Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2252/18 w sprawie ze skargi T. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2252/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Skarżący T. S. w okresie od 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. W związku z informacją dotyczącą niewłaściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego przełożony w sprawach osobowych Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi polecił przeprowadzenie czynności kontrolnych w tym zakresie.

W toku kontroli ustalono, że 25 kwietnia 2018 r. znajdujący się na zwolnieniu lekarskim skarżący nie przebywał w miejscu wskazanym jako adres przebywania podczas niezdolności do służby, lecz wykonywał prace budowlane na budowie w miejscowości M. Podczas przeprowadzanej kontroli funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi (dalej także: "KWP w Łodzi") zastali skarżącego ubranego w strój roboczy, ze śladami zaprawy na ubraniu, wykonującego, przy rozłożonym rusztowaniu, prace tynkarskie polegające na nakładaniu warstwy tynku na styropianowe ocieplenie. Funkcjonariusze wykonali zdjęcia fotograficzne remontowanego budynku oraz po wskazaniu podstawy prawnej kontroli i stosownego upoważnienia, sporządzili protokół. Poinformowali skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie miejsca przebywania, jak i wykonywania prac budowlanych, co wskazywać może na nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Skarżący nie wniósł uwag do protokołu kontroli.

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, po wstępnym zaakceptowaniu wniosków pokontrolnych co do wykorzystania przez skarżącego niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego, zawiadomieniem z 10 maja 2018 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, pouczając go jednocześnie o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w tym o prawie składania wyjaśnień i zgłaszania wniosków dowodowych.

W dniu 16 maja 2018 r. w siedzibie organu stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem. Do akt postępowania załączył zaświadczenie lekarskie specjalisty psychiatrii, w którym lekarz wskazał, że skarżący "mógł chodzić oraz spędzać czas na własnej działce również przy pracy fizycznej, co może być czynnikiem odstresowującym".

W dniu 14 czerwca organ przesłuchał w charakterze świadka mł. insp. W. K., który odpowiadając na pytania pełnomocnika strony skarżącej potwierdził, przy jakich pracach budowlanych zastano skarżącego podczas kontroli. Świadek w złożonych zeznaniach potwierdził, że kontrolowany w ubraniu roboczym nakładał tynk cienkowarstwowy na warstwę styropianowego ocieplenia budynku, używając do tego rusztowania.

W dniu 4 lipca 2018 r. skarżący złożył oświadczenie, że rezygnuje z końcowego zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji.

Rozkazem personalnym nr [....] z [...] lipca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, działając na podstawie art. 6f, art. 121e ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stwierdził utratę przez skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

W uzasadnieniu Komendant zauważył na wstępie, że analizując poczynione ustalenia i odebrane w toku prowadzonych czynności kontrolnych wyjaśnienia, należy uznać, iż udział przebywającego na długotrwałym zwolnieniu skarżącego w opisanych powyżej okolicznościach podczas wykonywania prac budowlanych, mógł mieć wpływ na jego przedłużającą się rekonwalescencję, a co za tym idzie, na przedłużanie zwolnienia lekarskiego, bowiem funkcjonariusz podczas okresu zwolnienia od pracy powinien postępować w taki sposób, aby jak najszybciej odzyskać sprawność zdrowotną i wrócić do służby. Organ pierwszej instancji zauważył wprawdzie, że adnotacja na zwolnieniu lekarskim skarżącego wskazywała, że pacjent "może chodzić", co jednak nie oznacza pozwolenia na podejmowanie każdego wysiłku i aktywności życiowej. W ocenie organu pierwszej instancji adnotacja ta nie usprawiedliwia wykonywania pracy przez pracownika, a upoważnia jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego.

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wskazał, że szczegółowe uregulowania w przedmiotowym zakresie znajdują się w ustawie o Policji: w art. 121e ust. 3 i 7. Organ wskazał, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ stwierdził, że zachowanie skarżącego w trakcie zwolnienia lekarskiego (wykonywanie prac budowlanych na budowie w miejscowości M.) stanowiło nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, o którym mowa w art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, uzasadniające stwierdzenie utraty prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia udzielonego w okresie od 4 kwietnia 2018 roku do 2 maja 2018 roku.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym nr [...]

z [...] września 2018 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżący T. S. w okresie od 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez specjalistę lekarza psychiatrę.

