Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję nr 28/2026 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2026 r., znak WOB.7721.206.2022.GTWO w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. R. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 490/26

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") decyzją nr 64/2022 z 17 marca 2022 r., znak: PINB-I.5160.197.21.38, wydaną na podstawie art. 49e pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "Pb"), nakazał inwestorce i właścicielce M. R. (dalej: "skarżąca") rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,65 x 5,50 m i powierzchni zabudowy ok. 23 mkw. na działce nr [...] w W. z powodu wycofania wniosku o legalizację.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że nie zgadza się na rozbiórkę powierzchni ok. 23 mkw. Na działce – mimo planów – nie został wybudowany żaden budynek. Ponad 20-letnia wiata garażowa w maju 2021 r. została rozebrana z uwagi na bardzo zły stan techniczny, zaś ponad 20-letnia wylewka, na której stała wiata garażowa, została odnowiona z uwagi na zapadające się powierzchnie. Wylewka widoczna na mapach geodezyjnych to lokalizacja obiektów małej architektury i ma służyć jako miejsce wypoczynku z meblami ogrodowymi, parasolem i pergolą.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") decyzją nr 28/2026 z 29 stycznia 2026 r., znak: WOB.7721.206.2022.GTWO, utrzymał decyzję PINB w mocy.

Podczas kontroli z 9 czerwca 2021 r. ustalono, że w południowo-zachodnim narożniku działki rozpoczęto budowę budynku. Na istniejącej betonowej posadzce wykonane zostały fundamenty; obiekt podzielono na dwie części – w części A: istniejąca wylewka, na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy, natomiast w części B: teren wewnątrz fundamentów utwardzony gruzem betonowym. Obecna na oględzinach matka skarżącej poinformowała, że roboty prowadzone są w ramach remontu/odbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Roboty rozpoczęto w maju 2021 r. po otrzymaniu pisma ze starostwa powiatowego, które miało stanowić podstawę ich rozpoczęcia. Matka skarżącej poinformowała, że dotychczasowy budynek gospodarczy miał konstrukcje drewnianą, obity był dostępnymi materiałami, a stan techniczny był zły. Dokonano pomiarów wykonanych bloczków fundamentowych po obrysie. Odległość budynku od istniejącego ogrodzenia w południowej części działki wynosi ok 1,2 m, a od istniejącego ogrodzenia zlokalizowanego od strony zachodniej wynosi ok. 0,15 m. Matka skarżącej poinformowała, że ogrodzenie działki w całości zlokalizowane jest na tej działce. Ustalono, że obrys budynku odbiega od obrysu pierwotnej zabudowy. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 5,50 x 4,65 m.

Po tych ustaleniach PINB (niezaskarżonym postanowieniem z 15 listopada 2021 r.) wstrzymał skarżącej budowę. 10 grudnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej z wnioskiem o legalizację, więc postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów do 31 marca 2022 r. Z kolei 18 stycznia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej o wycofaniu wniosku o legalizację.

Z akt wynika, że wylewka będąca pozostałością po wiacie garażowej, mająca pełnić funkcje małej architektury, posłużyła jako fundament pod budowę nowego budynku gospodarczego. Podczas oględzin 19 października 2021 r. ujawniono budowę nowego budynku gospodarczego bez zgłoszenia. Na istniejącej posadzce betonowej wykonane zostały fundamenty. Według oświadczenia matki skarżącej roboty były prowadzone w ramach remontu/odbudowy istniejącego budynku gospodarczego, lecz obrys budynku odbiegał od obrysu pierwotnej zabudowy. Wymiary fundamentów budynku wynoszą 5,50 m x 4,65 m.

24 maja 2024 r. w zleconych przez MWINB oględzinach PINB ustalił istnienie budynku gospodarczego o konstrukcji lekkiej stalowej z dachem dwuspadowym na wcześniej wybudowanym fundamencie betonowym. Budynek jest obity blachą, postawiony na słupkach stalowych o zbieżnych wymiarach (3,63 x 5,23), a jego wysokość wynosi 2,92 m.

