Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi do rozpoznania wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia A. z siedzibą w [...] z dnia 23 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny i wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] (dalej zwane też Stowarzyszeniem, A.) jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [....] (dalej zwane też Szkołą), w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej.

Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., w/w A. zwróciło się do Szkoły Podstawowej z prośbą o przesłanie wiadomością e-mail na adres epuap-[...], informacji na temat adresu elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP Szkoły. Zaznaczono, że jeżeli Szkoła nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej, to realizując prawo wyrażone w art. 63 Konstytucji RP i na podstawie stosownych przepisów Działu VIII k.p.a. wnosi się o podjęcie działań mających na celu utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej.

Z powodu braku odpowiedzi Organu na w/w wniosek przesłany do Szkoły drogą elektroniczną Stowarzyszenie kolejnym pismem z dnia [...] października 2020 r. poinformowało adresata, że w razie nieudzielenia odpowiedzi na wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej przesłany drogą elektroniczną dnia [...] września 2020 r. A. zmuszone będzie wystąpić na drogę sądowoadministracyjną lub podjąć inne skuteczne kroki prawne. Przypomniano w tym piśmie, iż zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna powinna być udostępniana niezwłocznie, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Skargą z dnia 10 listopada 2020 r. A. zaskarżyło do WSA w Rzeszowie bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [....], polegającą na nierozpoznaniu Jego wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji na temat adresu elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP przysłanego drogą elektroniczną na adres elektroniczny strony przeciwnej.

W skardze do Sądu A. zawarło : 1) wniosek o zobowiązanie Strony do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że strona przeciwna dopuściła się bezczynności, 3) na podstawie art 149 § 2 PPSA o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej m.in. celem pokrycia wydatków skarżącej strony w związku z prowadzeniem sporu sądowoadministracyjnego działalności statutowej lub wymierzenia grzywny w wysokości przewidzianej przepisami prawa, 4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, 5) dokonywania doręczeń Stowarzyszeniu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na opisaną wyżej skargę Dyrektor Szkoły wniósł do Sądu o jej odrzucenie i zasądzenie od strony przeciwnej kwoty pieniężnej, której skarżący się domaga oraz o odrzucenie wymierzenia grzywny przewidzianej przepisami prawa oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Zdaniem Organu skarga jest bezzasadna ponieważ w dniu [...] października 2020 r. został wypełniony i złożony wniosek do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej platformy usług administracji publicznej e-PUAP. Dyrektor otrzymał informację z Departamentu Zarządzania Systemami o aktywowaniu funkcjonalności podmiotu publicznego na elektronicznej platformie usług administracji publicznej dla Szkoły Podstawowej nr [...]. Dyrektor uważa, że jako organ szkoły dopełnił wszelkich formalności w tej sprawie. Jednocześnie przekazał do Sądu dokumenty potwierdzające zamiar założenia Platformy ePUAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako częściowo zasadna, została przez Sąd częściowo uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. - zwana dalej: "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa Się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA).

Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dyrektor szkoły podstawowej jest organem władzy publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem posiada kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów (np. o skreśleniu z listy uczniów - art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.). Można go także zaliczyć do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem szkoła wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Już z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do nauki, zaś z ust. 4 tego artykułu, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. System oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. W myśl z kolei art. 2 pkt 3 tego aktu, system ten tworzą szkoły ponadpodstawowe. Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, dyrektor kieruje działalnością szkoły i reprezentuje ją na zewnątrz. Nadto, dyrektor szkoły bez wątpienia dysponuje majątkiem publicznym - art. 68 ust. 1 pkt 5 Prawa oświatowego (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA).

Wniosek Stowarzyszenia o dostęp do informacji publicznej dotyczył informacji na temat adresu elektronicznej skrzynki podawczej Szkoły – na platformie e-PUAP. Trafnie w swym wniosku A. wyeksponowało, iż Szkoły i Placówki publiczne będące jednostkami budżetowymi bądź samorządowymi zakładami budżetowymi mają obowiązek posiadać elektroniczną skrzynkę podawczą e-PUAP, co wynika z treści, art. 16 ust. 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w (Dz.U. z 2020 poz. 346 ze zm.; dalej zwana ustawą o informatyzacji). Jednocześnie zaznaczono w podaniu, że w sytuacji, gdy szkoła posiada elektroniczną skrzynkę podawczą, a nie publikuje jej adresu na swojej stronie internetowej, to wnosi się o czytelne wskazanie tego adresu na stronie internetowej tak, aby osoby zainteresowane wysłaniem do szkoły pisma drogą elektroniczną nie były zmuszane do poszukiwań tego adresu, które to poszukiwania często dają niejednoznaczne rezultaty. Ze względu na budowę platformy e-PUAP często konieczne są poszukiwania po numerze REGON.

