III OSK 286/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-02-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1680/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 16 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 17 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2018 nr 0 poz 570; art. 11 ust.1 pkt1; Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee – Milan po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od punktu 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1680/22 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla punkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1680/22 oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1680/22 po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2022 r. J. J. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o udostępnienie informacji publicznej.

Pytany podmiot zakwalifikował przedmiot wniosku jako informację publiczną przetworzoną i w dniu 5 lipca 2022 r. wystosował do wnioskodawcy wezwanie, by wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnieniem.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca pismem z dnia 13 lipca 2022 r. wyjaśnił organowi, iż w jego mniemaniu żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło udostępnienia informacji żądanej w punktach 1-6 wniosku. W jej uzasadnieniu wskazano, iż wniosek dotyczył co prawda informacji prostych, jednak szeroki zakres wniosku stanowi podstawę do uznania żądanej informacji za przetworzoną. Nadto wskazano, że żądana informacja nie istnieje i musiałaby zostać dopiero wytworzona – co wiązałoby się z koniecznością wykonania czynności analitycznych.

Organ wyjaśnił również, że rozpoznanie wniosku wymagałoby przeglądu dużej ilości dokumentów, ich skopiowania i anonimizacji. Pracownik, który wykonywałby te czynności zostałby oderwany od swoich zwykłych obowiązków co negatywnie wpłynęłoby na realizację zadań przez organ i poważnie zakłóciło jego pracę.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł J. J. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organ powinien w sposób szczegółowy uzasadnić dlaczego przyjął, że żądaną informację kwalifikuje jako przetworzoną, wskazać wszystkie czynności, jakie w jego mniemaniu należy wykonać przy realizacji wniosku strony. Nadto, powinien choćby w przybliżeniu podać to, jaką ilość dokumentów musiałby ewentualnie poddać analizie oraz wyjaśnić, czy dokumenty te zgromadzone są w jednym zbiorze danych, czy też rozrzucone są po różnych zbiorach. Na koniec powinien też wyjaśnić, czy dokumenty będące nośnikami żądanej informacji zgromadzone są w formie "papierowej", czy też w formie cyfrowej (a jeśli cyfrowej to czy użytkowany w organie komputerowy system operacyjny posiada możliwość łatwego wyłuskania żądanych danych czy też nie). Dopiero wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji ww. kwestii umożliwiłoby Sądowi I instancji weryfikację poprawności sposobu rozumowania organu.

Samo stwierdzenie, że sporne żądanie dotyczy szerokiej materii nie wyjaśnia powyższej kwestii i nie przesądza per se o tym, że zgromadzenie żądanej informacji byłoby pracochłonne. Nie jest bowiem wiadomym, ile konkretnie dokumentów musiałoby być przedmiotem analizy ani tego, gdzie się one znajdują i w jakiej formie są zebrane. Stąd stwierdzenie pytanego podmiotu, iż odpowiedź na wniosek byłaby pracochłonna, jawiło się jako przedwczesne i w żaden sposób niewykazane.