Nieskutecznie, bo w toku postępowania (24 kwietnia 2024 r.), tj. po dacie jego wszczęcia (20 września 2021 r.) i po dacie wstrzymania budowy (postanowienie PINB z 15 listopada 2021 r.), skarżąca dokonała zgłoszenia budynku gospodarczego o wymiarach 3,60 x 5,25 m o powierzchni zabudowy 18,90 mkw.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 7 kpa przez nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego;

2) art. 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów;

3) art. 80 kpa przez dowolną ocenę dowodów;

4) art. 8 kpa przez pominięcie tego, że działała w zaufaniu do organów;

5) art. 105 § 1 kpa przez nieumorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że na działce znajdował się stary budynek gospodarczy, którego naprawa w 2021 r. okazała się niemożliwa, więc został on usunięty, a w miejsce starej wylewki pojawiła się nowa wylewka betonowa (ok. 23 mkw.). Wniosek o legalizację cofnęła, bo dowiedziała się o tym, że przed legalizacją powinna uzyskać zgodę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nie chciała ponosić kosztów legalizacji, gdyby GDDKiA nie wyraziła zgody. Choć w 2022 r. na działce nie było żadnego budynku, to PINB nakazał jego rozbiórkę. W międzyczasie starostwo poinformowało o możliwości realizacji wiaty do 50 mkw. bez pozwolenia i zgłoszenia, natomiast GDDKiA wskazała na konieczność odsunięcia obiektu od drogi krajowej. W związku z powyższym w 2024 r. dla przechowywania narzędzi i wyposażenia ogrodowego powstał niewielki budynek gospodarczy o powierzchni 18,90 mkw. odsunięty od drogi krajowej. Mimo wcześniejszych informacji o dopuszczalnych formach zabudowy skarżąca dokonała zgłoszenia, zaś po uzupełnieniu dokumentacji powiedziano jej, że sprawą zajmuje się PINB. W 2025 r. skarżąca nie otrzymała żadnej korespondencji, natomiast w 2026 r. MWINB wydał decyzję odnoszącą się do budynku, który nie istnieje – obecny budynek jest z 2024 r., ma ok. 18,90 mkw. powierzchni i jest inaczej usytuowany względem drogi.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że obecny budynek posadowiony jest na istniejącym fundamencie – stary budynek gospodarczy nie został bowiem do końca rozebrany i ta jego nierozebrana część została wykorzystana do budowy kolejnego budynku gospodarczego.

W piśmie procesowym z 13 lipca 2026r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że Skarżąca nie kwestionuje, że w toku postępowania doszło do złożenia, a następnie wycofania wniosku o legalizację. Kwestionuje natomiast to, że organ zastosował skutki wycofania wniosku o legalizację do stanu faktycznego, który nie został należycie ustalony, a następnie utożsamił ze sobą trzy różne elementy sprawy: starą wiatę istniejącą przez wiele lat, późniejszą wylewkę / utwardzoną powierzchnię oraz obecny, mniejszy obiekt powstały dopiero w 2024 r. W konsekwencji zasadnicze znaczenie ma nie samo abstrakcyjne brzmienie art. 49e Prawa budowlanego, ale to, czy organ prawidłowo ustalił przedmiot nakazu rozbiórki. Obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie tracą znaczenia tylko dlatego, że organ powołuje się na art. 49e Prawa budowlanego. Przed wydaniem nakazu rozbiórki organ powinien w sposób wyczerpujący ustalić, jaki obiekt jest przedmiotem postępowania, czy nadal istnieje, jakie ma parametry, czy odpowiada obiektowi objętemu postępowaniem legalizacyjnym oraz czy późniejszy obiekt nie stanowi odrębnego stanu faktycznego wymagającego odrębnej oceny. W niniejszej sprawie tego zabrakło. Organ potraktował wycofanie wniosku o legalizację jako element wystarczający do utrzymania nakazu rozbiórki, mimo że z akt sprawy wynikały poważne wątpliwości co do tego, czy obiekt opisany w decyzji z 2022 r. rzeczywiście istniał w tej postaci oraz czy późniejszy obiekt z 2024 r. był tym samym obiektem. Mimo to organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach około 4,65 m x 5,50 m i powierzchni zabudowy około 23 m2. Organ Odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, pomijając zasadniczą wątpliwość, tj. czy w dacie wydawania decyzji istniał właśnie taki budynek gospodarczy, a nie jedynie sama utwardzona powierzchnia po dawnym obiekcie.

