II SA/Ke 518/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-29	
Data wpływu	2024-09-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6361 Rejestr  zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Skarżony organ	Generalny Konserwator Zabytków	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 840; art. 22 ust. 2 i ust. 5; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 56; par. 14a pkt 1 i par. 15; Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 146 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. S. na czynność materialno-techniczną Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach na rzecz skarżącej G. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 2 sierpnia 2024 r., znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach (ŚWKZ), działając na podstawie art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ("u.o.z.") oraz § 14a pkt 1 w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, zawiadomił o sporządzeniu nowej karty zabytku nieruchomego i włączeniu jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego – "Teren dawnego cmentarza żydowskiego przy ul. [...] w N. S. , w granicy obecnych działek nr [...] (cała) i [...] (część) – obręb N. S., gm. N. S., pow. kielecki".

W uzasadnieniu podkreślono, że z uwagi na obowiązki wynikające z art. 4 ww. ustawy organ sporządził nową kartę ewidencyjną zabytku nieruchomego w celu aktualizacji danych zawartych w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Poprzednia karta z 1987 r. nie zawierała bowiem precyzyjnie określonej granicy terenu dawnego cmentarza. Zawiadomienie stanowi korektę zawiadomienia z 15 lipca 2024 r., do którego ponownie załączono kopię karty włączonej do ewidencji zawiadomieniem z 15 lipca 2024 r.

Skargę na czynność materialno-techniczną polegającą na sporządzeniu karty zabytku określonego w powyższym zawiadomieniu wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia zabytku i przyjęcie, że teren położony na działce nr [...], obręb N. S., G. S., powiat kielecki, stanowi zabytek, podczas gdy:

a) w celu zaklasyfikowania nieruchomości jako zabytek konieczne jest wykazanie jakiegokolwiek zachowania zabytku na dzień podejmowania stosownych czynności w rozumieniu u.o.z.;

b) na terenie ww. działki brak jest jakichkolwiek śladów istnienia cmentarza, co jest również potwierdzone przez odpowiednie dokumenty archiwalne zalegające w dokumentacji podjętych przez konserwatora czynności, a co potwierdza sam organ;

c) organ nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności, dla których teren obecnej działki nr [...] miał jakiekolwiek wartości zabytkowe;

d) na terenie dzisiejszej działki nr [...] nigdy nie istniał cmentarz;

2. art. 22 ust. 2 u.o.z. poprzez sporządzenie karty zabytku względem obiektu, co do którego nie zostało wykazane, że stanowi on zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., podczas gdy cmentarz, wedle oświadczenia organu położony również na działce nr [...] nie przedstawia w obecnym czasie żadnej wartości historycznej, artystycznej czy naukowej;

3. art. 4 pkt 1-6 u.o.z. poprzez błędną wykładnię celów działania organów ochrony zabytków w rozumieniu ustawy i niewzięcie pod uwagę faktu, że ochrona zabytków zawsze musi dotyczyć istniejącego zabytku, a nie zabytku, który hipotetycznie w konkretnym miejscu istniał w przeszłości, tj. miejsca, gdzie w przeszłości istniał zabytek;

4. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f u.o.z. poprzez nieuprawnione udzielenie ochrony należnej zabytkowi, w wypadku gdy na działce nr [...] nigdy nie znajdował się zabytek, a przynajmniej brak jest wystarczających dowodów na jego istnienie na tej działce;

5. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez nieuprawnione podjęcie całkowicie nieproporcjonalnego rozstrzygnięcia w zakresie sporządzenia karty zabytku i uznanie, że cmentarz znajdował się także na działce nr [...], podczas gdy przy ocenie wypełniania przez oceniany obiekt definicji zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. powinno się ważyć interesy właścicieli oraz interes społeczny polegający na ochronie zabytków, co wynika literalnie z treści art. 3 pkt 1 u.o.z.

Naruszenie prawa procesowego:

6. art. 80 k.p.a. stosowanego per analogiam do czynności polegających na wpisie obiektu do ewidencji, poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę okoliczności i treści dokumentów przedstawionych przez skarżącą w toku podejmowanych przez konserwatora czynności skutkującą:

a) nieprawidłowym przyjęciem, że na działce nr [...] istniał cmentarz bądź zachował się on do dnia dzisiejszego w stopniu uzasadniającym jego ochronę, podczas gdy:

- przy takim założeniu powierzchnia cmentarza musiałaby wynosić łącznie 0,67 ha, co jest niezgodne z istniejącą kartą cmentarza, wspomnieniami mieszkańców czy nawet projektowaną przez konserwatora treścią karty, z których to źródeł wynika, że cmentarz nie miał więcej niż 0,5 ha; dodatkowo, jak ustalił sam konserwator, w latach 1931-1936 powierzchnia cmentarza wynosiła zaledwie ˝ morgi, tj. 0,28 ha;

- w roku 2020 wokół jednego z budynków położonego na działce nr [...] zrealizowano wykop głębokości 2 m i szerokości 1,5 m, który nie ujawnił nawet najmniejszych śladów, które mogłyby wskazywać na wykorzystywanie rzeczonego gruntu jako miejsce pochówku;

