Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

IV SA/Wa 3150/18

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].09.2018 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej [...] WKZ) z dnia [...].07.2018 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym, na działce nr [...] w [...].

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Organ I. Instancji przyjął, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego [...] ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 3 p. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona i rewaloryzacja historycznego układu przestrzennego oraz zabudowy posiadającej wartość zabytkową i kulturową, polega przede wszystkim na utrzymaniu zasadniczych elementów rozplanowania miasta oraz tradycyjnego wyglądu i charakterystycznej formy architektonicznej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej (gabarytów, geometrii dachów, kompozycji elewacji wraz z dekoracją i kształtem otworów okiennych, tradycyjnie stosowanych materiałów budowlanych itp.). Fakt pomieszczenia go w wojewódzkiej ewidencji zabytków zdementował Minister w swym postanowieniu. Podał, że ujęty jest w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474) i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. W swym rozstrzygnięciu [...] WKZ wyjaśnił, że wartość historyczną i naukową miasta [...] stanowi jego układ urbanistyczny, składający się z dwóch rozwijających się niezależnie miast po obu stronach rzeki wraz zachowaną historyczną zabudową. Urbanistyka prawobrzeżnego miasta ukształtowała się w oparciu o graniczny gród obronny (z X-XII w., położony na wysokiej skarpie opadającej łagodnie w kierunku wschodnim), podgrodzia z kościołem (na południe od grodu) oraz osady targowej (na północ od dzisiejszego rynku. Pomiędzy te człony wpisany został plac rynkowy związany z przestrzenną lokacją miasta (zapewne w poł. XIII w.). [...] przez wieki stanowił drugorzędny ośrodek, co wpłynęło na jego małomiasteczkowy charakter oraz stosunkowo niewielki obszar, które miasto zajmowało na przestrzeni dziejów. Rysunek F.B. W. z połowy XVIII w. ukazuje dominanty w obrębie zabudowy miasta w postaci zamku, ratusza i kościoła na rynku oraz kościoła [...], z których do dziś zachował się jedynie ten ostatni. Pomimo zniszczeń ostatniej wojny oraz późniejszych przekształceń [...] zachował czytelny układ ulic i placów oraz wyraźny charakter dawnej kompozycji (m. in. charakterystyczna zabudowa mieszkalna). Działka o nr ew. [...], której dotyczy inwestycja, zlokalizowana jest w historycznym centrum prawobrzeżnego miasta oraz w bezpośrednim otoczeniu wczesnogotyckiego kościoła [...], pierwotnie związanego z grodem i osadą targową. W sąsiedztwie inwestycji znajdował się również dawny cmentarz. Z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że na tym terenie planuje się budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży stalowej, zespołu anten sektorowych i radioliniowych, urządzeń sterujących, tras kablowych i instalacji elektrycznej zasilającej urządzenia. Przedmiotowy obiekt ma mieć formę wieży o konstrukcji stalowo - kratowej i wysokości 58 m n.p.t. W ocenie Organu I. instancji parametry przedmiotowego obiektu, a w szczególności jego lokalizacja i forma, nie zostały dostosowane do charakteru historycznego układu urbanistycznego [...]. Zastrzeżenia budzi przede wszystkim proponowana lokalizacja na terenie historycznego podgrodzia i w granicach średniowiecznego miasta. Inwestycja przewidziana jest na terenie wzniesienia położonego na południe od kościoła, stanowiącego jedno z najwyższych punktów na terenie miejscowości, co w połączeniu z konstrukcją sięgającą blisko 60 m stanowić będzie niekorzystną dominantę nad historycznym miastem. Inwestycja dodatkowo swoimi gabarytami całkowicie odbiega od formy i funkcji obiektów znajdujących się w tej części miejscowości. Na podstawie analizy obszaru w okolicy przedmiotowej działki ustalono, że na tym terenie dominuje kościół rozbudowany w latach 80, XX w., którego wieża stanowi dominantę wysokościową otoczony zabudową w postaci jedno- lub dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych nakrytych stromymi dachami dwuspadowymi, a także zielenią w postaci zadrzewienia skarpy opadającej na zachód w kierunku rzeki. W związku z tym projektowana wieża stacji bazowej stałby się nową dominantą przestrzenną w zabytkowym układzie. Wprowadzenie obiektu o parametrach odbiegających od istniejącej zabudowy, zlokalizowanego w sąsiedztwie kościoła i rynku, tworzy dysharmonię relacji przestrzennych, które winny nawiązywać do lokalnej tradycji. Projektowany obiekt ze względu na swój współczesny charakter, nie nawiązuje do walorów krajobrazu najbliższego sąsiedztwa, które stanowi zabudowa mieszkalna, jak i gospodarcza o niewielkich gabarytach. W ocenie [...] Konserwatora Zabytków, wprowadzenie obiektu - wieży stacji bazowej we wskazanej lokalizacji jako elementu zupełnie współczesnego obcego stylistycznie zabytkowemu charakterowi miejscowości, wpłynie negatywnie na wygląd założenia urbanistycznego, tym samym naruszy jego wartości i pogłębi degradację terenu. Mając przytoczone okoliczności na względzie, [...] WKZ postanowił zakwestionować budowę masztu o wskazanych parametrach, skoro stanowiłaby dominantę wysokościową w obrębie ścisłego centrum jednego z najstarszych miast o średniowiecznej proweniencji. We wniesionym zażaleniu zarzucono, że postanowienie odmowne I. instancji narusza art. 144 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] wpłynie negatywnie na wygląd założenia urbanistycznego, naruszy jego wartości i pogłębi degradację terenu. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu. W zażaleniu podniesiono również naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Minister utrzymując to postanowienie w mocy podał, że zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy przedłożonym do uzgodnienia przedmiotowa inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży stalowej, zespołu anten sektorowych i radioliniowych, urządzeń sterujących, tras kablowych i instalacji elektrycznej zasilającej urządzenia, teren stacji utwardzony i ogrodzony. Rozważając jej dopuszczalność z punktu widzenia konserwatorskiego, określił jednak przedłożone do uzgodnienia zamierzenie jako realizację wieży kratownicowej o wysokości blisko 60 m. We wniesionej skardze [...] z o. o. z siedzibą w [...] wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zwrot kosztów postepowania i zarzucił: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, podczas gdy postanowienie Organu I. instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności przepisu art. 144 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w [...] "tworzy dysharmonię relacji przestrzennych (...) wpłynie negatywnie na wygląd założenia urbanistycznego, naruszy jego wartości i pogłębi degradację terenu");

2) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu;

3) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na Organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Podano, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Podkreślono, że Skarżący podjął decyzję o rezygnacji z kratownicowej konstrukcji wieży na rzecz smukłej stalowej słupowej wieży, lepiej wpisującej się w krajobraz, i podobnej do już zlokalizowanego w pobliżu obiektu wysokościowego - komina elektrociepłowni z zainstalowanym systemem antenowym [...] przy ul. [...]. Okoliczność ta została podkreślona w treści zażalenia. Pełnomocnik Spółki zaznaczył ponadto, że w sąsiedztwie znajduje się wieża stalowa kratownicowa systemu alarmowania [...] przy ul. [...]. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest – jego zdaniem - również fakt, że jako teren inwestycji wskazano obszar bezpośrednio graniczący z lasem - wysokie drzewa ograniczą widoczność projektowanego obiektu. Wyjaśnił nadto, że Spółka gotowa jest zastosować inną jeszcze technikę maskowania - a mianowicie malowanie wieży w kolorze zielonym w celu osiągnięciu efektu wtopienia w otaczający krajobraz. Z tego względu zarzucił, że do tych wszystkich kwestii Organ II. instancji się nie odniósł. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tego względu na podstawie art. 120 P.p.s.a. rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W myśl art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W niniejszej sprawie zachodziły zatem podstawy do przedłożenia konserwatorowi zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji do uzgodnienia. Niniejsza sprawa była już uprzednio przedmiotem uzgodnienia i pierwsze postanowienie odmowne I. instancji Minister uchylił, dostrzegając nieprawidłowe określenie stron tego postępowania uzgodnieniowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Minister podzielił merytoryczne stanowisko [...] WKZ. Na wstępie swego postanowienia podał, iż zamierzona inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży stalowej, zespołu anten sektorowych i radioliniowych, urządzeń sterujących, tras kablowych i instalacji elektrycznej zasilającej urządzenia, teren stacji utwardzony i ogrodzony. Rozważając jej dopuszczalność z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, określił jednak przedłożone do uzgodnienia zamierzenie jako stalową wieżę kratownicową. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby miała być realizowana wieża kratownicowa, a więc potężna konstrukcja stalowa. Jest mowa jedynie o "wieży stalowej", a inwestor podkreśla, iż z zamiaru realizacji kratownicowej konstrukcji wieży już zrezygnował, o czym informował Organ, na rzecz smukłej stalowej słupowej wieży, lepiej wpisującej się w krajobraz. Rozważania poczynione przez Ministra jednoznacznie odnoszą się jednak do realizacji w tym miejscu stalowej wieży kratownicowej. Nie pozwalają zatem na przyjęcie, że odnoszą się i zachowują aktualność także w razie realizacji stalowej wieży słupowej. Takie zamierzenie, jak wynika z decyzji i akt sprawy, nie było bowiem przedmiotem poczynionych ustaleń i analiz w kontekście ochrony istniejącego układu urbanistycznego i to zarówno przez I. Instancję, jak i również Ministra, nawiązującego w swym postanowieniu do wieży kratownicowej. W tym stanie rzeczy, mając na względzie, że Organ uzgadniający ma obowiązek ustalenia czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej realizacja inwestycji określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalna, nie może stosować nadinterpretacji sformułowań w tym projekcie decyzji przedłożonym do uzgodnienia użytych, służących opisowi zamierzonej inwestycji przez przyjęcie, że pod pojęciem "wieży stalowej" mieści się jedynie wieża kratownicowa, a nie inne jej rodzaje. Fakt, iż planowana inwestycja miała być zlokalizowana na terenie układu urbanistycznego [...], ujętego w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przewidzianego do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków - z pewnością wiązał się z licznymi uwarunkowaniami konserwatorskimi mającymi wpływ na możliwość realizacji w zamierzonym miejscu tej inwestycji. Skoro Organy nie wypowiedziały się w tym zakresie, nie można jednak a piori przyjąć, że realizacja w zamierzonym miejscu smukłej wieży stalowej, spotka się również (podobnie jak kratownicowej, rozważanej przez Organy obu instancji) z negatywnym stanowiskiem Organów konserwatorskich i jej realizacja też nie będzie możliwa. Ustalenia w tym zakresie wymagają wiedzy specjalistycznej, posiadanej przez Organy konserwatorskie. Brak jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii w postanowieniu II. instancji, musiał zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Minister częściowo uchybił bowiem wymogom wynikającym z art. 15 k.p.a., nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie w istotnym jej aspekcie, naruszając wymogi wynikające z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., przez co niewłaściwie uzasadnił swe postanowienie, naruszając z kolei art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły zaś mieć – w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik spawy.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. 1 sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w pkt. 2 sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę - po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia - Organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym wyroku, czyniąc konieczne ustalenia, czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.