Z przeprowadzonej kontroli wynika, że skarżący podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał prace budowlane tynkarskie związane z ociepleniem budynku mieszkalnego na posesji znajdującej się w miejscowości M..

Mając na uwadze całokształt zebranej w sprawie dokumentacji, Komendant Główny Policji zgodził się z Komendantem Wojewódzkim Policji w Łodzi, że skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem, co też skutkowało koniecznością wydania rozkazu personalnego z [...] lipca 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego wykonywanie jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, przy czym może to być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję. Komendant wskazał również, że cyfra "2" umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego (poz. 15 - wskazania lekarskie), która oznacza, że "chory może chodzić", upoważnia do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, takich jak wstawanie z łóżka, poruszanie się po mieszkaniu, udanie się do sklepu po niezbędne artykuły żywnościowe, na ewentualne zabiegi, czy też kontrolę lekarską lub spacer w celach rekonwalescencyjnych. Fakt, że pracownik może chodzić, nie jest tożsamy z możliwością gospodarowania czasem zwolnienia lekarskiego w sposób dowolny.

Komendant Główny Policji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie sposób więc uznać, aby wykonywane przez skarżącego prace budowlane w okresie zwolnienia lekarskiego stanowiły niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Oceny tej nie może zmienić fakt wystawienia zwolnienia lekarskiego przez specjalistę psychiatrę, a także treść zaświadczenia lekarskiego z 14 maja 2018 r., w którym wskazano, że skarżący może w okresie zwolnienia lekarskiego przebywać na działce, a nawet wykonywać pracę fizyczną. Organ odwoławczy nie dokonywał oceny prawidłowości przyjętej oceny stanu zdrowia psychicznego, czy też fizycznego funkcjonariusza. Nie kwestionował także dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim. Komendant badał wyłącznie prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Komendant Główny Policji zauważył, że w zaświadczeniu lekarskim z 14 maja 2018 r. mowa jest wyłącznie o "pracy fizycznej", która może stanowić czynnik odstresowujący. Zatem chodzi o aktywność fizyczną mającą charakter terapeutyczny. Nie może ona jednak być surogatem pracy zawodowej, albowiem głównym obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest świadczenie służby. Winien on zatem

w sytuacji czasowej niemożności jej pełnienia z powodu choroby w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim podejmować takie działania, które pozwolą w sposób najbardziej efektywny powrócić do pełnej sprawności psychofizycznej. Komendant Główny Policji uznał jednocześnie, że nie trzeba posiadać wykształcenia medycznego, aby stwierdzić, że udział w pracach budowlanych związanych z ociepleniem budynku mieszkalnego, a zatem w czynnościach polegających na wykonywaniu obciążającej organizm aktywności fizycznej, nie może przyczyniać się do poprawy stanu zdrowia policjanta. Takie działanie jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może w sposób bezpośredni skutkować wydłużeniem okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że adnotacja na zwolnieniu lekarskim "pacjent może chodzić" upoważniała skarżącego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, ewentualnie aktywności fizycznej o charakterze stricte rekreacyjnym, nie zaś do udziału w pracach budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał, że podejmowane działania przez policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim muszą pozostawać w funkcjonalnym i proporcjonalnym związku z celem tego zwolnienia, czyli do uzyskania pełnej zdolności do dalszego świadczenia służby. Podejmowanie działań nieadekwatnych, niecelowych, ryzykownych, jak też nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonego efektu nie może być uznane za prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Prace budowlane związane są z ryzykiem utraty zdolności do pełnienia służby, gdyby doszło do zdarzenia losowego. Zatem prace te nie gwarantują efektywnego powrotu do pełnej sprawności psychofizycznej, a tym samym do uzyskania pełnej zdolności do służby.

