II SA/Lu 477/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-01	
Data wpływu	2024-06-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu	
Hasła tematyczne	Grzywna w trybie p.p.s.a.	
Sygn. powiązane	III OSK 12/25	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 153, art. 154, art. 286 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w L. o wymierzenie grzywny Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu - [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 186/23 I. wymierza Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu – [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; II. stwierdza, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na rzecz Fundacji W. w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Fundacja W. w L. (dalej jako: skarżąca lub Fundacja) wniosła skargę na niewykonanie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne – L. – sp. z o.o. w L. (dalej: Spółka) wyroku tutejszego Sądu z 30 stycznia 2024 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 186/23, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W skardze Fundacja zażądała wymierzenia organowi grzywny lub orzeczenia sumy pieniężnej na jej rzecz, stwierdzenia, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 7 marca 2022 r. Fundacja zwróciła się do Spółki o udostępnienie (poprzez przesłanie dokumentów drogą elektroniczną) informacji publicznej w postaci stosowanych w Spółce procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015.

W następstwie skargi Fundacji, wyrokiem z 30 stycznia 2024 r. (wydanym na skutek ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu poprzedniego wyroku wydanego w sprawie – wyrokiem NSA z 29 listopada 2023 r.; III OSK 2716/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: (1) zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku Fundacji z

7 marca 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (3) oddalił wniosek o wymierzenie grzywny Spółce; (4) zasądził od Spółki na rzecz Fundacji W. zwrot kosztów postępowania. Wyrok nie został zaskarżony, stał się prawomocny z dniem 3 kwietnia 2024 r.

Spółka otrzymała akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem w dniu 18 kwietnia 2024 r.

Pismem z 2 maja 2024 r. (wysłanym pocztą elektroniczną tego samego dnia) Spółka wezwała Fundację do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie, jakich dokładnie procedur dotyczy i czy chodzi o wszystkie procedury, z uwagi, na to, że jest ich kilkadziesiąt, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi wysłanej pocztą elektroniczną w dniu 15 maja 2024 r. Fundacja stwierdziła, że nie ma żadnych wątpliwości co do treści wniosku – żądanie obejmuje wszystkie stosowane w Spółce procedury, co potwierdza wyrok sądu uwzględniający skargę na bezczynność. Jednocześnie Fundacja wezwała Spółkę do wykonania wyroku i udostępnienia wnioskowanych informacji w terminie 7 dni.

Pismem z 29 maja 2024 r. (wysłanym pocztą elektroniczną tego samego dnia) Spółka poinformowała, że w jej ocenie wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, w związku z czym wezwała Fundację do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie szczególnego interesu publicznej w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W tych okolicznościach Fundacja wniosła skargę, zawierającą opisane wyżej żądania.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o "obciążenie skarżącej kosztami postępowania". W uzasadnieniu Spółka podniosła, że nie uchybiła zobowiązaniu wynikającemu z wyroku w sprawie II SAB/Lu 186/23. Dokonała płatności zasądzonych kosztów oraz załatwiła wniosek skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymywania prawomocnego wyroku, wzywając Fundację do uzupełnienia wniosku, a następnie do wykazania szczególnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna w części, w której zarzucono Spółce niewykonanie wyroku Sądu, mające znamiona rażącego naruszenia prawa i w której zażądano wymierzenia grzywny z tego tytułu. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej co do zasadności przyznania jej sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). W przypadku uwzględnienia skargi, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 4 i 5). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego (§ 7).

Przesłanką wymierzenia organowi grzywny na podstawie przywołanego przepisu jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał prawomocnego wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

Bezsporne jest, że Spółka otrzymała akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu w dniu 18 kwietnia 2024 r. Wyrokiem tym, w punkcie pierwszym, Sąd zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Fundacji do załatwienia wniosku Fundacji z 7 marca 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy

Termin na rozpoznanie wniosku, liczony od dnia 18 kwietnia 2024 r., upływał z dniem 2 maja 2024 r.

Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie Spółka nie rozpoznała wniosku skarżącej, do czego została zobowiązana wyrokiem w sprawie II SAB/Lu 186/23.

Argumentacja Spółki podniesiona w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę jest całkowicie chybiona. Podjęte przez Spółkę czynności pozostają w sprzeczności z treścią prawomocnego wyroku Sądu, z którego wynika zobowiązanie do załatwienia wniosku. Całkowicie chybione i sprzeczne z wyrokiem było wezwanie z 2 maja 2024 r., w ostatnim dniu terminu do załatwienia wniosku, do sprecyzowania treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wezwanie takie nie miało żadnych podstaw, wobec jednoznacznej treści uzasadnienia wyroku w sprawie II SAB/Lu 186/23, w którym wprost stwierdzono: "Nie można zgodzić się z twierdzeniem [Spółki] zawartym w odpowiedzi na skargę, jakoby przeszkodą dla załatwienia wniosku Fundacji w trybie przepisów u.d.i.p. było niewystarczająco precyzyjne określenie przedmiotu tego wniosku. Skoro bowiem Spółka zwróciła się o udostępnienie "procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015 stosownych w spółce", oczywiste jest, że żądanie to obejmuje wszystkie stosowne w [Spółce] procedury należące do wskazanych kategorii. Nie sposób zatem uznać, by ustalenie zakresu dokumentów objętych żądaniem Fundacji i ich zgromadzenie, mogło być dla Spółki problematyczne. Takiemu założeniu przeczy chociażby okoliczność, iż dokumenty te w pełnym zakresie Spółka była w stanie przekazać Sądowi w wykonaniu wezwania z dnia 28 grudnia 2023 r." (s. 11 uzasadnienia). Pismo Spółki z 2 maja 2024 r., pomimo deklarowanego w nim respektowania stanowiska Sądu, w istocie stanowi niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu, naruszającą art. 153 p.p.s.a. ("Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie").

Już ta okoliczność jest wystarczająca do uwzględnienia skargi i wymierzenia Spółce grzywny za niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 186/23 – działania Spółki doprowadziły do sytuacji, w której po upływie terminu wyznaczonego przez Sąd (2 maja 2024 r.), wniosek nadal pozostawał niezałatwiony, a podjęte działania Spółki nie zmierzały wcale do jego załatwienia, lecz miały charakter jawnego uchylenia się do realizacji tego obowiązku.

Spółka ma rację, że Sąd w wyroku z 30 stycznia 2024 r. zobowiązał ją do "załatwienia wniosku", a nie do "udostępnienia informacji". Załatwienie wniosku mogło polegać albo na udostępnieniu informacji, albo na wydaniu decyzji odmownej (ew. umarzającej postępowanie), o ile były do tego podstawy. Te dwie drogi wskazywał już Sąd w wyroku w sprawie II SAB/Lu 186/23. Nie jest zatem wykluczone a priori przyjęcie przez organ, że żądanie dotyczyło informacji przetworzonej, co wymagałoby od Spółki podjęcia dodatkowych działań – w postaci wezwania do wykazania przez Fundację, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Problem w tym jednak, że takie działania (wezwanie) powinny być podjęte w takim terminie, który umożliwiałby załatwienie wniosku Fundacji w terminie wskazanym w wyroku z 30 stycznia 2024 r. Tymczasem Spółka w sposób jawnie bezprawny odwlekała załatwienie wniosku, kierując całkowicie bezpodstawne wezwanie do sprecyzowania wniosku w ostatnim dniu terminu załatwienia sprawy. Wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, które mogłoby zostać uznane za krok w kierunku prawidłowego załatwienia wniosku, zostało skierowane do Fundacji dopiero w dniu 29 maja 2024 r., a zatem po 6 tygodniach od rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku, zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu.