- na terenie działki nr [...] znajdują się zabudowania w postaci budynku mieszkalno-biurowego oraz budynków gospodarczych, zaś w pobliżu tych zabudowań, pod ziemią, umieszczona jest instalacja wodociągowa i sanitarna oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki - w trakcie budowy których nie natrafiono na jakiekolwiek ślady potencjalnych przeszłych pochówków na tym terenie;

- oględziny dokonane przez Konserwatora nie wykazały żadnych śladów czy nawet poszlak, które mogłyby wskazywać, że działka nr [...] wykorzystywana była kiedykolwiek jako miejsce pochówku;

- działka nr [...], przed jej zagospodarowaniem w latach 1964-65 miała charakter bagnisty, co wykluczało stosowanie jej jako miejsca pochówku;

b) nieprawidłowym przyjęciem, że projekt rozszerzenia cmentarza z 1924 r. został zrealizowany, chociażby w części, podczas gdy brak jest ku temu jakichkolwiek racjonalnych przesłanek;

c) nieprawidłowym uznaniem, że zdjęcia lotnicze uzyskane przez organ, bez opisu odpowiedniego biegłego w postaci chociażby legendy, podziałki bądź skali ukazującej odległości, mogą stanowić jakikolwiek środek dowodowy przy ustalaniu faktycznego zasięgu cmentarza, również ze względu na znaczne przekształcenie terenu od czasów wykonywania tych zdjęć;

d) nieuprawnione przyjęcie, że dla sporządzenia karty zabytku wystarczy, aby istnienie zabytku na danym terenie nie było wykluczone (co wynika z pisma ŚWKZ z 15 lipca 2024 r.), podczas gdy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ze względu na charakter tej czynności, która ogranicza w sposób znaczny prawo własności, proces dowodzenia tej okoliczności winien mieć charakter oficjalny, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie ochrony zabytków;

e) nieprawidłowym przyjęciem, że brak wykazania ekshumacji zwłok w roku 1964 miałby stanowić potwierdzenie istnienia na działce nr [...] cmentarza, podczas gdy w sprawie w ogóle nie wykazano pochowania jakichkolwiek zwłok na terenie tej działki;

7. art. 77 § 1 k.p.a. stosowanego per analogiam do czynności polegających na wpisie obiektu do ewidencji, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ jakichkolwiek prac archeologicznych lub badań na działce nr [...], które umożliwiłyby szczegółowe ustalenie granic cmentarza lub skutkowałyby odkryciem szczątków ludzkich lub śladów pochówków na działce nr [...],

- błędy w zakresie procesu ustalania determinanty faktycznej przez organ (zarzuty nr [...]) doprowadziły zaś do błędnego uznania, że na terenie działki nr [...] istnieje zabytek podlegający ochronie, tj. naruszenia prawa materialnego (art. 3 pkt 1 u.o.z.).

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że jakkolwiek w tego typu sprawach nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, należy stosować, per analogiam, przepisy k.p.a., przede wszystkim dotyczące oceny dowodów, czy też stanowiące o zasadach ogólnych postępowania administracyjnego. Wynika to ze szczególnej, systemowej roli k.p.a. w systemie prawa administracyjnego i bliskiego powiązania jego treści z zasadami postępowania władzy publicznej w ogólności.

Zdaniem skarżącej Gminy, organ w sposób wadliwy ustalił szereg elementów stanu faktycznego, który legł u podstaw ustalenia zasięgu cmentarza również na terenie działki nr [...]. Zakładając bowiem, że cmentarz miałby obejmować teren nie tylko działki nr [...], konieczne byłoby ustalenie, że miał on powierzchnię 0,67 ha. Zupełnie inna powierzchnia cmentarza wynika zaś z dostępnych w sprawie źródeł, tj. z relacji mieszkańców, z karty cmentarza, a nawet z nowej karty cmentarza sporządzonej przez organ. Zgodnie z tymi źródłami, powierzchnia cmentarza nie przekraczała 0,5 ha. Dodatkowo, z informacji z karty ewidencyjnej z 1987 r. wprost wynika, że powierzchnia cmentarza w latach 1931-36 wynosiła pół morgi (tj. około 0,28 ha), co również było podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, a nie zostało uwzględnione przez organ. Ponadto, organ w sposób nieuprawniony przyjmuje zakres przestrzenny cmentarza bez jakichkolwiek danych, które mogłyby wskazywać, że na spornej powierzchni dokonywano pochówków. Przeciwnie, ujawnione okoliczności w oczywisty sposób przeczą takiemu założeniu. I tak, w 2020 r., wokół jednego z budynków zlokalizowanych na terenie działki nr [...], w celu dokonania jego ocieplenia, zrealizowano wykop głębokości 2 m i szerokości 1,5 m. W toku prac nie ujawniono nawet najmniejszych śladów, które mogłyby wskazywać na wykorzystywanie działki nr [...] na cele cmentarne. Z powszechnych relacji mieszkańców okolicy wynika, że przed zagospodarowaniem działki [...] w latach 1964 i 1965, miała ona charakter podmokły, a miejscami wręcz bagnisty. Teren ten, w sposób oczywisty, nie nadawał się więc do chowania zmarłych. Całkowicie niezrozumiałe jest też przyjęcie przez organ, że planowane na rok 1924 rozszerzenie cmentarza doszło do skutku. W dokumentacji zalega jedynie projekt takiego rozszerzenia, bez jakiegokolwiek potwierdzenia jego realizacji. Wartości dowodowej w sprawie nie mogą mieć też załączone przez organ zdjęcia lotnicze terenu obu działek. Zdjęcia te nie są bowiem w żaden sposób opisane. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, trudno sobie wyobrazić w jaki sposób miałyby one dowodzić istnienia cmentarza w sytuacji, gdy zostały wykonane wiele lat po jego zdewastowaniu, a teren od tego czasu został już wielokrotnie przekształcony. Nie przeprowadzono jakichkolwiek prac archeologicznych, które w sposób jednoznaczny wykazałyby, że na terenie działki [...] nigdy nie chowano zwłok ludzkich.