Komendant Główny Policji uznał w okolicznościach niniejszej sprawy, że stwierdzona sytuacja, w której skarżący policjant, przebywając na zwolnieniu lekarskim, wykonywał czynności ewidentnie niemające nic wspólnego z działaniem umożliwiającym mu jak najszybszy powrót do zdrowia, a tym samym do służby, uzasadnia uznanie, że policjant ten wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. W związku z tym zaistniała podstawa do stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za cały okres tego zwolnienia, tj. za okres od 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r.

Pismem z 5 listopada 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż skarżący nie zaprzeczył, iż podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał prace tynkarskie związane z ocieplaniem budynku mieszkalnego. Jest to bezpodstawne twierdzenie, ponieważ skarżący nie wypowiadał się w tym zakresie. Skarżący stwierdził, że nie wykonywał prac tynkarskich, lecz kontrolujący zastali go jedynie w ubraniu "roboczym", które było poplamione resztkami starej farby, czy też tynku pozostałego po poprzednich pracach na działce. Skarżący dodał jednocześnie, że wprawdzie podpisał protokół kontroli z 25 kwietnia 2018 r., lecz wynikało to jedynie z tego, iż był zaskoczony i zestresowany zaistniałą sytuacją.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby wskazania lekarza w zaświadczeniu lekarskim z 14 maja 2018 r. dotyczyły wyłącznie "pracy fizycznej", która może stanowić czynnik odstresowywujący, zatem mającej charakter terapeutyczny. Według skarżącego z zaświadczenia tego wynika, iż skarżący mógł spędzać czas na własnej działce również przy pracy fizycznej, bowiem może być to czynnikiem odstresowywującym. Skarżący zarzucił, że zapatrywania organu są nieprawidłowe, a skarżący de facto mógł wykonywać każdą aktywność fizyczną, która nie stanowi zagrożenia zdrowia i życia. Jego zdaniem nawet gdyby uznać, że zgromadzone w sprawie dowody są wiarygodne, to i tak istotne jest to, że nie obejmują one całości okresu zwolnienia lekarskiego, a jedynie dzień kontroli. W tej sytuacji, pozbawienie go prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia należy uznać za nieprawidłowe.

Skarżący zarzucił, że organy Policji obu instancji naruszyły przepisy art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji, albowiem nie uwzględniły tego, iż kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej. W jego ocenie pominięto również, iż dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia lekarskiego przez skarżącego aktywności fizycznej, szczególnie jeśli ma ona charakter odstresowywujący. Organy Policji obu instancji bezpodstawnie uznały, iż skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy utracił prawo do uposażenia za cały okres niezdolności do służby, wobec wykorzystania tego okresu niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, wydając sporne rozkazy personalne, nie dopuścili się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; "k.p.a."), albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśnili w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, dlaczego przyjęli, że zasadne jest pozbawienie skarżącego prawa do uposażenia za okres od 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały oraz zastosowały przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w tym w szczególności art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 7 i ust. 13 tej ustawy. Organy nie dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów powszechnych, zgodnie z którym, w czasie niezdolności do służby funkcjonariusz nie może podejmować każdej aktywności, bowiem okresu zwolnienia lekarskiego nie można traktować jako czasu wolnego od służby. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego: dokonania zakupów żywnościowych, leków, materiałów medycznych; udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne; poruszania się po mieszkaniu; spacerów w celach rekonwalescencji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd ten na wstępie stwierdził, że przedmiotowe postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie z poszanowaniem wszelkich reguł wynikających z k.p.a., w konsekwencji czego organy Policji obu instancji ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy. W ocenie tego Sądu z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący T. S. w okresie od 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza specjalistę z zakresu psychiatrii. Z przeprowadzonej 25 kwietnia 2018 r. kontroli wynika bezspornie, że skarżący podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał prace budowlane tynkarskie związane z ociepleniem budynku mieszkalnego na posesji znajdującej się w miejscowości M.. Bez znaczenia jest okoliczność, czy skarżący potwierdził, czy też nie, fakt wykonywania prac tynkarskich (choć podpisał się bez uwag pod protokołem kontroli), gdyż przesłuchany w sprawie świadek zeznał, iż widział skarżącego przy pracach tynkarskich (vide: dowód z przesłuchania świadka W. K. z 14 czerwca 2018 r.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia utraty prawa do uposażenia za cały okres trwania zwolnienia lekarskiego wynika wprost z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, który jest jasny i klarowny i nie wymaga jakichkolwiek innych rodzajów wykładni, aniżeli wykładnia językowa. Ustawodawca nie uzależnił okresu, za jaki funkcjonariusz traci prawa do uposażenia, od długości okresu, w którym wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji Sąd ten uznał za całkowicie bezzasadny zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomego naruszenia prawa materialnego, jak też zarzut naruszenia przepisów k.p.a. - poprzez nieudowodnienie długości okresu niewłaściwego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego. Mając na względzie prawidłowo zgromadzony stan faktyczny, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy Policji obu instancji zasadnie ustaliły, iż skarżący wykorzystywał wskazane zwolnienia lekarskie niezgodnie z jego celem.