Szkoła Podstawowa nr [...] w [...] w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o informatyzacji jest podmiotem publicznym, który jest obowiązany prowadzić wymianę informacji w postaci elektronicznej. Ten obowiązek wypływa dla samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym jednostek działających w sferze publicznej oświaty z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dodatkowo zważyć też należy, iż w/w Szkoła Podstawowa jest szkołą publiczną, funkcjonującą jako gminna samorządowa jednostka organizacyjna.

Zatem A. wyrażając w opisanym wyżej wniosku zapytanie o dysponowanie przez szkołę adresem ePUAP, wyraziła zapytanie o sposób wywiązywania się Szkoły z obowiązku publicznoprawnego wyrażonego w przepisach ustawy o informatyzacji. W rezultacie, wniosek A. o udostępnienie adresu ePUAP obejmował niewątpliwie informację publiczną, gdyż dotyczył sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art 6 ust. 1 u.d.i.p., a dokładnie tego czy gminna jednostka organizacyjna wykonuje nałożone na nią ustawą zadania publiczne w obszarze informatyzacji.

Z akt przesłanych do WSA wynika, iż A. wystąpiło ze swym wnioskiem do Szkoły drogą elektroniczną dnia [...] września 2020 r. Z odpowiedzi na skargę oraz z treści wyjaśnień Dyrektora Szkoły wynika, iż skarżącej stronie nie udzielono odpowiedzi na jej wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wniosek o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej złożono do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji dopiero dnia [...] października 2020 r. W świetle jednoznacznych oświadczeń Dyrektora Szkoły nie budzi wątpliwości, iż Organ ten jako reprezentujący Szkołę Publiczną dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego prawidłowo wniosku o dostęp do informacji publicznej i bezczynność ta miała miejsce zarówno w dniu wniesienia skargi jak również w dniu jej rozpoznania. Istotą wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. było uzyskanie od Dyrektora Szkoły czytelnej informacji o tym czy kierowana przez niego placówka posiada adres ePUAP, a jeżeli tak to jaki. W celu zrealizowania tego żądania wystarczyło więc udzielić A. drogą elektroniczną odpowiedzi, która niestety nie została przesłana. Wystąpienie Dyrektora do Ministerstwa o uzyskania adresu ePUAP, nie stanowi wykonania obowiązku udzielenia wnoszącemu informacji publicznej, a opartego na przepisach Konstytucji RP i u.d.i.p. Wnioski Dyrektora zawarte w odpowiedzi na skargę jako bezpodstawne nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Dlatego należało zobowiązać w/w Organ do rozpoznania wniosku A. w terminie określonym w pkt I sentencji wyroku Sądu. Udzielenie odpowiedzi w stwierdzonych okolicznościach może nastąpić w skróconym terminie w stosunku do terminu ustawowego.

Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd zobowiązany był także stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analizując okoliczności sprawy uznano, że bezczynność Dyrektora nie miała takiego charakteru. Z kontekstu wypowiedzi Dyrektora Szkoły wynika jednoznacznie, że Szkoła w chwili złożenia wniosku o dostęp nie posiadała adresu ePUAP. Dodatkowo zważyć też wypada, iż Dyrektor nie miał świadomości ciążącego na nim obowiązku wystąpienia do właściwego Ministra o aktywowanie platformy. Poza tym, Organ Szkoły niezwłocznie wystąpił o taką aktywację, co spowodowało osiągnięcie skutków zakładanych przez A. przy formułowaniu żądania dostępu. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (tak wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1419/19, LEX). Takich cech w zachowaniu Organu nie dostrzeżono w toku Sądowej kontroli, co nie pozwalało na określenie stwierdzonej bezczynności jako rażąco naruszającej prawo. Powołane przez podmiot zobowiązany okoliczności nie wskazują, aby wykazywał się złą wolą i chęcią zlekceważenia wnioskodawcy.

Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim składające ją Stowarzyszenie domagało się przyznania od Dyrektora sumy pieniężnej bądź wymierzenia temu podmiotowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Otóż środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. w postaci grzywny czy sumy pieniężnej, należą do środków dyscyplinująco-represyjnych. Powinny być więc stosowane z rozwagą i ograniczać się do szczególnie drastycznych przypadków zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r. sygn. II GSK 127/20, wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. II OSK 3455/19, CBOSA). Dyrektor Szkoły po uzyskaniu dzięki wnioskowi A. informacji o obowiązkach płynących z ustawy o informatyzacji, podjął niezwłoczne działania w celu uzyskania brakującego adresu e-PUAP. Zatem Organ ten nie wykazał się wymagającym szczególnego napiętnowania ze strony Sądu lekceważeniem ustawowych obowiązków. Dlatego nie dostrzeżono podstaw przemawiających za wnioskowanymi w skardze środkami represyjno – dyscyplinującymi.

Zasądzone na rzecz A. koszty postępowania sądowoadministracyjnego objęły wyłącznie wpis od skargi w wysokości 100 zł, o czym orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.