącza możliwość ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżący powtórzył w całości zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki wydania tego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy był zobowiązany do rozpoznania odwołania skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jako współwłaściciel działki położonej w promieniu 19 m od nieruchomości, na której ma być zrealizowana ww. inwestycja, został uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania w sprawie. Skarżący stwierdził, że z faktu doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji, jak i z samej jej treści wynika, że został on uznany za stronę postępowania. Z tej okoliczności można natomiast wywodzić, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący podkreślił, że w sytuacji gdy z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Skoro przysługiwało mu prawo udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i występował on w jego toku w charakterze strony, to był uprawniony do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania przez Wojewodę decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Skarżący dodał, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, jaka okoliczność uzasadniała przyjęcie przez organ drugiej instancji, że w niniejszej sprawie mogła zapaść decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze.

Skarżący zarzucił, że Wojewoda nie poddał dogłębnej analizie zagadnienia oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, bezrefleksyjnie powielając konstatacje organu pierwszej instancji o nieoddziaływaniu przez planowaną inwestycję na nieruchomość skarżącego. W szczególności Wojewoda nie rozważył w sposób należyty, czy biorąc pod uwagę uciążliwości generowane przez planowaną inwestycję, da się to pogodzić z funkcją zabudowy mieszkalnej, która zakłada lokalizację domów w okolicy wolnej od uciążliwości generowanej przez pole magnetyczne - zwłaszcza w kontekście stwierdzenia zawartego w decyzji Starosty, że anteny sektorowe umieszczone są na wysokości ponad 59 m, a azymuty ich są tak ustawione, że praktycznie omijają działkę skarżącego. Z powyższego wynika bowiem, że pole magnetyczne generowane przez anteny w pewnym stopniu będzie jednak oddziaływać na jego nieruchomość. Skarżący dodał, że uwzględnione w projekcie anteny umiejscowione na wieży telekomunikacyjnej mogą być w każdej chwili skierowane na inny azymut, a niewykluczone jest umiejscowienie na wieży nowych anten, zatem nie sposób przesądzić, czy określony w projekcie obszar szkodliwego oddziaływania inwestycji nie obejmie pozostałych działek w okolicy działki inwestycyjnej. Skarżący wywiódł, że sam fakt, iż dany obiekt nie oddziałuje istotnie na środowisko, a fale elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny nie są źródłem zagrożeń oddziałujących negatywnie na środowisko, nie oznacza, że ryzyko związane z emisją tych fal w ogóle nie wystąpi, zwłaszcza w obrębie nieruchomości w pobliżu działek inwestycyjnych. Za każdym razem, kiedy dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu emisji fal elektromagnetycznych, ma miejsce ograniczenie w zagospodarowaniu terenu obejmującego działki znajdujące się w pobliżu działki inwestycyjnej, niezależnie od tego, na jakiej wysokości odbywałaby się emisja tych fal i czy byłaby to wysokość możliwa do zabudowania czy też nie. Wynika to chociażby z art. 143 zd. 1 K.c. W konsekwencji nieruchomości położone w bliskiej odległości od działki, na której umiejscowiony jest maszt z antenami emitującymi fale elektromagnetyczne, jako nieruchomości objęte obszarem promieniowania winny zostać uznane za obszar oddziaływania inwestycji, a ich właściciele winni mieć możliwość udziału w postępowaniu w charakterze jego stron. Skoro działka skarżącego znajduje się na obszarze oddziaływania wieży telekomunikacyjnej, to w myśl art. 28 ust. 2 Pr. bud. posiada on przymiot strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W pismach procesowych z 6 marca 2023 r. skarżący nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Inwestor w piśmie procesowym z 24 marca 2023 r. wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar oddziaływania obiektu rozumiany jako obszar, na którym wprowadzone zostaną ograniczenia w zabudowie wynosi 5,8 m od każdej z anten. W związku z powyższym skarżący, jako właściciel nieruchomości oddalonej o 19 m od przewidywanego miejsca posadowienia stacji bazowej, nie może zostać uznany za stronę postępowania. Podkreślił, że na nieruchomości skarżącego nie zostaną nałożone żadne ograniczenia w zakresie zabudowy w związku z wzniesieniem stacji bazowej telefonii komórkowej. Oświadczył ponadto, że posiada środki techniczne umożliwiające udział w rozprawie zdalnej.

Pozostali uczestnicy postepowania w pismach z 22 marca 2023 r. oświadczyli, że nie mają możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 149/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 1 grudnia 2022 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę .

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżoną decyzję Wojewoda wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego może mieć miejsce wyłącznie, gdy w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Sytuacja taka zaistnieje, gdy w postępowaniu tym wystąpi brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego ma miejsce, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena, czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę opisanej wyżej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Badanie przymiotu strony przez organ administracji odbywa się na każdym etapie postępowania, w tym w postępowaniu odwoławczym. Zasadnie zatem Wojewoda podkreślił w zaskarżonej decyzji, że obowiązkiem organu drugiej instancji po otrzymaniu odwołania jest w pierwszej kolejności ocena, czy odwołujący się posiada przymiot strony postępowania konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia kontroli instancyjnej. Obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży bowiem na organie odwoławczym nawet, jeśli organ pierwszej instancji przyznał danemu podmiotowi status strony, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda miał zatem ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. Wbrew przekonaniu skarżącego, samo błędne uznanie go za stronę postępowania przez Starostę, nie powoduje, że niezależnie od obowiązujących przepisów prawa, uzyskał on status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.

Nie jest sporne, że interes prawny podmiotu w sprawie wydania pozwolenia na budowę należy badać z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Pr. bud. Przepis ten jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 Pr. bud. ustawodawca zdefiniował obszar oddziaływania obiektu, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wobec braku wskazania przez ustawodawcę w tym unormowaniu przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, należy przyjąć, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu.

Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. II OSK 3181/18, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Pr. bud., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1126/19, CBOSA).

Nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. II OSK 1957/16, CBOSA). Podobnie nie jest wystarczające subiektywne odczucie określonego podmiotu do przyjęcia, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. II OSK 3365/17, CBOSA).

W sprawie nie jest kwestionowane, że do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 20 należą przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1225).

Na mocy z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022, poz. 1071), w § 2 w ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), od 4 czerwca 2022 r., uchylono odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji 24 czerwca 2022 r. Uchylenie ww. przepisów powoduje, że inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Kluczowe w sprawie było więc ustalenie, czy działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami ww. rozporządzeń.

Zasadnie Wojewoda stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji wyznaczony na podstawie rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, przez zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, znajduje się nad terenem działki, na której zaplanowano inwestycję. Jak wynika z danych zawartych w projekcie zagospodarowania terenu (s. 23 - 24) i Analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (...) (tabela nr 2 i rys. nr 1, s. 12-13) zasięg sumarycznego ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego instalacji na wszystkich azymutach wynosi zaledwie 5,8 m od wieży i znajduje się na wysokości 58,2 m n.p.t. Skoro działka skarżącego jest oddalona o 19 m od miejsca posadowienia wieży, to niewątpliwie nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji wyznaczonym ww. wartością.

Ocena spornej inwestycji w świetle § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie również nie pozwala na uznanie, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Z treści § 13 rozporządzenia, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, wynika wprost, że może on mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś hipotetycznej, co nie wyłącza konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. (por. wyrok NSA z 30 maja 2014 r. II OSK 3105/12, CBOSA). Z uwagi na niekwestionowaną odległość działki skarżącego od planowanego miejsca posadowienia wieży, przekraczającą odległość wskazaną w cytowanym przepisie, zasadnie Wojewoda stwierdził, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w wyznaczonym obszarze oddziaływania wokół stacji bazowej o promieniu 10 m.

W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że planowana inwestycja nie wpłynie na ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego, gdyż brak jest przepisów prawa, na podstawie których skarżący mógłby skutecznie ubiegać się o przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na ww. działce. Wobec powyższego zasadnie Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi. Organ odwoławczy nie naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego zbadania, czy skarżącemu przysługiwał status strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób czyni zaś zadość wymaganiom z art. 107 § 3 K.p.a., umożliwiając skarżącemu zapoznanie się z prawnymi i faktycznymi motywami rozumowania organu odwoławczego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniósł A. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona przedmiotową skargą decyzja organu została wydana z naruszeniem K.p.a., to jest:

a. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie instytucji umorzenia postępowania w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia o takim charakterze, a Organ obowiązany był do dokonania merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez Skarżącego działającego w charakterze strony postępowania, a także

b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ oraz niepodjęcie przezeń wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, przejawiające się przede wszystkim w nieprzeprowadzeniu oceny oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a następnie nienależytym uzasadnieniu decyzji poprzez ogólnikowe wskazanie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co skutkowało tym, że Skarżący, mimo uznania go za stronę postępowania, nie ma wiedzy co do tego jakie oddziaływanie i w jakim zakresie będzie dotyczyło jego nieruchomości i czy nie będzie powodowało ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, jego nieruchomości;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuczynieniu zadość wymaganiom stawianym uzasadnieniu wyroku i lakoniczne odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., ograniczające się do powielenia argumentacji Organu i sformułowania, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do zbadania meritum sprawy, co czyni niemożliwym przeprowadzenie kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia;

3. art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak zbadania spełnienia przez planowaną inwestycję warunku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w sytuacji kiedy biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji (wieża telekomunikacyjna o wysokości 61,95 m n.p.t.) taka analiza winna poprzedzać wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać również należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę przepisy prawa nie wprowadzają ograniczeń w możliwości zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji skarżący kasacyjnie zasadnie nie został uznany przez organ odwoławczy za stronę postępowania i słusznie zostało umorzone postępowanie odwoławcze. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. wydając takie rozstrzygnięcie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.