Autor skargi wskazał na zawarte w piśmie z 15 lipca 2024 r. stwierdzenie organu, że istnienie (przeszłe lub teraźniejsze) zabytku na analizowanym terenie nie jest wykluczone. Użycie przez organ takiego określenia nie wskazuje nawet na uprawdopodobnienie istnienia na działce nr [...] cmentarza - nie mówiąc już nawet o udowodnieniu, czego wymaga od konserwatora ustawa. To organ ochrony zabytków powinien był przedstawić dowód istnienia cmentarza na działce nr [...], ze względu na to, że postępowanie o charakterze administracyjnym (nie tylko postępowanie jurysdykcyjne) zawsze ma charakter oficjalny, co wynika z faktu, że organ występuje w nim jako podmiot publiczny i działa z pozycji publicznej (nawet jeżeli rozstrzygnięcie dotyczy jednostki samorządu terytorialnego). Na poparcie tego stanowiska przywołano stosowne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych.

Dalej skarżąca Gmina podniosła, że z uwagi na treść art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.o.z., jakkolwiek zabytek podlega ochronie bez względu na to jak się zachował to, aby uzyskać ochronę w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.z., musi się zachować w jakimkolwiek stopniu (co wynika też z literalnej treści art. 3 pkt 1 u.o.z.). Innymi słowy, ochronie podlega zabytek, a nie miejsce, w którym zabytek niegdyś się znajdował. Teren działki nr [...], nawet przy hipotetycznym przyjęciu istnienia tam cmentarza, nie może być uznany za desygnat zabytku w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt h u.o.z., tj. jako miejsce upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości. Hipotetyczny cmentarz, który jest przedmiotem rozpoznania, nie spełnia definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 u.o.z. Nie można bowiem uznać, że jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespół, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W tym kontekście przywołano stosowne poglądy doktryny i sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej, trudno sobie wyobrazić weryfikację jakich prawd historycznych ma umożliwić teren działki nr [...], na którym "nie jest wykluczone" (co podnosi organ), że istniał cmentarz. Ponadto, gdyby w sprawie pojawił się element związany z interesem społecznym, organ powinien wyważyć go w kontekście indywidualnego interesu właściciela nieruchomości i wykazać z jakich powodów interes społeczny jest tak ważny i istotny by uzasadniał ingerencję w sytuację prawną właściciela nieruchomości. Na ocenę interesu społecznego (w rozumieniu definicji zabytku) wpływa zaś tzw. autentyzm zabytku, tj. stopień jego zachowania.

W odpowiedzi na skargę ŚWKZ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że cmentarz żydowski przy ul. [...] w N. S. objęty został ochroną konserwatorską na podstawie karty wojewódzkiej ewidencji zabytków z 1987 r. sporządzonej przez A. P. (załącznik 3.1), gdzie teren cmentarza określono następująco: "po lewej stronie drogi z N. S. do K.. Na terenie cmentarza zbudowano siedzibę Ochotniczej Straży Pożarnej i budynek gminnej służby rolnej" (pkt 11 karty). Lokalizację i zasięg zabytku przedstawiono również graficznie na karcie na dwóch planach (pkt 31 i 32 karty). Wskazany w karcie "budynek siedziby OSP" zlokalizowany jest obecnie na działce nr [...], a wskazany "budynek gminnej służby rolnej" zwany "agronomówką" zlokalizowany jest na działce [...]. Wbrew zawartości karty wojewódzkiej ewidencji zabytków z 1987 r., w Gminnej Ewidencji Zabytków sporządzonej w 2016 r. w karcie adresowej GEZ uwzględniono jedynie działkę nr [...], tzn. działkę na której zlokalizowany jest budynek OSP (załącznik 4, KI-1). Stan ten został potwierdzony w zarządzeniu nr [...] Wójta G. S. z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków G. S. (poz. 22 w załączniku nr [...] do zarządzenia (załącznik nr [...]). W 2024 r. podczas odrębnej procedury ujawniono błąd w karcie adresowej Gminnej Ewidencji Zabytków. Wobec nieprecyzyjnego określenia granic terenu dawnego cmentarza żydowskiego w formie graficznej na karcie ewidencji wojewódzkiej z 1987 r., organ ochrony zabytków przystąpił do weryfikacji zawartości tej karty. Ustalono, że zgodnie z kartą WEZ teren cmentarza żydowskiego obejmuje obecnie nieruchomości będące własnością G. S. o numerach ewidencyjnych: [...], obręb N. S.; [...], obręb N. S..

Z uwagi na powyższe, przystąpiono do aktualizacji karty wojewódzkiej ewidencji zabytków, poprzez zawiadomienie z 8 marca 2024 r. o zamiarze sporządzenia nowej karty ewidencyjnej celem włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych woj. świętokrzyskiego dla zabytku: terenu dawnego cmentarza żydowskiego przy ul. [...] w N. S. , w granicy obecnych działek nr [...] i [...], obręb: N. S. oraz zawiadomienie z 15 lipca 2024 r., skorygowane zawiadomieniem powtórnym z 2 sierpnia 2024 r. o sporządzeniu nowej karty i włączeniu jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków (...) dla zabytku: terenu dawnego cmentarza żydowskiego przy ul. [...] w N. S. , w granicy obecnych działek nr [...] (cała) i [...] (część), obręb: N. S. . Przedmiotowe zawiadomienia dokonane zostały prawidłowo i zgodnie z obowiązującą procedurą wskazaną w § 14a pkt 1 i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą od 1987 r. formą ochrony na terenie działki [...] istniał cmentarz żydowski. Przeprowadzona na potrzeby aktualizacji karty GEZ kwerenda potwierdziła, że dawny cmentarz z pewnością obejmował co najmniej część przedmiotowej nieruchomości, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści sporządzonej karty ewidencyjnej. Lokalizacja cmentarza uwidoczniona jest na mapach wojskowych z 1915 i 1934 r. (przedruk mapy z 1924 r.), których fragmenty zamieszczono w karcie. Zwłaszcza mapa z 1934 r. dość precyzyjnie wskazuje niestandardowe oddalenie cmentarza od drogi od zachodu oraz jego wydłużone w osi północ-południe proporcje. Cenne i wiarygodne są rysunki zawarte w dokumentach dotyczących rozszerzenia cmentarza żydowskiego w 1924 r. W dokumentacji archiwalnej znajduje się odręczny rysunek określający długość cmentarza w osi północ-południe oraz zakres jego rozszerzenia (rysunek wraz z komentarzem przedrukowano w sporządzonej w 2023 r. nowej karcie WEZ - wkładka 2). Z dokumentu wynika, że cmentarz żydowski przed 1924 r. znajdował się w oddaleniu od drogi i miał wymiar 30 prętów (w osi północ-południe) i około [...] tej długości szerokości (w osi wschód-zachód, nie oznaczono jednak tego wymiaru, szacunek wynika z proporcji). Wskazano jednak, że został rozszerzony od zachodu (od strony drogi) o nieruchomość o szerokości 5 prętów (w osi wschód zachód) na 30 prętów (w osi północ-południe). Oznacza to, że cmentarz nie zmienił swoich wymiarów w osi północ-południe, ale rozszerzony został na zachód. Przeliczenie podanych w prętach wymiarów na metry (notatka z dnia 17 kwietnia 2024 r.) pozwala określić, że długość cmentarza w osi północ-południe wynosiła około 130 m, co przy długości działki [...] (zabudowanej budynkiem OSP) wynoszącej około 104 m, świadczy, że cmentarz (przed rozszerzeniem) znajdował się również przynajmniej na części sąsiadującej działki od południa, tj. działki [...] (zabudowanej budynkiem tzw. "agronomówki"). W dokumentach powojennych tereny wskazane w planie rozszerzenia jako dwie działki od drogi, funkcjonują już jako jednolite działki nr [...] Plan wniesiony przez G. S. jako dowód w sprawie operuje już taką wielkością działek. Przedmiotowa mapa zawiera wrysowany obszar działki na którym planowano budowę OSP "remiza" z wydzielonym miejscem pod "punkt weterynaryjny". Poniżej obszaru zaznaczonego czerwoną linią znajduje się budynek "agronomówki", obecnie na spornej działce nr [...]. Mapa ta dostarcza jednak cennych wskazówek co do ukształtowania terenu, zwłaszcza zewnętrznych skarp obu działek, które wskazują, że teren ten jest wyniesiony ponad poziom drogi od zachodu i pól od wschodu, zwłaszcza w części południowej, we wschodniej granicy obecnej działki [...]. Wyniesienie to jest dość równomierne na całej długości identyfikowanego cmentarza i można identyfikować je jako celowe. Stan zagospodarowania obu nieruchomości i potwierdzenie tożsamości ich granic z użytkowaniem po 1945 r. potwierdzają historyczne zdjęcia lotnicze - z 1950 i 1956 r., gdzie teren dawnego cmentarza użytkowany jest w dwóch pasach wzdłuż drogi - od północnej granicy obecnej działki [...] do południowej granicy działki [...]. Stanowi to może faktyczny ślad po pierwotnym podziale wzdłużnym działek (dokumentowanym w rozszerzeniu z 1924 r.), ale również informację o zasięgu tych działek od północy i południa. Pomiędzy oboma działkami na ich linii granicznej nie widać żadnych drzew, pojawiają się dopiero w 1974 r. w trakcie trwania budowy OSP. Tym samym podział między nimi nastąpił realnie dopiero w połowie lat 60. XX w., a w okresie powojennym stanowiły one jedną nieruchomość (teren pierwotnego cmentarza i teren o który go rozszerzono od zachodu). Ponowny podział tych nieruchomości i nadanie obecnego numeru dokonany został dopiero w związku z wywłaszczeniem części tych działek pod poszerzenie drogi w 1980 r.

Organ przyznał, że faktycznie nie można określić jaka część tych nieruchomości stanowiła pole pochówkowe, ile z terenu podlegającego rozszerzeniu zostało zagospodarowane na cele grzebalne. Należy jednak przypuszczać, że pierwotny cmentarz - w części wschodniej obu działek - w związku z koniecznością jego rozszerzenia został w całości wypełniony, ale jego nowa, zachodnia część od strony drogi nie musiała w całości zapełniona być pochówkami.

Zgodnie ze stanowiskiem organu, nowa karta dookreśla granicę ochrony, a nie rozszerza ją o nową nieruchomość. Konsekwencją zidentyfikowania terenu dawnego cmentarza jest określenie jego wartości jako zabytku. W kontekście definicji zabytku z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. organ wyjaśnił, że teren dawnego cmentarza żydowskiego w N. S. to nieruchomość, która związana jest z działalnością człowieka i stanowi świadectwo minionej epoki i zdarzenia - istnienia w XIX w XX w. społeczności żydowskiej w N. S. i pochówków dokonywanych w tym miejscu do 1942 r., do czasu likwidacji tej społeczności poprzez eksterminację w obozie zagłady; której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową - w opinii organu w interesie społecznym leży ochrona konserwatorska tego obszaru ze względu na troskę o zachowanie śladów wielokulturowego dziedzictwa regionu świętokrzyskiego, którego do II wojny światowej istotnym elementem były liczne i aktywne społeczności żydowskie, po których często jedynym śladem są zlikwidowane w połowie lat 60. XX w. cmentarze. Informacja o istnieniu tych społeczności to istotny element świadomości i tożsamości lokalnej, ich historii, przemian, ale także uwarunkowań, które doprowadziły do likwidacji materialnych śladów tego dziedzictwa w czasie li wojny światowej i w okresie PRL. W przedmiotowej sprawie włączana karta ewidencyjna dotyczy zabytku zdefiniowanego jako "teren dawnego cmentarza żydowskiego", co oznacza jego kwalifikację zgodnie z otwartym katalogiem "typów" zabytków, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h u.oz., jako miejsce upamiętniające wydarzenie historyczne lub działalność wybitnych osobistości lub instytucji.

Dalej organ wyjaśnił, że lokalizacja cmentarza żydowskiego przy ul. [...] w N. S. wskazana została na karcie ewidencyjnej z 1987 r., i określono ją dość precyzyjnie w formie opisowej: "po lewej stronie drogi z N. S. do K.. Na terenie cmentarza zbudowano siedzibę Ochotniczej Straży Pożarnej i budynek gminnej służby rolnej" (pkt 11 karty) oraz w sposób przybliżony w formie graficznej: na dwóch planach zamieszczonych w karcie (pkt 31 i 32 karty). Działka nr [...] to nieruchomość opisana w karcie jako zabudowana "budynkiem gminnej służby rolnej" wzniesionym w latach 1961-1964. W związku z brakiem precyzyjnych źródeł archiwalnych wskazujących granice cmentarza w przywołanej karcie dokonano jej aktualizacji w 2024 r., podczas której ustalenia kwerendy archiwalnej potwierdziły, że działka [...] przynajmniej w części objęta była terenem dawnego cmentarza.

W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącą kwestii ważenia interesu właścicieli w stosunku do interesu społecznego polegającego na ochronie zabytków organ stwierdził, że G. S. obejmując na własność przedmiotową nieruchomość w 2017 r. objęła ją w stan posiadania z wszelkimi spoczywającymi na niej ograniczeniami - w tym objęciem jej formą ochrony zabytków poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie karty z 1987 r. Słuszny interes strony, obejmuje więc swobodę korzystania z nieruchomości w obrębie uzasadnionych ograniczeń wynikających z uwarunkowań historycznych i konserwatorskich obowiązujących już przed objęciem nieruchomości w formalny stan posiadania w 2017 r. (ponieważ użytkowane były przez Gminę już od początku lat 60. XX w.).

W opinii organu, G. S. brała czynny udział w przedmiotowej procedurze, w tym poprzez udział w oględzinach oraz poprzez zgłaszanie uwag i zastrzeżeń w trakcie procedury, a organ ochrony zabytków odniósł się do podnoszonych argumentów pisemnie. Rozważył podnoszone przez Gminę argumenty i uznał je za niedostateczne, wyjaśniając swoje stanowisko w piśmie z 15 lipca 2024 r. Gmina nie przedstawiła żadnego dowodu na nieistnienie pochówków w obrębie działki [...] lub jej części w czasach historycznych, tzn. przed dewastacją cmentarza w 1942 r. Wszelkie podnoszone przez Gminę kwestie mają charakter nierozstrzygający bezpośrednio kwestii granic i lokalizacji cmentarza lub charakter "stanowiska" w sprawie, niepodpartego dowodami w formie dokumentów historycznych lub współczesnych. Żaden z argumentów oraz przedłożony dowód w postaci kopii mapy z 1965 r. nie poddaje pod wątpliwość prawidłowości założeń wynikających ze zidentyfikowanej mapy w projekcie rozszerzenia cmentarza w 1924 r., gdzie wskazano na pierwotne orientacyjne wymiary cmentarza: 30 prętów długości w osi północ-południe. Ten odręczny plan wskazuje wymiary cmentarza i proporcje jego wielkości w stosunku do przywoływanej mapy wojskowej z 1934 r. i pozostałych materiałów, w tym zwłaszcza zdjęć lotniczych z 1950 i 1956 r. Nawet jeśli pochówki nie objęły całości terenu w obszarze współczesnych granic ewidencyjnych tych nieruchomości (podnoszony przez Gminę fakt wskazania obszaru cmentarza o powierzchni 0,5 morgi w latach 1931-1936), bezsprzecznie były one obecne na obu działkach, których podział na dwie części (w tym pojawienie się drzew w granicy) dotyczy dopiero czasu wzniesienia budynku "agronomówki", a więc lat 1961-1965. Potwierdza to wymiar cmentarza długości 30 prętów (około 130 m) zidentyfikowany w planie z 1924 r. oraz sposób użytkowania działek po wojnie (zdjęcia lotnicze).

Organ wyjaśnił, że wszystkie drzewa na granicy działek [...] i [...] nasadzone zostały lub wyrosły samodzielnie po powstaniu budynku agronomówki w okresie po 1961 r. (na zdjęciu z 1974 r. w granicy działek widać nikłe ślady cieni, co może potwierdzać istnienie już tych drzew). Tym samym podnoszony prze Gminę fakt, że drzewa na granicy obu działek są wyznacznikiem historycznej granicy cmentarza nie znajduje uzasadnienia w dowodach. Bagnisty charakter południowej części działki [...] jest częściowo potwierdzony i związany z obniżeniem terenu w kierunku południowo-wschodnim. Uwzględniono to w opracowywaniu karty poprzez wyłączenie części tej działki z obszaru objętego ochroną konserwatorską, pomimo tego, że ukształtowanie terenu na mapie z 1965 r. (przedłożonej przez Gminę jako dowód w sprawie) wskazuje wywyższenie terenu oznaczone celową i równoległą do granicy działki skarpą, a więc nadsypanie powierzchni działki [...] w stosunku do niżej położonych pól uprawnych od wschodu. Obecny stan zainwestowania czyni jakiekolwiek badania ziemne w tym obszarze bezzasadnymi. G. S. podkreśla, że pomimo prac ziemnych przy partiach fundamentów "agronomówki" na działce [...] nie odkryto choćby śladów szczątków ludzkich. Jednakże pracom tym nie towarzyszyły badania archeologiczne, które pozwoliłyby na obiektywne potwierdzenie tej deklaracji. Istnienie ewentualnych szczątków ludzkich lub pochówków w omawianym obszarze byłoby obecnie wartością dokumentacyjną terenu, dodatkowo potwierdzającą jego przeznaczenie, a nie podstawą do objęcia terenu ochroną konserwatorską. W przedmiotowej sprawie, w obszarze terenu dawnego cmentarza potwierdzenie istnienia pochówków nie jest wymagane, gdyż ochronie podlega tożsamość historyczna miejsca - jego wartości niematerialne.

Na rozprawie 15 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej Gminy złożył do akt pismo kierowane do organu z 25 listopada 2021 r., podnosząc, że doszło do milczącego uzgodnienia ze strony ŚWKZ projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie garażu na działce nr [...]. Dodatkowo złożył opracowanie dr. inż. M. D. z czerwca 2024 r. opisujące rezultaty skanowania działek nr [...] i [...] w celu wykrycia sieci podziemnych. Podczas badań nie wykryto muru, a zatem jeśli mur się zachował, to może przebiegać w przerwie między skanami (miedzy zeskanowanymi polami w części południowej). Pełnomocnik oświadczył, że Gmina dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę garaży.

Pełnomocnik ŚWKZ oświadczył, że milcząca zgoda w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została udzielona na podstawie błędnie sporządzonej gminnej karty zabytku z 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie G. S. uczyniła pisemne zawiadomienie ŚWKZ z 2 sierpnia 2024 r. o sporządzeniu nowej karty zabytku nieruchomego i włączeniu jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego, na podstawie art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) oraz § 14a pkt 1 w zw. z par. 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56), dalej "rozporządzenie". W orzecznictwie przyjmuje się, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.z. jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21). Tym samym, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność ŚWKZ z 2 sierpnia 2024 r. podlega kontroli sądowej w trybie i na zasadach określonych w p.p.s.a.

Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. W przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wojewódzki konserwator zabytków sporządza nową kartę ewidencyjną zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę ewidencyjną zabytku pozostawia się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą ewidencyjną zabytku (§ 14a ust. 1 i 2). O zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem (art. 15 ust. 1).

Włączenie do ewidencji zabytków w świetle art. 7 u.o.z. nie jest traktowane stricte jako forma ochrony zabytków, wiąże się jednak z określonymi obowiązkami dla jego właściciela. Czynność materialno-techniczna w postaci włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, której skutkiem jest - z uwagi na treść art. 22 ust. 5 u.o.z. - ujęcie takiego zabytku w gminnej ewidencji, powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu przez właściciela zabytku jego prawa. Jedno z takich ograniczeń wynika z art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że czynność włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków nie ma charakteru jurysdykcyjnego, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania przede wszystkim z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. wyroki NSA: z 9 września 2016 r., sygn. II OSK 254/15; z 20 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2926/16).

Kontrola legalności czynności włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zatem dokonania gruntownej weryfikacji, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał sprawdzenia danych zawartych w karcie ewidencyjnej oraz załączonej do niej dokumentacji fotograficznej. Rozporządzenie nie precyzuje, co należy rozumieć przez "wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym" sprawdzenie danych zawartych w karcie, jednak nie ulega wątpliwości, że mieści się tu dyrektywa rzetelnego działania organu i dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu ŚWKZ nie wypełnił powyższych obowiązków w sposób należyty.

Usytuowanie cmentarza organ ustalił na podstawie: informacji z karty cmentarza z 1987 r., map wojskowych z 1915 i 1934 r., rysunków zawartych w dokumentach dotyczących rozszerzenia cmentarza w 1924 r., notatki służbowej z 17 kwietnia 2024 r. określającej wymiary cmentarza a także zdjęć lotniczych z 1950 i 1956 r. W oparciu o powyższe materiały przyjął, że zabytek stanowi: "Teren dawnego cmentarza żydowskiego przy ul. [...] w N. S. , w granicy obecnych działek nr [...] (cała) i [...] (część) – obręb: N. S. , gm. N. S., pow. kielecki. Według organu, cmentarz obejmuje budynek Ochotniczej Straży Pożarnej i budynek gminnej służby rolnej tzw. agronomówki, znajdującej się na działce nr [...]. Z karty ewidencyjnej zabytku wynika, że organ uwidocznił granice cmentarza zaznaczając je linią koloru czerwonego na trzech wydrukach z Geoportalu, zaś w opisie zawarto informację, że powierzchnia cmentarza wynosi 0,5 ha.

Definicja ustawowa pojęcia zabytku jest szeroka, operując zwrotami niedookreślonymi, uznaniowymi, podlegającymi wartościowaniu ocennemu w każdym indywidualnym przypadku. Odwołuje się ona do dzieł człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną lub naukową. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące także cmentarzami (lit. f ) oraz miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne (lit. h). Brak śladów naziemnych cmentarza nie oznacza, że miejsce, na którym się znajdował nie posiada wartości historycznej jako miejsce pochówku. W tradycji żydowskiej cmentarz powstaje już w chwili nabycia działki z przeznaczeniem na cele grzebalne, tj. uzyskuje swój szczególny status jeszcze przed dokonaniem tam pierwszych pochówków. Na mocy Porozumienia w sprawie standardów zachowania i upamiętnienia cmentarzy żydowskich na terenie Rzeczpospolitej Polskiej (Warszawa 21 grudnia 2018 r.) i zgodnie z Wytycznymi Komisji Rabinicznej do spraw Cmentarzy dotyczącymi Ochrony Cmentarzy Żydowskich w Polsce, fakt zabudowania nekropolii i sprofanowania ludzkich szczątków w wyniku prac ziemnych prowadzonych w przeszłości (w okresie okupacji hitlerowskiej, w czasach PRL, czy już po 1989 r.) nie świadczy, że teren ten przestał być dla Żydów cmentarzem - miejscem nienaruszalnym.

Powyższe nie oznacza jednak, że w sytuacji braku śladów naziemnych pochówków, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ ochrony zabytków przy włączaniu karty zabytku do ewidencji zwolniony jest z wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie wystąpiły w toku zgromadzenia materiałów i dokumentów mających świadczyć o istnieniu w danym miejscu cmentarza.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił podnoszonej przez Gminę rozbieżności między wskazaną w karcie cmentarza z 1987 r. jego powierzchnią (0,5 ha, część A poz. 10 karty), a powierzchnią działek nr [...] i [...]. Z danych ujawnionych w Geoportalu wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 5489 m˛, a powierzchnia działki nr [...] – 1970 m˛, czyli w sumie 7459 m˛, tj. 0,7459 ha. Nawet uwzględniając, że cmentarz zajmował tylko część działki nr [...], jest to powierzchnia przekraczająca znacznie 0,5 ha wskazane w karcie z 1987 r. Dodatkowo, pod poz. 31 "Szkic cmentarza" autor karty wskazał, że "obiekt, w latach 1931-1936, o przestrzeni ok. ˝ morgi był ogrodzony z trzech stron murem oraz drewnianym płotem, które były w stanie dobrym". Jedna morga to ok. 0,56 ha, a zatem według przywołanego opisu cmentarza zajmował w latach 30. ubiegłego wieku ok. 0,28 ha. Wątpliwości tych nie usuwa pismo organu z 15 lipca 2024 r. (k. 155 akt admin.), gdzie stwierdzono, że informacja z karty z 1987 r. o powierzchni cmentarza w latach 1931-1936 "podnosi jedynie pod wątpliwość, czy teren cmentarza rozszerzony w 1924 r. od strony zachodniej został zagospodarowany pod pochówki". Stwierdzenie to w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego cmentarz zajmujący według karty z 1987 r. 0,5 ha, względnie pół morgi, nie mieściłby się wyłącznie w granicach działki nr [...] o powierzchni 0,5489 ha.

Ustalając wymiary cmentarza organ zarówno w ww. piśmie, jak i w odpowiedzi na skargę, powołuje się na dane jakie uzyskał przeliczając parametry jego długości i szerokości podane w planie poszerzenia z 1924 r. w prętach, przy czym dane dotyczące szerokości wynikają z określonych w planie proporcji do długości działki. Tymczasem w sporządzonej z wyliczeń pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. notatce służbowej z 17 kwietnia 2024 r. wyraźnie zaznaczono, że "w obecnej sytuacji wymagany może być udział geodety, który sporządzi mapę kalibracyjną dla omawianych nieruchomości w oparciu o zgromadzone informacje archiwalne". Notatce służbowej zawierającej (po przeliczeniu) dane odnośnie do długości i szerokości działek nie sposób przypisać waloru dowodu mogącego dokumentować rozstrzygnięcie spornych kwestii w niniejszej sprawie. Autorka ww. notatki stwierdza jedynie, że w jej opinii teren cmentarza obejmował znaczną część działki nr [...], gdzie powstał budynek agronomówki. Znaczenia rozstrzygającego nie może mieć mapa wojskowa z 1934 r., która rzeczywiście wskazuje ponadstandardowe oddalenie cmentarza od drogi, jego wydłużony kształt w osi północ-południe, ale zarazem nie jest na tyle dokładna, by niwelować zaistniałe w sprawie wątpliwości.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organowi wprawdzie nie sposób zarzucić dowolności przy sporządzaniu nowej karty cmentarza, to jednak nie wyjaśnił on wszystkich wątpliwości co do zasadności identyfikacji zabytku na działce nr [...]. Organ zatem nie wywiązał się z obowiązków wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia, tj. sprawdzenia czy dane zawarte w karcie są "wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację". Tym bardziej, że brak jest jakichkolwiek śladów naziemnych istnienia cmentarza. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, prowadzone na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia kończy się czynnością organu administracji publicznej. Postępowanie to, jak już wyżej wskazano, cechuje się znacznie mniejszym stopniem sformalizowania, a organ nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., sygn. II OSK [...]). Wytyczne co do reguł takiego postępowania określa jednak § 14 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie kwestionuje możliwości objęcia działki nr [...], jako terenu dawnego cmentarza żydowskiego, ochroną konserwatorską. W aktach sprawy pojawiły się jednak istotne wątpliwości, czy rzeczywiście dawny cmentarz obejmował, przynajmniej w części, ww. działkę. Choć w tego rodzaju sprawach nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego w oparciu o zasady wynikające z k.p.a., to organ przed dokonaniem czynności powinien dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego należy uznać takie działanie organu, który niejako "na wszelki wypadek" dokonuje ujęcia danej nieruchomości w ewidencji zabytków, wiedząc i zdając sobie sprawę, jakie skutki to wywołuje.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo i przeprowadzenie dowodu z przedłożonego stanowiska (wraz z załącznikami), albowiem nie wskazano żadnych nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej terenu dawnego cmentarza żydowskiego przy ul. [...] w N. S. , w granicy obecnych działek nr [...] (cała) i [...] (część) – obręb N. S., gm. N. S., pow. kielecki". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).