Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Liszki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 989/21 w sprawie ze skargi E. W. i R. C. na uchwałę Nr XXIX/416/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn – obszar 1 1. uchyla punkt I, II, III i V zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę, 2. zasądza od E. W. i R. C. solidarnie na rzecz Gminy Liszki kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 989/21, po rozpoznaniu skargi E. W. i R. C., na uchwałę Nr XXIX/416/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn – obszar 1 (dalej także jako: Miejscowy plan, uchwała): (pkt I.) stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 3U1 oraz § 2 ust. 1 pkt 4 lit. d, § 7 pkt 9, § 8 ust. 2 pkt 1 do pkt 6, § 23 ust. 10 pkt 3, § 36 ust. 4, § 40 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem 3U1; (pkt II.) stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 6 KDD1 oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 2 pkt 7 i pkt 8, § 23 ust. 1 i ust. 2, § 52 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem 6 KDD1; (pkt III.) stwierdził nieważność części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy w terenach 3MNU1 oraz 4MNU1 od strony drogi o symbolu 6KDD1; (pkt IV.) w pozostałym zakresie skargę oddalił; (pkt V.) zasądził od Gminy Liszki na rzecz skarżących E. W. i R. C. kwotę 814 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, sąd wskazał, że E. W. jest właścicielką działek nr [...], [...], [...], zaś R. C. jest właścicielem działki nr [...]. Działki skarżących według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki (dalej jako: Studium) położone są w obszarze oznaczonym symbolem MU1. W Miejscowym planie działki E. W. położne są w przeważającej części w obszarze 3MNU1 i w niewielkim zakresie w obszarze dróg publicznych 1 KDG oraz 2 KDL2. Natomiast działka R. C. położona jest w przeważającej części w obszarze 4MNU1

i w niewielkim zakresie w obszarze drogi publicznej 2 KDL2. Zgodnie z § 38 zaskarżonej uchwały, obszary MNU to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.

Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie działki R. C. i pośrednim sąsiedztwie (poprzez zaprojektowaną drogę 6KDD1) działek E. W. znajduje się teren oznaczony symbolem 3U1, którego przeznaczenie w Studium jest tożsame jak przeznaczenie terenów oznaczonych jako MNU, natomiast w planie miejscowym (w § 40) tereny U1 (1-4U1), określone zostały jako tereny usług.

W związku z powyższym sąd pierwszej instancji stwierdził, że Miejscowy plan w zaskarżonej części narusza Studium. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, ustalenia Studium w zakresie dotyczącym terenu MU1 "sugerują niewielki rozmiar i zasięg oddziaływania planowanych usług", natomiast Miejscowy plan dla terenu 3U1, obok zabudowy jednorodzinnej, budynków usługowych i biurowych itp., wskazuje jako równorzędne przeznaczenie podstawowe pod składy, bazy, magazyny.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona drogi oznaczonej symbolem 6KDD1. Sąd doszedł w tym zakresie do przekonania, że gmina mogła pozyskać inne nieruchomości i zaprojektować dla obsługi komunikacyjnej terenu 2P/U1 drogę w innym przebiegu. Sąd stwierdził nieważność nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych od strony drogi 6KDD1 (punkt trzeci wyroku), co jest konsekwencją stwierdzenia nieważności obszaru tej drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Liszki (dalej jako: Gmina), zaskarżając go w zakresie punktów I, II i III, a podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 oraz art. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z obowiązującym w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; dalej jako: Rozporządzenie), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że była podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIX/416/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2021 r., w zakresie określonym w wyroku sądu, pomimo że treść uchwały nie dawała podstaw do przyjęcia, że błędnie wyznaczono teren 3U1 oraz teren drogi 6KDD1 i tym samym przekroczono przysługujące gminie władztwo planistyczne poprzez naruszenie ustaleń studium, a także dopuszczenie przez ww. ustalenia planu powstania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości zabudowanych domami mieszkalnymi w związku z ich sąsiedztwem z ww. terenami 3U1 i 6KDD1;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., pomimo że treść ww. uchwały nie dawała podstaw do przyjęcia, że wyznaczając tereny 3U1 i 6KDD1 naruszono zasady sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu wyroku brak jest jasnego wskazania na czym (konkretnie) miało polegać naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a także dlaczego, w ocenie sądu pierwszej instancji uchybienia te mają charakter istotny warunkujący stwierdzenie nieważności w części ww. uchwały. Sąd pierwszej instancji uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części, ponieważ "doszło rzekomo do naruszenia obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenia władztwa planistycznego", przy czym nie sprecyzował tej podstawy i ograniczył się do takiego ogólnego sformułowania;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 i 4 zd. 1, art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wskazania, które konkretnie przepisy prawa materialnego (dotyczące zasad sporządzania planu), ustrojowego (dotyczące właściwości organów), procesowego (dotyczące trybu uchwalania planu) zostały naruszone – i to w stopniu istotnym — uchwałą nr XXIX/416/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2021 r. (w zakresie określonym w wyroku sądu). W uzasadnieniu wyroku brak jest jasnego wskazania na czym (konkretnie) miało polegać naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a także dlaczego, w ocenie sądu pierwszej instancji uchybienia te mają charakter istotny warunkujący stwierdzenie nieważności w części ww. uchwały;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wynikające z pominięcia i nierozważenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy i w związku z tym uwzględnienie skargi na plan miejscowy oraz przyjęcie, iż zaskarżona uchwała (w części wskazanej w orzeczeniu w pkt I-III) jest nieważna w świetle art. 28 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca gmina zakwestionowała ustalenia sądu pierwszej instancji w odniesieniu do terenu 3U1, tj. że w planowana na tym obszarze zabudowa wyklucza się wzajemnie oraz stanowi "niezwodny sposób na wygenerowanie w tym terenie konfliktów społecznych" oraz w odniesieniu do terenu 6KDD1, że można było zaprojektować inny przebieg tej drogi niż wyznaczony.