Biorąc pod uwagę powyższe braki, polegające na nieprecyzyjnym określeniu kluczowych dla sprawy kwestii, skarżona decyzja nie poddawała się merytorycznej kontroli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w powołanym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaś o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. J. zaskarżając punkt 1 wyroku w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (dalej jako: u.s.k.o.) w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 p.p.a. – przez niezasadne przyjęcie, że to SKO, a nie Prezes Kolegium, jest organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, i tym samym uchylenie decyzji, zamiast stwierdzenia jej nieważności.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w przedmiotowej kwestii w wyrokach z 5 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 6392/21 oraz z 5 lipca 2022 r., sygn. III OSK 1309/21 uznając, że informację publiczną w imieniu samorządowego kolegium odwoławczego udostępnia prezes kolegium i to również prezes kolegium, w trybie art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., wydaje decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w wyżej przytoczonym wyroku tego Sądu z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21 i przyjmuje je za własne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem administracji publicznej, którego ustrój i zadania określa ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy prezes kolegium jest organem kolegium, który zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy kieruje pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że analizując art. 18 ust. 1 ustawy o SKO nie sposób przyjąć, aby przepis ten znalazł zastosowanie w sprawie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi ww. przepis, "Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium". Prawdą jest, że z wykładni językowej art. 18 ust. 1 ustawy o SKO wynika ogólna kompetencja do wydawania decyzji przez składy trzyosobowe kolegium. Jednakże prawidłowa wykładnia tego przepisu nie może pomijać jego relacji w stosunku do art. 11 ust. 2 ustawy o SKO, wedle którego "Prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego". Z obu przepisów wynika, że co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze orzekają w składach trzyosobowych, jednakże istnieje kategoria spraw niezastrzeżonych do rozpoznania w ww. składzie. Tej kategorii należy poszukiwać z odwołaniem się do metod wykładni systemowej.

Samorządowe kolegia odwoławcze zostały powołane jako organy wyższego stopnia orzekające w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego – art. 1 ust. 1 ustawy o SKO. W tych sprawach kolegia orzekają jako organy II instancji w postępowaniu administracyjnym i podatkowym. Wykonywanie kompetencji organu wyższego stopnia wobec organów samorządu terytorialnego zostało obwarowane gwarancjami mającymi na celu zapewnienie niezależności jednostek samorządu terytorialnego względem administracji rządowej (zob. także Z. Kmieciak, Samorządowe kolegia odwoławcze w układzie administracyjnego toku instancji, "Państwo i Prawo" 2013, nr 3, s. 6-20. Autor ten wskazuje, iż wedle jednego z poglądów kolegia są wyspecjalizowanymi ciałami administracyjnymi o charakterze orzeczniczym, których jedynym zadaniem - poza wyjątkiem wynikającym z art. 1 ust. 2 ustawy o SKO - jest rozpoznawanie spraw administracyjnych [tamże, s. 7-8]). W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera ukształtowanie składów orzekających kolegiów, jak i niezależność członków kolegium, którzy związani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 21 ust. 1 ustawy o SKO).

Prawodawca uwzględnił przy tym możliwość powierzenia samorządowym kolegiom odwoławczym załatwiania innych spraw, w szczególności spraw, w których SKO orzeka jako organ I instancji. Świadczy o tym brzmienie art. 1 ust. 2 ww. ustawy, wedle którego w sprawach niewymienionych w ust. 1 kolegia orzekają "na zasadach określonych w odrębnych ustawach". Ustawą taką niewątpliwie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji publicznej o działalności kolegium. Jednak przepisy u.d.i.p. nie określają w żaden sposób tego, czy podmiotem wydającym decyzję jest kolegium, czy też jego prezes. W szczególności normy prawnej w tym zakresie nie sposób wywieść z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiącego, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej". W konsekwencji oceny w tym zakresie należy dokonać na podstawie właściwych przepisów ustawy o SKO. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, organami kolegium są zgromadzenie ogólne oraz prezes. Drugi ze wskazanych podmiotów reprezentuje kolegium na zewnątrz oraz, jak już wspomniano, wykonuje niezastrzeżone dla składu orzekającego czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej. Ponadto zwrócić trzeba uwagę, że katalog kompetencji prezesa kolegium, określony w art. 11 ust. 1 ustawy o SKO, ma charakter otwarty, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności". W doktrynie podkreśla się, iż w sprawach niewymagających wydania orzeczenia albo w przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzyganie spraw należy zatem do prezesa kolegium. W szczególności prezes kolegium podpisuje pisma kończące postępowanie w sprawie w sposób inny niż przez orzeczenie składu orzekającego (tak: K. Sikora [w:] A. Ostrowska, K. Sikora, Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 11).