Należy w tym miejscu nadmienić, że w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest ocena niewykonania prawomocnego wyroku Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, Sąd nie może oceniać zasadności stanowiska Spółki w kwestii kwalifikacji informacji objętych wnioskiem z 7 marca 2022 r. jako informacji przetworzonych. Taka ocena wykraczałaby poza granice rozpoznawanej sprawy, której przedmiot wyznacza treść art. 154 p.p.s.a. Formułowanie takich ocen jest możliwe w przypadku skargi na decyzję odmawiającą udostepnienia informacji publicznej przetworzonej lub skargi na bezczynność, wyrażającą się w braku wydania takiej decyzji przez organ.

W perspektywie przedmiotu rozpoznawanej sprawy istotne jest jedynie to, że Spółka nie wykonała wyroku Sądu w sprawie II SAB/Lu 186/23, gdyż w terminie wyznaczonym wyrokiem, ani nie udostępniła informacji publicznej, ani nie wydała decyzji odmownej, ani nawet nie podjęła właściwych działań wynikających z przyjętej kwalifikacji wniosku jako obejmującego informację przetworzoną (działania takie podjęto po 4 tygodniach od upływu terminu na załatwienie wniosku).

Jak już wskazywano w innym wyroku Sądu uwzględniającym skargę Fundacji na niewykonanie przez Spółkę wyroku sądu (wyrok z 3 września 2024 r., II SA/Lu 476/24), niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych, jak w niniejszej sprawie, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. Taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te podmioty, które same są zobowiązane do jego stosowania (por. np. wyroki NSA: z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12; z 1 października 2010 r., I OSK 1166/10, a także wyrok WSA w Łodzi z 28 marca 2017 r., II SA/Łd 967/16).

W kwestii wymiaru grzywny należy zauważyć, że ustalenie jej wysokości pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów, wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wskazuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. obliguje Sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi i fakt, czy po jej wniesieniu a przed rozpoznaniem sprawy organ wykonał wyrok (zob. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., I OZ 675/10; wyrok NSA z 1 października 2010 r., I OSK 1166/10; postanowienie NSA z 27 września 2011 r., I OZ 719/11).

W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy, Sąd za adekwatną uznał grzywnę w kwocie 1000 zł, uznając przy tym, że organ bez żadnych racjonalnych, usprawiedliwionych powodów naruszył termin załatwienia sprawy, zaś wysokość grzywny spełni wystarczająco represyjną funkcję. Sąd miał na uwadze fakt, że to pierwsza grzywna wymierzana za niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 186/23 i powinna ona skłonić Spółkę do refleksji nad swoim stanowiskiem. Należy jednak zauważyć, że nie wykonując obowiązku załatwienia sprawy, Spółka naraża się na kolejne skargi, a kwota wymierzonej grzywny może być zdecydowanie wyższa, wobec bezpodstawnego i bezprawnego oporu Spółki przed załatwieniem wniosku Fundacji.

W przedstawionych okolicznościach sprawy, na podstawie art. 154 § 2 in fine p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być niezaprzeczalne. Niewykonanie wyroku

i opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione racjonalnego uzasadnienia.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Spółka w sposób całkowicie bezpodstawny uchylała się od wykonania pkt I wyroku Sądu w sprawie

II SAB/Lu 186/23, podejmując w terminie wynikającym z wyroku, działania sprzeczne z tym wyrokiem, nie zmierzające do załatwienia wniosku. Właściwe kroki w tym kierunku podjęto dopiero po 4 tygodniach od upływu terminu.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2017 r., (I OSK 2934/16), zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16). Suma pieniężna ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Aktywność sądu w tym zakresie jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16). Oznacza to, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością, w tym wypadku – niewykonaniem wyroku sądu (por. także wyroki NSA: z 7 września 2017 r.,

I OSK 798/17 oraz z 6 września 2017 r., I OSK 451/17). Wprawdzie skarżąca uzasadniła swój wniosek, jednak z treści tego wniosku w żaden sposób nie wynika, aby doznała krzywdy w związku z bezczynnością Spółki, którą należałoby zrekompensować. W konsekwencji powyższego w punkcie trzecim wyroku Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania od Spółki na rzecz skarżącej Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając zwrot kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu.