II SA/Rz 30/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-02-27	
Data wpływu	2018-01-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Krystyna Józefczyk. /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Piotr Godlewski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	I OSK 2142/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 200, art. 205 § 1, ar. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; § 3, § 4, § 5; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 353; art. 63, art. 97 ust. 5. art. 62 a; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220; art. 33; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "Kolegium" lub "SKO") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Po uprzednim uchyleniu przed Kolegium na mocy decyzji z dnia [...] maja 2017r., wydanej na wniosek Z.W. decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr 104/30 położonej w miejscowości S. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...], znak [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji.

Organ stwierdził, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 , dalej "u.p.z.p.")

Z rozstrzygnięciem takim nie zgodził się M.S. w odwołaniu zarzucając m. in. brak określenia poszczególnych istotnych parametrów będących punktami odniesienia do ustalonych decyzją warunków zabudowy, niezgodność treści decyzji z jej załącznikami, w tym wynikami przeprowadzonej analizy, naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., zbyt ogólnikową treść analizy, w tym brak określenia szerokości frontu działki 104/30, co nie pozwala na ustalenie prawidłowości ustalenia granic obszaru analizowanego, nieprawidłowe określenie linii zabudowy, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki, średniej wysokość kalenicy głównej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie. Z decyzji nie wynika na jakiej podstawie określono te parametry. Ponadto wbrew decyzji działka nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Kolegium zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej "K.p.a."), art. 6 ust. 2, 53 ust. 4 pkt 6, pkt 7 i pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a także art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego, inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa wart. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po przeprowadzeniu analizy w zakresie spełnienia łącznie wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Przywołany wyżej przepis art. 61 ust. 1 ustawy w punkcie 1 wprowadza tak zwaną zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", o jakim mowa była powyżej, winno zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej w skrócie "analizą", w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na podstawie tejże analizy i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Obszar analizowany obejmować ma teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50m. Obszar analizowany winno wyznaczać się dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 43 m, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 130 m wokół granic działki objętej wnioskiem, a więc w odległości będącej trzykrotnością szerokości frontu działki (3x43m=129m). W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne lub wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę takich budynków. Tak więc wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległościach minimalnych określonych rozporządzeniem, uznać należy za wystarczające i brak jest racjonalnego uzasadnienia do poszerzania tych granic.

Organ pierwszej instancji w części tekstowej analizy zaznaczył, iż w granicach obszaru analizowanego położone są działki oznaczone numerami: 107, 104/29, 104/28, 104/27, na których to działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Opisowa część analizy obejmuje działki – budowy niezakończone i one też stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla nowej, one nie mogą różnić się od części opisowej. Budynki te, mimo że nie wszystkie zostały już zainwentaryzowane i tym samym naniesione na mapę zasadniczą, stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Do ustalenia wymagań dla planowanego na działce nr 104/30 budynku posłużono się też ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 104/41, stanowiącej współwłasność odwołującego się M.S. Dopuszczalne jest przyjęcie do ustalania warunków zabudowy nie tylko budynków zrealizowanych i zainwentaryzowanych, ale także budynków będących w budowie, realizowanych na podstawie pozwoleń na budowę, mimo, że budynki te nie zostały jeszcze naniesione na mapy. Przyjęcie stanowiska, że ustalenie wymagań dla nowej zabudowy może opierać się jedynie na analizie parametrów budynków już zainwentaryzowanych, których budowa została zakończona, prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczania prawa do zabudowy i uzależniania go od tego jak długo właściciel działki sąsiedniej będzie prowadził budowę i kiedy dokona inwentaryzacji wybudowanego już budynku.

W świetle powyższych ustaleń wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji uznać należy za spełniony. Projektowana zabudowa (budynek mieszkalny jednorodzinny) jest kontynuacją zabudowy istniejącej i realizowanej w obszarze analizowanym. Nie ograniczy zastanego sposobu zagospodarowania czy użytkowania działek sąsiednich.

Zgodnie z przepisem § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych linia zabudowy może być wyznaczona jako "obowiązująca" lub jako "nieprzekraczalna". Jeżeli organ na podstawie wyników analizy dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji.

Organ pierwszej instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczając ją w odległości 12m od granicy drogi gminnej (działki nr 89) z równoczesnym zaznaczeniem, że linia ta jest przedłużeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej dla działki nr 104/41 w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 2007r., której kopię dołączono do akt postępowania. W decyzji tej (punkt 2 lit. a rozstrzygnięcia) określono, że nieprzekraczalna linia zabudowy ma wynosić 10 m od granicy działki nr 89 (drogi dojazdowej). Na załączniku graficznym do tej decyzji linię tą wrysowano w odległości 1, 2 cm od granicy działki nr 89, a więc uwzględniając, że załącznik ten sporządzono w skali 1:1000 (mimo, że błędnie wpisano na nim skalę 1:500) to ustalona na tym załączniku linia zabudowy - to 12 m od granicy działki nr 89 (drogi gminnej). Nieprawidłowości czy rozbieżności, o których mowa wyżej, w określeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr 104/41, nie podlegają ocenie w obecnie prowadzonyrn postępowaniu, gdyż postępowanie to nie dotyczy oceny decyzji z 2007r. wydanej na rzecz skarżącego, ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 104/41.

Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12 m od granicy działki drogowej, jako przedłużenie linii zabudowy określonej dla działki nr 104/41 (określonej na załączniku graficznym do decyzji stanowiącym jej integralną część) uznać należy za prawidłowe i nienaruszające wymogów przywołanego wyżej przepisu § 4 rozporządzenia. Linia zabudowy została "wrysowana" na załączniku graficznym do decyzji w sposób czytelny i umożliwiający jej prawidłowe określenie w projekcie budowlanym sporządzanym na etapie ubiegania się przez inwestora o "zgodę" na budowę czy to w formie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji ustalił ten wskaźnik dla poszczególnych działek położonych w obszarze analizowanym, a objętych zabudową. Wynosi on: dla budynków położonych na działce nr 107 - 0,01 (dla każdego z tych budynków), dla budynku planowanego na działce nr 104/41 - 0,06, dla budynku położonego na działce nr 104/29 - 0,03, dla budynku na działce nr 104/28 - 0,02, dla budynku na działce nr 104/27 - 0,02. Tak więc średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,025. Jest to suma wskaźników 0,01 +0,01+0,06+0,03+0,02+0,02=0,15 podzielona przez 6 (sześć budynków). Wobec tego ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego 0,02, tak jak to ustalono zaskarżoną decyzją, nie narusza przepisu § 5 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej wyznacza się, stosownie do przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy wynika, iż szerokość elewacji frontowych budynków objętych tą analizą wynosi ok: 10 m i 14 m (budynki na działce nr 107), 20 m (budynek planowany na działce nr 104/41), 11 m (budynek na działce nr 104/29), 10 m (budynek na działce nr 104/28) i 10 m (budynek na działce nr 104/27). Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,5 m (10 m+14 m+20 m+11 m+10 m+ 10 m=75 m; 75 m:6= 12,5m). Ustalona przez organ pierwszej instancji szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od 10 m do 15 m odpowiada zasadom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). W analizie zapisane są wysokości elewacji frontowych budynków położonych w obszarze analizowanym i wynoszą one ok: 6m i 5m - budynki na działce nr 107, 5m — budynek położony na działce nr 104/29, 5,5m - budynek na działce nr 104/28. Ustalona zaskarżoną decyzją wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku do 5,5m nie narusza zasady określonej przepisem § 7 rozporządzenia. Należy tutaj zaznaczyć, iż dla planowanego na działce nr 104/41, graniczącej z działką nr 104/30, budynku wysokości elewacji frontowej budynku nie określono.

Według § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów budynków występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej analizy ustalił, że budynki położone w obszarze analizowanym to budynki z dachami dwuspadowymi, a dla budynku na działce ni 104/41 dopuszczono też dach wielospadowy, o kątach nachylenia połaci dachowych w przedziale 30-50%, a wysokości głównych kalenic wynoszą lub ustalono (dla działki nr 104/41) od ok. 7,5m do ok. 10 m. Ustalono też, że główne kalenice dachów czterech istniejących budynków są usytuowane równolegle do frontu działki, a jednego budynku prostopadle do fontu działki. Dla działki nr 104/41 wymogu w tym zakresie nie określono. Zaskarżoną decyzją ustalono kąt nachylenia połaci dachowych projektowanego budynku w przedziale 30-45° (z tolerancją 5°), wysokość głównej kalenicy określono do 8,2m, dach budynku jako dwu lub wielospadowy, a kierunek głównej kalenicy jako równoległy do frontu działki. Tak ustalone parametry geometrii dachu są zgodne z wymogami wyżej przywołanego § 8 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza ustalenie tych parametrów "odpowiednio" do tych parametrów w obszarze analizowanym. Ustalenie tych parametrów "odpowiednio" nie oznacza identycznie. Ustalona zaskarżoną decyzją wysokość głównej kalenicy (8,2m) to średnia wysokości głównych kalenic budynków poddanych analizie (8,5m + 7,5m + 10m + 7,5m + 8,5m + 7,5m= 49,5m; 49,5m: 6=8,2 5m).

Działka nr 104/30 położona jest przy drodze oznaczonej nr ewid. 89, z której odbywać się ma wjazd na działkę. Tym samym spełniony został wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji wskazał, iż wjazd na działkę ma się odbywać istniejącym zjazdem. Na podstawie akt sprawy Kolegium nie ma możliwości jednoznacznego odniesienia się do zarzutów skarżącego, że zjazdu takiego nie ma, a działkę od drogi oddziela rów głębokości ok. 1 m. Jednakże w ocenie składu orzekającego, nie może to skutkować eliminacją decyzji z obrotu prawnego, gdyż nie jest to kwestia mająca pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, z tego względu, że działka objęta wnioskiem graniczy z działką będącą we władaniu gminy i stanowiącą drogę. Tak więc możliwe jest skomunikowanie tej działki z drogą czy to poprzez zjazd istniejący, czy też poprzez zjazd, który musi zostać dopiero wykonany.

Inwestor przedłożył oświadczenie A S.A. Oddział [...] z dnia [...] maja 2017r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Zaopatrzenie projektowanego budynku w wodę przewidziano ze studni, a odprowadzenie ścieków przewidziano do zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Spełnione zostały więc wymogi przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Teren projektowanej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż teren ten stanowią grunty klas IV i V. Spełniony został więc wymóg zawarty w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Wydana decyzja nie narusza też wymogów przepisów odrębnych, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ pierwszej instancji ustalił, iż brak jest potrzeby przeprowadzania postępowania w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r., znak: [...] stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie na działce nr 104/30 w miejscowości S., budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wymagania wynikające z faktu położenia działki w obszarze chronionym zostały zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji dokonał uzgodnień z organami wyszczególnionymi w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6, pkt 7 i pkt 8 ustawy.

W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, określił warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę, która posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie planowania przestrzennego i urbanistyki. Spełniony został więc wymóg przepisu art. 60 ust. 4 ustawy, stanowiący, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 ustawy. W przepisie art. 5 pkt 4 do osób uprawnionych do sporządzania projektów aktów planistycznych zaliczono osoby posiadające dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej.

W toku postępowania odwoławczego stwierdzono uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jednakże nie są to uchybienia, które skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji, a zostały one wyeliminowane przez organ odwoławczy, w tym sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jak też ustalenia poszczególnych parametrów planowanego budynku, zostały dodatkowo omówione i wyjaśnione w niniejszym uzasadnieniu.

Chybiony jest zarzut odwołania jakoby dla ustalenia parametrów zabudowy dla działki nr 104/30 znaczenie miała działka nr 104/19 stanowiąca drogę wewnętrzną.

W analizie wyraźnie bowiem zapisano, że działki o nr ewid. 104/19, 104/33, 89, 104/37,

104/57, 95, 118/7 oznaczono na załączniku graficznym literami "dr" i są to tereny dróg gminnych. Bezzasadne są również zastrzeżenia skarżącego co do załącznika graficznego nr 3 do decyzji, który według skarżącego wskazuje, że analizowano wyłącznie dwa budynki na działce nr 107. Jak to już wcześniej wyjaśniono organ pierwszej instancji dokonując analizy zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym brał pod uwagę nie tylko naniesione na mapę zasadniczą budynki zlokalizowane na działce nr 107, ale także budynki będące w budowie, mimo, że budynki te nie zostały jeszcze zainwentaryzowane i naniesione na mapę zasadniczą. Brano też pod uwagę to, że dla działki skarżącego oznaczonej nr ewid. 104/41 także ustalono warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zabudowa, której nie pokazuje załącznik graficzny do decyzji została dostatecznie dokładnie opisana w części tekstowej analizy.

W analizie podano parametry zabudowy znajdującej się czy przewidzianej na działkach sąsiednich, łącznie z parametrami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżącego. Tak więc zarzuty, iż nie określono jak kształtuje się wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym, czy też ile wynoszą wysokości kalenic głównych poszczególnych budynków, są zarzutami chybionymi. Sposób wyliczenia wyżej wymienionego wskaźnika jak też wysokości głównej kalenicy, został omówiony w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

W analizie zalegającej w aktach sprawy organ pierwszej instancji podał ile wynoszą szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków w obszarze analizowanym. Wyliczenia matematyczne (suma szerokości elewacji frontowych podzielona przez liczbę budynków) dają wartość średnią tej wielkości wynoszącą 12,5m. Organ pierwszej instancji dopuścił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku jako wartość średnią z tolerancją 20%, a więc zgodnie z wymogami rozporządzenia. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołującego się dotyczących ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku.

W zaskarżonej decyzji określono wymagania w zakresie walorów estetycznych projektowanego budynku, to jest w zakresie rodzaju i kolorystyki pokrycia dachowego, kolorystyki elewacji budynku, w zakresie elementów architektury budynku z zastrzeżeniem, że ma ona nawiązywać do architektury regionalnej (regionu pogórza bieszczadzkiego). Tym samym zarzuty odwołania, że dopuszczono dowolność co do walorów estetycznych projektowanego budynku, są zarzutami chybionymi. Zarzut, że dla budynku na działce nr 104/30 dopuszczono stosowanie dowolnych materiałów elewacyjnych podczas gdy dla budynku na działce nr 104/41 nakazano stosowanie tylko materiałów naturalnych, jest nieprawdziwy. W decyzji wydanej w roku 2007 na rzecz skarżącego, narzucono stosowanie materiałów naturalnych lub materiałów nawiązujących do nich. Tak więc nie wykluczono stosowania innych materiałów niż naturalne, a jedynie zastrzeżono by one nawiązywały do materiałów naturalnych. Skarżący podnosi też, że dla budynku na działce nr 104/30 dopuszczono dla pokrycia dachu blachę w kolorze ciemnoczerwonym, podczas gdy dla jego działki tego rodzaju pokrycie dachowe wykluczono. Tymczasem w decyzji wydanej na rzecz skarżącego (punkt 2 rozstrzygnięcia) dopuszczono wykonanie pokrycia dachu z materiałów imitujących mi.in. dachówkę. Dopuszczono też pokrycie dachowe w kolorze ciemnoczerwonym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wskazaną M.S. zaskarżył wskazaną powyżej decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 §1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 pkt 3, 6, § 3, art. 138 § 2 ,art. 140 K.p.a., art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 - 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p., § 3 - 9 rozporządzenia. Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów sądowych postępowania według norm przepisanych.

Kolegium orzekając w tym samym składzie po raz drugi pominęło swoje wcześniejsze zalecenia, w tym dotyczące art 107 § 3 K.p.a. oraz dostępu działki 104/30 do drogi publicznej. Uzasadnienie decyzji organu II instancji w tym zakresie uchybia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i powoduje, że zaskarżone orzeczenie w tym zakresie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Nadto takie sprzeczne postępowanie SKO narusza art. 7, art. 8 K.p.a. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny organ pierwszej instancji jest związany prawnie wskazaniami i oceną prawną organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania.

Także decyzja organu l instancji nie spełnia wymogów określonych art. 107 K.p.a., ponieważ nie zawiera oznaczenia stron postępowania, gdyż odesłanie w rozdzielniku decyzji do wykazu stron nie czyni zadość wymogom wynikającym z tego przepisu. Ponadto wbrew wcześniejszym wytycznym Zespół [...] Parków Krajobrazowych w [...] ponownie został uznany za stronę tego postępowania, aczkolwiek nie wyjaśniono dlaczego SKO zmieniło swoje zapatrywanie w tym zakresie. Ponadto zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja SKO naruszają art. 107 § 3 K.p.a., bowiem decyzje te nie zawierają prawidłowo sporządzonego uzasadnienia

Kolegium wskazuje rn.in, ile ma wynosić front działki 104/30 (tj. 43 m), granice obszaru analizowanego (130 m), ile wynosi wskaźnik zabudowy dla poszczególnych działek przyjętych do analizy, szerokość elewacji frontowych budynków na tych działkach, wysokość ich elewacji frontowych, nachylenie dachów, wysokość kalenic, ale podobnie jak organ I instancji nie przywołuje dowodów, na podstawie których przyjęto szczegółowe dane będące podstawą wyliczeń poszczególnych wskaźników / wielkości. Zestawiając ze sobą decyzje organów I i II instancji i ich uzasadnienia nie sposób ustalić, jak w rzeczywistości określono poszczególne istotne parametry będące punktami odniesienia do ustalonych decyzją warunków zabudowy. Nie wiadomo, jak w rzeczywistości został wyznaczony obszar analizowany. SKO wskazuje w zaskarżonej decyzji, że szerokość frontu działki 104/30 wynosi około 43 m, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 130m. Na jakiej podstawie SKO przyjęło powyższe parametry - nie wiadomo. Dane parametryczne dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego muszą wynikać z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej, a ta w tej kwestii obarczona jest brakiem. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy do poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku 5,5 m, czy też wysokości głównej kalenicy do 8,2 m nastąpiło z naruszeniem § 7 ust. 1 i 2 i § 8 rozporządzenia.

Uzasadnienie decyzji SKO przywołuje szereg parametrów dla różnych budynków mających znajdować się w obszarze analizowanym, przy czym jak wcześniej wskazywano nie powołuje żadnych konkretnych dowodów, z których miałyby wynikać te wszystkie szczegółowe dane. Wywody SKO są również o tyle niejasne, że załącznika graficznego nr 3 do decyzji Wójta - wyniki analizy część graficzna wskazują jednoznacznie, że przy sporządzeniu analizy brane były pod uwagę jedynie dwa budynki zaznaczone na mapie, a znajdujące się na działce 107.

Zdaniem skarżącego decyzja SKO sankcjonuje wadliwie ustaloną, niezgodnie z § 4 rozporządzenia, linię zabudowy wynikającą z decyzji organu I instancji. Skoro linia zabudowy w zaskarżonej decyzji organu l instancji została określona jako nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji w odległości 12 m od granicy drogi, jako przedłużenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej 104/41 zgodnie z decyzją [...] z [...] listopada 2007 r., a Wójt Gminy [...] w decyzji dla działki 104/41 wyraźnie wskazał, że linia ta wynosi 10m, to SKO nie może wywodzić obecnie, że lei członkowie dokonali pomiaru na mapie i ich zdaniem odległość tej linii od granicy drogi wynosi 1.2 cm, a zatem wartość 12 metrów jest prawidłowa.

SKO w zaskarżonej decyzji zbagatelizowało kwestię braku rzekomego wjazdu z drogi publicznej na działkę 104/30. SKO pominęło zarzut, że ustalenie organu I instancji, iż działka posiadania bezpośredni dostęp do drogi publicznej będącej we władaniu gminy, jest całkowicie nieprawdziwe. Działka 104/30 nie posiada obecnie żadnego indywidualnego zjazdu do drogi na działce nr 89 (w szczególności w miejscach zaznaczonych w powołanych załącznikach graficznych nr 1 i 3 do decyzji) od drogi tej oddziela ją rów o szerokości ok. 1 m i głębokości około 1 m. Kolegium uznało, że na podstawie akt sprawy nie ma możliwości odniesienia się do zarzutu, czy zjazd na działkę 104/30 rzeczywiście istnieje jednocześnie w żadnym zakresie nie dokonując oceny załączonego dowodu - wydruku zdjęcia miejsca, gdzie w świetle decyzji Wójta i w wynikach analizy ma znajdować się nieistniejący w rzeczywistości zjazd.

Zdaniem skarżącego decyzja SKO narusza § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia, albowiem forma architektoniczna planowanych budynków na działce 104/30, jako jeden z elementów cech zabudowy (służący zachowaniu ładu przestrzennego), winna nawiązywać do tej, która została określona we wcześniejszych decyzjach. W decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].11.2007r. dla działki 104/41, która bezpośrednio sąsiaduje z działką 104/30 nakazano, aby projektowany budynek odznaczał się wysokimi walorami estetycznymi, architektonicznie nawiązującymi do charakterystycznej dla tego regionu architektury B. lub Ł. Zaskarżona decyzja całkowicie pomija ww. okoliczności zezwalając na swoistego rodzaju dowolność. Stosownie do treści art. 1 ust 2 u.p.z.p. uwzględnia się w szczególności walory architektoniczne i krajobrazowe. W aktualnej decyzji w zakresie elementów architektury wskazano jedynie, że winny one charakteryzować się cechami architektury regionalnej, nawiązującej do regionu pogórza bieszczadzkiego. Jakie to elementy, a w szczególności jakimi cechami ma charakteryzować się architektura regionalna, nawiązująca do regionu pogórza [....], tego zaskarżona decyzja już nie wyjaśnia.

Decyzja SKO uznała za chybiony zarzut, że dla ustalenia parametrów zabudowy dla działki 104/30 znaczenie miała działka 104/19 stanowiąca drogę wewnętrzną. Tymczasem na dole s. 2 załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji - wyniki analizy (część tekstowa), w wynikach dla działek objętych analizą w pkt 1. wyraźnie wskazano na działkę 104/19, jako objętą analizą w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu; linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; geometrii dachu. Zatem uwzględnienie tej działki przy określaniu parametrów zabudowy było działaniem nieprawidłowym, a uzasadnienie decyzji Wójta nie pozwalało na ustalenie zakresu tej nieprawidłowości, naruszało w tym zakresie art. 107 § 3 K.p.a. i powodowało, że zaskarżona decyzja uchylała się spod kontroli instancyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ocena legalności aktów administracyjnych polega na badaniu zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. Sąd może uwzględnić skargę gdy dopatrzy się naruszenia przepisów prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 P.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, iż naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego uzasadniają uwzględnienie skargi.

Prawo zabudowy jest publicznym prawem podmiotowym, stanowiącym jedną z form realizacji prawa własności nieruchomości. Jego realizacja jednak musi uwzględniać interes publiczny oraz interesy osób trzecich. Planowana inwestycja na działce nr 104/30 w miejscowości S. zlokalizowana jest na terenie Ciśnieńsko – Wetlińskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 i w otulinie Bieszczadzkiego Parku Narodowego. Z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej na terenie kraju obowiązują również normy prawa wspólnotowego, stając się częścią krajowych systemów prawnych. Adresatem Dyrektyw Unii Europejskiej są co do zasady wszystkie państwa członkowskie, zaś organy krajowe państwa członkowskiego wybierają formę i środki osiągnięcia tego rezultatu. Ustawodawca polski wśród dyrektyw unijnych dotyczących ochrony środowiska zobligowany był m.in. do implementacji dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych, dzikiej fauny i flory (określonej dalej jako dyrektywa siedliskowa) oraz dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (określonej jako dyrektywa ptasia).

Implementacja cytowanych przepisów w polskim ustawodawstwie dokonała się w dwóch regulacjach a to w uchwalonej w dniu 3 października 2008 r. ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 353) oraz art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220), która to regulacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy środowiskowej cytowanej wyżej.

W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z tą sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie względem działki nr 104/30 położonej w miejscowości S., każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy – art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ zobligowany jest rozważyć relację interesu prywatnego inwestora do interesu publicznego, który wyraża określone zobiektywizowane wartości, również wspólne dla nieruchomości sąsiedzkich wobec nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji.

W pierwszej kolejności, należy w sposób prawidłowy ustalić strony postępowania. Orzecznictwo w tym zakresie nie budzi wątpliwości, iż w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stronami są właściciele lub użytkownicy działek przylegających bezpośrednio do nieruchomości objętej wnioskiem o jej wydanie chyba, że planowana inwestycja wykazuje oddziaływanie niekorzystne na działki dalej położone.

W przedmiotowej sprawie nie poddaje się kontroli prawidłowość ustalenia stron postępowania.

Organ załącza "wykaz stron", lecz w aktach brak wypisów z rejestru gruntów dla prawidłowego określenia stron postępowania. Nie spełnia tego wymogu "Wykaz podmiotów ewidencyjnych" ani "Wykaz działek ewidencyjnych", który został dołączony.

Postanowieniem Wójta Gminy [....] wydanym na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów celem stwierdzenia braku potrzeby lub konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. RDOŚ stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia objętego wnioskiem na obszar Natura 2000 na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej.

Porównując akta administracyjne z uzasadnieniem postanowienia należy uznać, iż są niekompletne, mowa w nim o piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. wzywającym inwestora do uzupełnienia braków w przedłożonej dokumentacji. Pisma tego brak.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia RDOŚ z dnia [...] listopada 2016 r. "zgodnie z treścią karty informacyjnej przedsięwzięcia" dokonano ustaleń. Karty tej brak jest w aktach administracyjnych.

Zgodnie z art. 62a ustawy środowiskowej kartę informacyjną przedsięwzięcia, która musi spełniać przewidziane tam wymogi przedstawia się Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska celem wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 96 ust. 3. Brak ten uniemożliwia poddanie kontroli rozstrzygnięcia organu.

Działka nr 104/30 położona w miejscowości S., na której planowana jest inwestycja położona jest w otulinie Bieszczadzkiego Parku Narodowego oraz w granicach Ciśnieńsko – Wetlińskiego Parku Krajobrazowego powołanego na mocy uchwały nr XLVIII/991/145 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 2014 r.

Również jest to teren położony w granicach specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC 180001) oraz na terenie zlewni rzeki San i obszaru ochrony (OWO) Głównego Zbiornika Wód Podziemnych "Bieszczady".

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że planowane przedsięwzięcie nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagane, jednakże ponownej oceny organu wymaga czy planowane przedsięwzięcie jako niezwiązane bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000, ani nie wynikające z tej ochrony może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jego integralność oraz spójność sieci tych obszarów.

Należy w szczególności uwzględnić, iż zgodnie z prawodawstwem unijnym analizując obszar Natura 2000 musimy mieć na uwadze to, że potencjalne znaczące oddziaływanie na środowisko nie obejmuje jedynie wpływu negatywnego. Natomiast obowiązek przeprowadzenia "oceny habitatowej" dotyczy każdego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, a które może na te obszary znacząco oddziaływać. Wynika to pośrednio z dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (L 197, 21/07/2001). Jak wynika z wyroku ETS z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie C-241/08 "aby w pełni zapewnić wykonanie celów z zakresu ochrony przewidzianych w dyrektywie siedliskowej, jest koniecznym by zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub konieczne do jego zagospodarowania (a więc nie będące bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000) mogące w istotny sposób oddziaływać na ten teren podlegało indywidualnej ocenie oddziaływania na dany teren z punktu widzenia założeń jego ochrony".

Zgodnie z orzecznictwem unijnym o możliwości zaistnienia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przesądzają: istniejące prawdopodobieństwo lub ryzyko takiego oddziaływania, a więc gdy nie można tego ryzyka wykluczyć.

"Istotne oddziaływanie zachodzi wówczas gdy planowane przedsięwzięcie niesie ze sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony obszaru Natura 2000" (wyrok ETS w sprawie C 127/02).

Takie stanowisko Sądu, iż organy prowadząc ponownie postępowanie winny ponownie poddać ocenie postanowienie RDOŚ z dnia 30 listopada 2016 r. uzasadnia również treść art. 63 ust. 1 pkt 2e ustawy środowiskowej.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, a to organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych, dyrektorem parku narodowego – w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy terenów objętych ochroną oraz właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego".

Działka nr 104/30 przylega do drogi oznaczonej nr 89. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organ wynika, że działka "posiada dostęp do drogi wewnętrznej będącej we władaniu gminy", natomiast z mapy wynika, że droga nr 89 posiada połączenie z inną drogą. Organy prowadząc postępowanie powinny ustalić status drogi nr 89 a następnie wyjaśnić czy zachodzi konieczność dokonania uzgodnień z zarządcą drogi.

Poza tym brak jest uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obszarów innych niż park i jego otulina. Zgodnie z art. 53 ust. 5b ustawy wymogu tego uzgodnienia nie ma w przypadku inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. RDOŚ stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej wobec tego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje konieczność uzgodnienia, o którym mowa w cyt. przepisie.

Przyjęta przez ustawodawcę struktura postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia wniosek, że decyzja taka powinna być wydana, jeżeli zostaną łącznie spełnione warunki o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 61 ust. 1.

Pozytywna weryfikacja wniosku oznacza, że planowana zmiana zagospodarowania terenu nie może mieć charakteru tak ogólnego i abstrakcyjnego jak to wynika z cyt. przepisu, lecz przeprowadza się ją w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588).

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które będą podstawą ustaleń decyzji o warunkach zabudowy jest analiza urbanistyczno – architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie analizy musi poprzedzać wyznaczenie w prawidłowy sposób obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. Wobec tego celem prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy prawidłowo ustalić front działki oraz jego faktyczną szerokość.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że "front działki wynosi około 43 m". Takie określenie narusza § 3 rozporządzenia, ponieważ należało dokładnie określić szerokość frontu działki. Poza tym do decyzji organu I instancji dołączona jest analiza urbanistyczna, która nie ma załącznika graficznego wskazującego obszar analizowany.