W związku z powyższym skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkty od pierwszego do trzeciego i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, R. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej gminy i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W sprawie zostały podniesione zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych.

Skarżąca gmina podniosła zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 i 4 zd. 1, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej jako: u.p.z.p.) - pkt 3 skargi kasacyjnej i art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - pkt 4 skargi kasacyjnej. Żaden z powyżej wskazanych przepisów postępowania nie został naruszony. W szczególności należy podkreślić, że nie doszło do uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Wojewódzki Sąd w sposób jasny i wyczerpujący wyjaśnił podstawy stwierdzenia nieważności miejscowego planu w zakresie wskazanym w wyroku. Ponadto niezasadny jest zarzut, że sąd nie uwzględnił zasady proporcjonalności i nie ważył interesu publicznego i prywatnego, gdyż to właśnie ta kwestia legła u podstaw wydania wyroku w zaskarżonym kształcie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy podkreślić, że interes prawny skarżących nie był kwestionowany, zatem nie podlega badaniu na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Sąd zauważył również, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli sądowej w zakresie obszaru oznaczonego jako 2U1 (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1629/23).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzut gminy w zakresie naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z Rozporządzeniem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień ten, w zależności od szczegółowości ustaleń, jest silniejszy lub słabszy (por. m. in. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2733/22). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu (por. przykładowo wyrok NSA z 13 marca 2025 r., sygn. II OSK 479/22). W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje interpretacja ustaleń studium. Organ planistyczny określając politykę przestrzenną gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego studium i weryfikuje zgodność studium z planem miejscowym. W realiach niniejszej sprawy nie wykazano sprzeczności ustaleń uchwały ze studium. Nie ma bowiem takiego charakteru możliwość realizacji składów, baz i magazynów (obszar 3U1 Miejscowego planu), skoro Studium wskazało jako sposób zagospodarowania tego terenu m. in. "lokalizację obiektów usługowych i rzemieślniczych (w tym rzemiosło produkcyjne)", ponadto zasady dopuszczenia (lub całkowity zakaz) lokalizacji obiektów produkcyjnych w terenach oznaczonych w studium jako MU1 pozostawiono do ustalenia w planach miejscowych. Miejscowy plan nie jest w tym zakresie sprzeczny z ustaleniami Studium, lecz stanowi jego uszczegółowienie.

Treść uchwały nie pozwala także na stwierdzenie, że doszło do połączenia sprzecznych funkcji w ramach jednego obszaru. Zabudowa dopuszczona w ramach obszaru 3U1 nie ma charakteru wykluczającego się.

Stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie ważenia spornych interesów przy wyznaczaniu drogi 6KDD1 również nie zasługuje na aprobatę. Organ planistyczny uwzględnił interes publiczny i prywatny, mając na względzie doniosłą kwestię istnienia na tym obszarze drogi. Sama potencjalna możliwość wyznaczenia drogi w innym miejscu nie stanowi o naruszeniu zasady proporcjonalności. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktu drugiego, jest uchylenie punktu trzeciego, który dotyczył wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Mając na uwadze powyższe rozważania i uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu pierwszego, drugiego, trzeciego i oddalił skargę. Ponadto sąd uchylił punkt piąty zaskarżonego wyroku, obejmujący zasądzone koszty postępowania.

O kosztach postępowania kasacyjnego, sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.