W zaskarżonej decyzji Organ Odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z 2022r. która dotyczyła rozbiórki obiektu opisanego jako budynek gospodarczy o wymiarach około 4,65 m x 5,50 m i powierzchni zabudowy około 23 m2. Jednocześnie organ odwoławczy odwołał się do późniejszych ustaleń z 2024 r., w tym do oględzin, podczas których opisano obiekt o innych parametrach, lekkiej konstrukcji stalowej, dachu dwuspadowym oraz wymiarach innych niż wskazane w decyzji z 2022 r. Ta rozbieżność nie ma charakteru drugorzędnego. Jeżeli decyzja z 2022 r. dotyczyła obiektu o powierzchni około 23 m2, a późniejsze ustalenia z 2024 r. odnoszą się do obiektu o powierzchni około 18,90 m2, powstałego po zmianie koncepcji i po uzyskaniu informacji od organów oraz zarządcy drogi, organ nie mógł bez pogłębionej analizy przyjąć, że chodzi o ten sam obiekt. W sprawie należało jednoznacznie wyjaśnić, czy obecny obiekt jest kontynuacją robót wstrzymanych w 2021 r., czy też stanowi odrębny, późniejszy obiekt, którego budowa powinna być oceniana odrębnie. Organ takiej analizy nie przeprowadził w sposób wyczerpujący. W praktyce przyjął, że skoro w 2024 r. na działce znajdował się jakiś obiekt gospodarczy, to można utrzymać nakaz rozbiórki wydany w 2022 r. w odniesieniu do innego opisu i wcześniejszego stanu faktycznego. Takie stanowisko narusza zasadę prawidłowego ustalania stanu faktycznego i zasadę swobodnej, ale nie dowolnej, oceny dowodów. Nakaz rozbiórki musi dotyczyć konkretnego, zidentyfikowanego obiektu. Nie może być utrzymany w mocy na podstawie założenia, że każda późniejsza konstrukcja na tej samej działce, w pobliżu dawnego miejsca posadowienia, automatycznie jest tym samym obiektem, którego dotyczyło wcześniejsze postępowanie legalizacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie trzeba wskazać, co zresztą przyznaje skarga, że skarżąca na etapie postępowania legalizacyjnego przed organem I instancji wycofała wniosek o legalizację. W tym kontekście przywołać należy art. 49e P.b. :

Art. 49e.

Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:

1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;

2) wycofania wniosku o legalizację;

3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;

4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;

5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;

6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 49e pkt 2 Pb.

Ponadto postanowieniem nr 969/2021 z dnia 15.11.2021r. wstrzymano skarżącej prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w W. kiedy poziom zaawansowania prac obejmował tylko wybudowanie fundamentów. W związku z tym, że po wydaniu tego postanowienia do chwili obecnej wybudowano całość budynku, zastosowanie może mieć także art. 49e pkt 6 Pb.

Jednak problemem w sprawie jest okoliczność trafnie podniesiona w piśmie procesowym skarżącej.

Mianowicie organ I instancji, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 19.10.2021r. /k.13 akt adm. I inst./, kiedy to stwierdzono, że przyszły budynek posiada tylko fundamenty – wydał w dniu 17.03.2022r. decyzję nr 64/2022, którą nakazał skarżącej wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4,65 m razy 5,50 m i powierzchni zabudowy około 23 m2. Podkreślenia wymaga, że , że w uzasadnieniu tej decyzji organ wspomniał jedynie o fundamentach, tymczasem sentencja brzmi tak, jakby był wybudowany cały budynek. Niemniej można by przejść nad samym tym faktem do porządku dziennego, jako że w chwili procedowania przez Organ Odwoławczy rzeczywiście budynek gospodarczy już został ukończony.

Jednak istotne są tutaj wskazane w decyzji organu I instancji wymiary "budynku", albowiem odnosi się do nich zaskarżona decyzja, utrzymując decyzję PINB w mocy. Innymi słowy, nakazano rozebrać budynek gospodarczy o wymiarach 4,65 m razy 5,50 m i powierzchni zabudowy około 23 m2. Tymczasem z protokołu oględzin sporządzonego na zlecenie Organu Odwoławczego wynika, że budynek podlegający rozbiórce ma 5,23 m razy 3,63 m i wysokość h= 2,92. Są to zatem inne wymiary, niż opiewa na nie decyzja organu I instancji. Gdyby przy tym w czasie jej wydawania budynek już stał, a strona później samowolnie postępując zmieniła te wymiary, Sąd by nie ingerował. Późniejsza ( po decyzji organu I instancji) zmiana wymiarów stanowiłaby jedynie o lekceważeniu przez inwestora nakazu administracyjnego wydanego w zgodzie z prawem budowlanym ( por. uzasadnienie wyroku NSA z 9 stycznia 2023r. II OSK 2365/21, publ. Lex/el.). Jednak, jak to już powiedziano, przy wydawaniu decyzji organu I instancji nie było budynku, a tylko fundamenty. Dlatego obecnie organ II instancji winien był skorygować wymiary powstałego budynku, jak to uczynił i ponadto umieścić je w decyzji, orzekając reformatoryjnie. Nie czyniąc tego sprawił, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z tego powodu, że określony decyzją nakaz rozbiórki nie jest wystarczająco precyzyjny i odnosi się do innych wymiarów. Decyzje nakazujące rozbiórkę - najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego sankcję prawną - muszą być sporządzane szczególnie starannie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości odnośnie do ich interpretacji, zwłaszcza przy określeniu zakresu obowiązków nakładanych nakazem i adresata tych obowiązków. Organ powinien dokładnie określić przedmiot rozbiórki po to, aby decyzja nadawała się do egzekucji i by nie było wątpliwości co do treści nałożonych obowiązków ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 listopada 2016r. II SA/Lu 625/16, publ. Lex/el.). "Podkreślić, bowiem trzeba, iż orzekając nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego winien w swym rozstrzygnięciu precyzyjnie określić jej przedmiot, tak aby w trakcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego nie było żadnych wątpliwości, co do zakresu rozbiórki. Obowiązany jest tym samym organ szczegółowo opisać w wydanym orzeczeniu obiekt podlegający rozbiórce (...)" (wyrok NSA z 30 stycznia 2014r. II OSK 2074/12, publ. Lex/el). "Orzekając nakaz rozbiórki organ winien zatem w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki. Obowiązany jest szczegółowo opisać w rozstrzygnięciu obiekt podlegający rozbiórce, poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów oraz wskazanie materiałów z których zostały one wykonane. W przypadku skomplikowanych stanów faktycznych opis przedmiotu rozbiórki może przy tym nastąpić np. poprzez odesłanie do załącznika graficznego. Jednocześnie, w przypadku nakazu rozbiórki dotyczącego jedynie części obiektu, bądź w przypadku ustalenia, iż roboty budowlane doprowadziły do powstania dwóch odrębnych, ale połączonych ze sobą obiektów, z których jeden spełnia wymagania prawa budowlanego, rozstrzygnięcie winno określać parametry techniczne elementów objętych nakazem rozbiórki, takie jak chociażby ich wymiary (por.: wyroki WSA w Opolu z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 463/05 i z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 440/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/04; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1242/09; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) (wyrok NSA z 3 marca 2015r. II OSK 1847/13, publ. Lex/el.).

W efekcie wskazać należy, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji powinien odnieść się do rzeczywistych wymiarów istniejącego obiektu. Nie czyniąc tego dopuścił się niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc naruszył art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie tejże decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy MWINB dokona w decyzji prawidłowego opisu przedmiotowego obiektu, odnosząc się do jego rzeczywistych wymiarów.

Z powyższych przyczyn na zas. art. 145 m1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.