O ile z załącznika do analizy urbanistycznej i decyzji organów można wynieść którą stronę działki organ uznał za jej front to nie można ustalić jego szerokości. Przyjęcie przez organ odwoławczy, iż front działki nr 104/30 "ma około 43 m" nie wyjaśnia na odstawie jakich dowodów poczyniono te ustalenia. Jest to okoliczność o tyle istotna, że dane parametryczne w tym zakresie muszą wynikać z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej. Tych ustaleń jednak brak w załączonej analizie. Z załącznika graficznego dołączonego do analizy urbanistycznej wcześniej wydanej z [...] lutego 2017 r. wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się dwa budynki mieszkalne. Natomiast w części tekstowej analizy organ dokonuje ustaleń: a to szerokość elewacji frontowej, linie zabudowy przyjmując do wyliczenia ich średniej sześć elewacji frontowych budynków położonych w tym obszarze analizowanym. Pozostałe ustalenia analizy urbanistycznej, a to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, wysokość głównej kalenicy, kąt nachylenia dachu wprawdzie zostały określone lecz nie jest wiadomym na jakiej podstawie i które budynki były podstawą ustaleń. Z uzasadnienia wynika, że uwzględniono również budynki będące w budowie.

Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie, iż sporządzając analizę urbanistyczną należy uwzględnić wyłącznie budynki faktycznie istniejące.

Należy również prawidłowo wyznaczyć linię nowej zabudowy jako przedłużenie już istniejącej lecz nie budynków planowanych i nowopowstających. Również w sposób prawidłowy z uwzględnieniem treści § 5 rozporządzenia określić należy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ma to być "zabudowana działka w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy". Wprawdzie załączona do decyzji z dnia 3 sierpnia 2017 r. analiza urbanistyczna nie zawiera w swej treści wprost przywołania wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiadujących lecz porównując jej treść tekstową oraz graficzną trudno nie przyjąć, iż takie ustalenia uwzględniono sporządzając analizę urbanistyczną. Do analizy urbanistycznej należy przyjąć wyłącznie zabudowane legalnie działki. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi żądnych praw ani obowiązków, wobec tego sporządzanie analizy urbanistycznej z wykorzystaniem decyzji o warunkach zabudowy to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie nie poddaje się kontroli Sądu. W pierwszej kolejności musi być wiadomym, które z sąsiadujących bądź przyjętych do analizy urbanistycznej działek są zabudowane budynkami, następnie z ich uwzględnieniem należy dokonać ustaleń nowej zabudowy z uwzględnieniem prawidłowo określonego obszaru analizowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, a te ustalenia muszą pozostawać w zgodzie z załącznikiem graficznym analizy.

Sąd nie podziela zarzutu skargi z punktu 1 i 2 w tym zakresie, że uprzednio wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w swych zaleceniach wiąże organ ponownie rozpoznający sprawę.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 9/11 "Organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego. To rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje stosunku materialnoprawnego".

Również nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nr 104/30 nie posiada dostępu do drogi publicznej. Z faktu, iż w chwili obecnej nie ma z niej zjazdu "ponieważ jest głęboki rów" – jak pisze skarżący - nie uzasadnia stanowiska, iż urządzenie zjazdu jest niemożliwe.

Organy prowadząc ponownie postępowania w sposób prawidłowy wykażą strony tego postępowania.

Następnie dokonają uzgodnień przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 53 ust. 4. Prowadząc postępowanie winny ponownej ocenie poddać postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. z uwzględnieniem treści art. 63 ustawy środowiskowej oraz uwag Sądu.

Analiza urbanistyczna powinna być sporządzona zgodnie z rozporządzeniem wyznaczając poprawnie obszar analizowany, a następnie ustalając wymagania dla nowej zabudowy.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt a lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd uwzględnił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Poza tym w aktach administracyjnych znajdują się tzw. "Karty przeglądowe", których treść nie odpowiada zawartości akt ani treści materiałów znajdujących się w aktach. Karta przeglądowa z 13 kwietnia 2017 r. (brak oznaczenia kart) wymienia: pkt 7 postanowienia RDOŚ, w którym odmówiono uzgodnienia realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, pkt 11 – projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, pkt 16 – decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Dokumentów tych brak w aktach, a z treści załączonych decyzji nie wynika żadna informacja o ich istnieniu. To może wskazywać również, że przedłożona dokumentacja jest niekompletna, a konieczność uzupełnienia akt nie wynikała z ich zawartości.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) w zw. z § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz art. 107 § 3 i art. 7, art. 77 K.p.a. Sąd uwzględnił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.