Nie budzi wątpliwości tego Sądu, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Wykonywanie jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję. Nadto, okoliczność zamieszczenia na druku zaświadczenia lekarskiego cyfry "2" oznaczającej, iż "chory może chodzić" nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego, dokonanie zakupów żywnościowych, zakup leków, zakup materiałów medycznych, udanie się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, poruszanie się po mieszkaniu. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być zatem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącym, że z zaświadczenia lekarskiego z 14 maja 2018 r. wynika, iż skarżący mógł spędzać czas na własnej działce również przy pracy fizycznej, która może być czynnikiem odstresowywującym, a zarazem mającym charakter terapeutyczny. Nie oznacza to jednak, że można zakwalifikować udział skarżącego w pracach budowlanych - pracach tynkarskich, jako stanowiących prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Chybiony jest w tym zakresie zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy roboty remontowe miały wpływ na powrót skarżącego do zdrowia, czy też w celu wyjaśnienia, że wspomniane roboty można uznać za "aktywność fizyczną" zalecaną przez lekarza psychiatrę. Według Sądu pierwszej instancji, w tym przypadku nie trzeba posiłkować się jakąkolwiek nadzwyczajną wiedzą (wiedzą specjalistyczną), aby stwierdzić, że próba zrównania przez skarżącego robót budowlanych (w tym remontowych, modernizacyjne, etc.) z "aktywnością fizyczną" o charakterze terapeutycznym jest nieuzasadniona, albowiem wystarczy oprzeć się na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, aby móc stwierdzić, że aktywność fizyczna winna być dobrana w sposób prawidłowy do danego schorzenia oraz do wydolności pacjenta. Owszem, w przypadku depresji, czy też różnego rodzaju form zaburzeń o podłożu psychicznym, aktywność ta może jak najbardziej polegać na wykonywaniu drobnych prac przydomowych, jak np. grabienie liści, uprawianie ogródka, jednakże jej rozmiar z całą pewnością nie może, przy tego typu pracach, przybierać rozmiaru charakterystycznego dla wykonywania prac budowlano-remontowych związanych z ociepleniem domu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że zwolnienie lekarskie poświadcza jedynie, że policjant jest czasowo niezdolny do służby. W przedmiotowym postępowaniu organ ocenia czy doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Organ nie ustala jednak w tym postępowaniu stanu zdrowia policjanta. Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy zaś rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby (do pracy) czynności dnia codziennego. Ustalone przez organy Policji obu instancji czynności, które podjęte zostały przez niezdolnego do służby policjanta, nie były czynnościami dnia codziennego. Z tych względów za niezasadne Sąd ten uznał zarzuty skargi dotyczące braku ustaleń faktycznych. Zdaniem tego Sądu ważne w postępowaniu sądowym jest przeprowadzenie dowodów, które dotyczą okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy Policji nie naruszyły obowiązujących przepisów, wzięły pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Nadto Komendant Główny Policji odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ ten nie uchybił też normom prawnym wyrażonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a poprzez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego rozkazu personalnego nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył też art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście regulacji prawnych zwartych w przepisach art. 121e ust. ust. 3, ust. 7 i ust. 13 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. S. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądał od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu rozkazów personalnych organów Policji obu instancji, pomimo iż rozkazy te zostały wydane bez zebrania

i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że:

a) skarżący w ogóle wykonywał jakiekolwiek roboty tynkarskie,

b) bez znaczenia jest okoliczność, czy skarżący potwierdził czy też nie, fakt wykonywania prac tynkarskich związanych z ociepleniem budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy w ogóle nie wypowiadał się w tym zakresie, a zgromadzony materiał dowodowy nie wyjaśnia jednoznacznie tej kwestii,

c) okoliczność zamieszczenia na druku zaświadczenia lekarskiego cyfry "2" oznaczającej, iż "chory może chodzić" stanowi o możliwości wykonywania przez skarżącego jedynie zwykłych czynności dnia codziennego, dokonywania zakupów żywnościowych, zakupu leków, zakupu materiałów medycznych, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, poruszania się po mieszkaniu;

2) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu rozkazów personalnych organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, czy zachowanie skarżącego w okresie orzeczonej niezdolności do pracy było niezgodnym z celem wykorzystywaniem zwolnienia, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie prawa skarżącego do uposażenia za okres od 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r. będącego przedmiotem postępowania administracyjnego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie, iż kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę aktywności fizycznej, szczególnie jeśli ma ona charakter odstresowywujący, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, iż skarżący w okolicznościach tej sprawy utracił prawo do uposażenia za cały okres niezdolności do służby, wobec wykorzystania tego okresu niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący uzupełnił argumentację dotyczącą powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy uzxnać za niezasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a to art. 121e ust. 3 i 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: "ustawa o Policji".

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji, poprzez nieuwzględnienie, że kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę aktywności fizycznej, szczególnie jeśli ma ona charakter odstresowywujący, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że skarżący w okolicznościach tej sprawy utracił prawo do uposażenia za cały okres niezdolności do służby, wobec wykorzystania tego okresu niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co wprost wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W wyrokach z 13 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 717/12 (lex 1408530) oraz z 4 lipca 2013 r., sygn. I GSK 934/12 (lex nr 1372091) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy."

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany, co jednak nie czyni niemożliwym jego oceny pod względem zasadności.

Zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Przepis ten w ust. 2 pkt 2 stanowi, że kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Zgodnie zaś z ust. 3 cytowanego przepisu prawa, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.

Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy o Policji).

W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 10 ustawy o Policji). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12 ustawy o Policji). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zawiadomienia przez komisję lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w wyniku przeprowadzenia przez tę komisję kontroli o nieprawidłowościach w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 13 ustawy o Policji). Od decyzji, o której mowa w ust. 13, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (art. 121 ust. 14 ustawy o Policji).

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący w okresie od 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez specjalistę psychiatrę. Na skutek polecenia przełożonego w sprawach osobowych przeprowadzono w dniu 25 kwietnia 2018 r. czynności kontrolne dotyczące prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że w dniu 25 kwietnia 2018 r., znajdujący się na zwolnieniu lekarskim skarżący kasacyjnie, nie przebywał w miejscu wskazanym jako adres przebywania podczas niezdolności do służby, lecz wykonywał prace budowlane na prowadzonej budowie w miejscowości M.. Podczas przeprowadzanej kontroli funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej Policji, upoważnieni do przeprowadzenia ww. kontroli, zastali skarżącego kasacyjnie ubranego w strój roboczy, ze śladami zaprawy na ubraniu, wykonującego, przy rozłożonym rusztowaniu, prace tynkarskie polegające na nakładaniu warstwy tynku na styropianowe ocieplenie. Podczas kontroli ww. funkcjonariusze KWP wykonali zdjęcia remontowanego budynku oraz, po wskazaniu podstawy prawnej kontroli i stosownego upoważnienia wydanego przez przełożonego w sprawach osobowych, sporządzili protokół z przeprowadzonej kontroli. W toku kontroli funkcjonariusze KWP poinformowali skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie miejsca przebywania na zwolnieniu lekarskim, jak i wykonywania prac budowlanych podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, co - jak wstępnie podnieśli kontrolujący - wskazywać może na nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Skarżący nie wniósł uwag do sporządzonego przez kontrolujących protokołu kontroli. Ponadto z akt sprawy wynika, że jeden z ww. funkcjonariuszy – mł. aspirant W. K. został przesłuchany na powyższą okoliczność w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Po jego przesłuchaniu, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o odstąpienie od przesłuchania drugiego z funkcjonariuszy przeprowadzających kontrolę w dniu 25 kwietnia 2018 r. Powyższe okoliczności ustalone w sprawie przez organy ją rozpatrujące znajdują pełne odzwierciedlenie w zebranych w sprawie dowodach.