Zdaniem NSA z kompetencji prezesa do reprezentacji kolegium na zewnątrz wynika obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2022 r., sygn. III OSK 1309/21, "[u]dostępnienie informacji publicznej, jako czynność materialno-techniczna odbywa się poza postępowaniem administracyjnym, w ramach którego samorządowe kolegium odwoławcze realizuje swoje kompetencje orzecznicze. Na tym etapie kolegium reprezentuje prezes kolegium, zgodnie z przyjętą funkcją wewnątrzustrojową i to prezes kolegium jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wystąpienie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie powoduje konwersji właściwości do rozpoznania wniosku dostępowego z prezesa kolegium na skład orzekający kolegium. W istocie prowadziłoby to zmiany sposobu reprezentacji kolegium w zależności od pozytywnego, bądź negatywnego kierunku załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem dostępowym. Systemowo byłoby to rozwiązanie oczywiście wadliwe. W rezultacie należy stanąć na stanowisku, że te same przepisy ustrojowe, które uprawniają prezesa kolegium do zewnętrznej reprezentacji samorządowego kolegium odwoławczego, w ramach której udostępnia informację publiczną, są podstawą przypisania mu kompetencji do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p."

Także w ocenie NSA w składzie orzekającym to prezes kolegium jest organem wydającym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wydanie tej decyzji nie następuje w sprawie, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o SKO. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest sprawą, w której kolegium nie występuje jako organ wyższego stopnia nad organem jednostki samorządu terytorialnego, a więc sprawą określoną w art. 1 ust. 2 ustawy o SKO. Z wykładni systemowej wynika brak konieczności podjęcia rozstrzygnięcia przez trzyosobowy skład orzekający kolegium. Nieracjonalne byłoby twierdzenie, że w sytuacji, gdy prezes SKO uzna, iż zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, powinien on przekazać sprawę do rozpoznania składowi orzekającemu na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o SKO. Prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium. Jeśli prezes jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to z kompetencją tą łączy się kompetencja do wydania decyzji odmownej. W ww. wyroku NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. III OSK 1309/21 trafnie zwrócono uwagę, że "[ź]ródło kompetencji prezesa kolegium do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowią więc nie przepisy ustrojowe u.s.k.o., kształtujące tryb orzekania kolegium w indywidualnych sprawach administracyjnych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 1 u.s.k.o.), lecz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o., który wskazuje, że to samorządowe kolegium odwoławcze reprezentowane przez prezesa kolegium jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej." Przyjęcie poglądu, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. posiada skład oczekający kolegium (art. 18 ust. 1 u.s.k.o.) musiałoby oznaczać, że skład ten jest związany stanowiskiem prezesa co do konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Dodać należy, że przekazanie kompetencji do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej składom trzyosobowym kolegium byłoby nieracjonalne także ze względu na postulat jednolitości w rozpoznawaniu dotyczących danego podmiotu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli prezes kolegium udostępnia informację publiczną, to każdorazowe stwierdzenie przez niego, iż należy wydać decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., wiązałoby się z ponowną analizą podstaw do wydania ww. decyzji przez trzyosobowy skład orzekający. Sytuacja ta byłaby także nie do pogodzenia z rolą składów określonych w art. 18 ust. 1 ustawy o SKO. Samorządowe kolegia odwoławcze w składach trzyosobowych pełnią funkcję niezależnych, zorganizowanych na podobieństwo sądów organów wyższego stopnia nad organami samorządu terytorialnego (podobnie R. Sawuła, Właściwość instancyjna wobec organów samorządu terytorialnego po reformie administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2000, nr 1, s. 86), nie zaś podmiotów wykonujących czynności w sprawie dostępu do informacji publicznej.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w składzie trzyosobowym, czyli przez organ, który jest zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o SKO organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, a nie organem właściwym do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, należało uznać, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji, w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., skutkuje to jego nieważnością.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił punkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1680/22 oraz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.