W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu rozkazów personalnych organów Policji obu instancji, pomimo iż rozkazy te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że: a) skarżący w ogóle wykonywał jakiekolwiek roboty tynkarskie, b) bez znaczenia jest okoliczność, czy skarżący potwierdził czy też nie, fakt wykonywania prac tynkarskich związanych z ociepleniem budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy w ogóle nie wypowiadał się w tym zakresie, a zgromadzony materiał dowodowy nie wyjaśnia jednoznacznie tej kwestii. Nie można bowiem w tej sytuacji zarzucić, ze w sprawie nie zebrano i nie rozważono w pełni zebranych na powyższą okoliczność dowodów.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej zarzut, że nie została w sprawie w sposób należyty rozważona okoliczność zamieszczenia na druku zaświadczenia lekarskiego cyfry "2" oznaczającej, że "chory może chodzić". Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnie przyjęto w sprawie, że powyższe oznaczenie oznacza możliwość wykonywania przez skarżącego jedynie zwykłych czynności dnia codziennego, dokonywania zakupów żywnościowych, zakupu leków, zakupu materiałów medycznych, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, poruszania się po mieszkaniu.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zwolnienie lekarskie obejmuje m.in. okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1368) - art. 121b ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Ustalenie w wyniku kontroli, że policjant wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności wykonywał pracę zarobkową, powoduje, że policjant taki traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 w związku z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji).

Trafnie zauważono w sprawie, że podobną regulację zawiera art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, który stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Zgodnie z orzecznictwem sądów podjętym na tle omawianego przepisu prawa wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, np. podjęcie w trakcie zwolnienia innej pracy, wyjazd na wakacje czy wykonywanie remontu w domu może zostać uznane za naruszenie obowiązków pracowniczych i w konsekwencji skutkować zastosowaniem w stosunku do pracownika kar porządkowych, a nawet rozwiązaniem umowy o pracę (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I PKN 308/99). Wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem określić można jako takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Podstawowym bowiem celem zwolnienia lekarskiego jest dążenie osoby przebywającej na nim do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do pracy czy służby. Wykonywanie zatem jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK120/05).

Z utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych wynika, że cyfra "2" umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego (poz. 15 - wskazania lekarskie), która oznacza, że "chory może chodzić", upoważnia do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, takich jak wstawanie z łóżka, poruszanie się po mieszkaniu, udanie się do sklepu po niezbędne artykuły żywnościowe, na ewentualne zabiegi czy kontrolę lekarską lub spacer w celach rekonwalescencyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 2 marca 2018 r. sygn. I OSK 2071/17, wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 1941/19, wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 409/17, wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Wa 1687/16, wyroki dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 12 listopada 2002 r., sygn. III AU a 3189/01). Fakt, że pracownik może chodzić, nie jest tożsamy z możliwością gospodarowania czasem zwolnienia lekarskiego w sposób dowolny.

W przedmiotowej sprawie nie sposób więc uznać, aby wykonywane przez skarżącego kasacyjnie prace budowlane w okresie zwolnienia lekarskiego stanowiły niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, oceny tej nie może zmienić fakt wystawienia zwolnienia lekarskiego przez specjalistę psychiatrę, a także treść przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wystawionego także przez tego samego lekarza zaświadczenia lekarskiego z dnia 14 maja 2018 r., w którym wskazano, że: "podczas zwolnienia lekarskiego pacjent mógł chodzić oraz spędzać czas na własnej działce również przy pracy fizycznej, co może być czynnikiem odstresowującym". Podkreślić należy, że organy rozpatrujące sprawę nie dokonywały oceny prawidłowości przyjętej oceny stanu zdrowia psychicznego czy fizycznego funkcjonariusza. Nie kwestionowały też dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim wynikających z zaleceń lekarskich. Badały wyłącznie prawidłowość wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji).

Wskazać należy, że w zaświadczeniu lekarskim z dnia 14 maja 2018 r. mowa jest wyłącznie o "pracy fizycznej", która może stanowić czynnik odstresowujący. Przyjąć zatem należy, że chodzi o aktywność fizyczną mającą charakter terapeutyczny. Nie może ona jednak być surogatem pracy zawodowej. Głównym bowiem obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest świadczenie służby. Winien on zatem, w sytuacji czasowej niemożności jej pełnienia z powodu choroby, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, podejmować takie działania, które pozwolą w sposób najbardziej efektywny powrócić do pełnej sprawności psychofizycznej. W świetle doświadczenia życiowego, trudno przyjąć, by wykonywanie prac budowlanych związanych z ociepleniem budynku mieszkalnego, i to na rusztowaniu, co dodatkowo może wiązać się z określonym niebezpieczeństwem, a więc prac będących tego rodzaju aktywnością fizyczną, która dodatkowo obciąża organizm, mogło przyczyniać się do poprawy stanu zdrowia policjanta. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że takie działanie jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może w sposób bezpośredni skutkować wydłużeniem okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim, w sytuacjach, w których doszłoby do wypadku (np. upadku z wysokości, albo urazu mechanicznego będącego wynikiem użycia narzędzi wykorzystywanych w prowadzonych pracach budowlanych).

Wbrew zatem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, adnotacja na zwolnieniu lekarskim "pacjent może chodzić" upoważniała skarżącego kasacyjnie, w świetle tego co powiedziano wyżej, do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, ewentualnie aktywności fizycznej ale o charakterze stricte rekreacyjnym, nie zaś do wykonywania prac budowlanych. Trafnie zauważono w sprawie, że podczas zwolnienia lekarskiego dopuszczalne byłoby uczestnictwo w zaleconych przez lekarza różnorodnych formach terapii i czynna rehabilitacja pod kontrolą odpowiedniego specjalisty. Takie działania mogłyby mieć miejsce na posesji skarżącego kasacyjnie i mogłyby go angażować fizycznie. Trudno jednak przyjąć, że wykonywanie (nawet na własnych rachunek) wieloetapowych prac budowlanych związanych z ociepleniem domu mieszkalnego stanowi wykorzystywanie przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego zgodnie z jego celem.

Prawidłowo w tej sytuacji przyjęto, że istniała podstawa do wydania w sprawie oparciu o art. 121e ust. 3 ustawy o Policji rozkazu personalnego o pozbawieniu skarżącego prawa do uposażenia za od okres 4 kwietnia 2018 r. do 2 maja 2018 r., tj. za cały okres zwolnienia lekarskiego, jak to stanowi ww. przepis prawa, w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania przez skrzącego kasacyjnie ww. zwolnienia lekarskiego.

Wbrew odmiennemu zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie, wyrok zaskarżonej treści w niczym nie narusza art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji.

Wbrew także zarzutom skargi kasacyjnej, brak było w świetle powyższego podstaw do przyjęcia, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie bowiem zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który oceniono i rozważono w sposób wszechstronny, a rozstrzygnięcia wydane przez organy rozpatrujące sprawę w pełni odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił.

Nieskuteczny także okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepis art. 1 p.p.s.a. wskazuje zakres stosowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten, zawierający definicję sprawy administracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy zawarta w nim norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2553/13). Ponadto kwestionowanie zastosowania tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że sprawa, w której orzekał Sąd nie jest sprawą poddaną kontroli sądów administracyjnych, a więc nie będą miały do niej zastosowania przepisy ww. ustawy w toku jej rozpoznania, co - jak wynika z treści skargi kasacyjnej - nie było intencją jej autora.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w ramach ww. zarzutu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09).

W konsekwencji za nieskuteczny uznać należało podniesiony w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami wymienionymi w owym zarzucie skargi kasacyjnej, jako również naruszonymi. Oddalenie bowiem skargi przez Sąd pierwszej instancji, w powołanych wyżej okolicznościach faktycznych i prawnych, uznać należało za prawidłowe.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.