III SA/Kr 1145/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-24	
Data wpływu	2021-08-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna
Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 134, art. 135, art. 145, art. 151, art. 200, art. 250; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 111; art. 17; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art.  24, art. 27; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2021 r. sygn. akt [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. znak [...]; 2. zasądza na rzecz adwokata K. M. wykonującej zawód w Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w K od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. sygn. akt [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 723) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej B. K. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką D. L., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyżej opisaną decyzją organ l instancji, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku strony z dnia 19.11.2020 r., odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką D. L., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29.10.2020r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie można ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12.10.2020 r.

W uzasadnieniu organ pomocowy jako jedyną przesłankę odmowy przyznania świadczenia wskazał okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, jednakże nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność i z tego powodu nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji istotne naruszenie przepisów prawa, jakiego dopuścił się organ l instancji wadliwie opierając decyzję odmowną na przesłankach art. 17 ust. 1b i ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania.

Organ przypomniał, iż decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej uchyliło decyzję Wójta Gminy odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji odwoławczej wskazano, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwia skarżącej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia. Z akt nie wynikało w sposób jednoznaczny, że matka skarżącej nie jest w stanie funkcjonować bez jej stałej obecności. Skarżąca twierdziła, iż stan zdrowia matki uległ pogorszeniu, jednakże poza dołączeniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie dołączono żadnych dokumentów, które obrazowałyby te zmiany. Z treści odwołania można było wywieść, iż stan zdrowia matki już wcześniej (od roku) wymuszał na niej opiekę i taką też skarżąca sprawowała, jednocześnie podejmując zatrudnienie, co nie zostało poddane przez organ ocenie. Ponadto w ogóle nie wyjaśniono sytuacji rodzinnej osoby wymagającej opieki i opiekuna.

W związku z tym, iż dokonane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia były w dalszym ciągu niepełne i nieprzekonywujące, opierające się jedynie na bardzo ogólnych stwierdzeniach i nie wyjaśniające precyzyjnie kwestii, które organ odwoławczy zalecił zbadać, Kolegium w dniu 1 czerwca 2021 r. postanowiło zwrócić się do organu l instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.

W dniu 22 czerwca 2021 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przesłał do Kolegium uzupełniony materiał dowodowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ podniósł, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 19.11.2020 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaną opieką nad matką D. L., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29.10.2020 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie można ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12.10.2020 r.

Przyczyną niepełnosprawności są choroby układu oddechowego i krążenia oraz upośledzenie narządu ruchu. Na druku wniosku ww. oświadczyła, że nie jest rolnikiem lub małżonkiem rolnika albo domownikiem.

W dniu 16 listopada 2020 r. skarżąca wypowiedziała umowę zlecenia dotyczącą sprzątania w firmie S Sp. z o.o. z powodu braku możliwości wykonywania pracy. W oświadczeniu z dnia 19 listopada 2020 r. skarżąca napisała, że rezygnuje z pracy w związku z opieką nad matką. Nie posiada ustalonego prawa do świadczeń z ZUS, KRUS. Nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej. Matka skarżącej jest wdową, pozostałe dzieci pracują zawodowo. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia mama wymaga opieki. Ze względu na to, że mieszka z matką w jednym domu, który zresztą jej zapisała notarialnie, spada na nią obowiązek opieki. Z kolei w oświadczeniu z dnia 8 grudnia 2020r. wyjaśniła, że sprawuje opiekę nad matką, która jest po udarze, ma problemy kardiologiczne, neurologiczne, cukrzycę, ze względu na choroby stawów ma problemy z poruszaniem się. Jest leczona w PZP ze względu na stany depresyjno-lękowe. Z uwagi na to skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, gdyż musi opiekować się matką przez całą dobę. Musi przygotowywać posiłki, podawać leki, pomagać w czynnościach higienicznych, porządkowych.

Powyższe potwierdził pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym dodając, że ze względu na upośledzenie ruchu - choroby bioder, matka ma trudności z poruszaniem się. W zakresie czynności opiekuńczych odnotowano, że skarżąca przygotowuje i podaje posiłki, dba o higienę osobistą, podprowadza do toalety, pomaga w myciu, utrzymuje czystość w pomieszczeniu, zapewnia odpowiednią temperaturę, podaje leki, mierzy ciśnienie, sprawdza pomiar cukru. Ponadto ze względu na stany depresyjne oraz zaniki pamięci D. L. nie może pozostawać sama w domu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przeprowadzono dodatkowo wywiad środowiskowy, w którym napisano, że D. L. jest osobą w podeszłym wieku, cierpiącą na schorzenia kardiologiczne, neurologiczne, cukrzycę, ma problemy z poruszaniem się ze względu na choroby stawów, cierpi na stany depresyjno-lękowe. Pogarszający się stan zdrowia sprawia, że wymaga ciągłej, całodobowej opieki i nadzoru. Ma problemy z poruszaniem się ze względu na schorzenia narządu ruchu oraz ze względu na zawroty głowy - zaburzenia równowagi. Ponadto ma problemy z pamięcią. Czynności opiekuńcze jakie wykonuje to: przygotowanie posiłków, podawanie jej mamie, pomoc w ubraniu, wstawanie i doprowadzanie do toalety, sprzątanie, pranie pościeli i odzieży, pilnowanie zażywania leków. W związku z opieką nad matką skarżąca zrezygnowała z aktywności zawodowej. Do listopada 2020r. w opiece nad matką pomagała jej córka, która wyprowadziła się do innej miejscowości. Rodzeństwo skarżącej mieszka w innych miejscowościach, pracuje zawodowo i nie jest w stanie wspierać jej w opiece nad matką.

W piśmie z dnia 2 marca 2021 r. skarżąca dodatkowo opisała stan zdrowia matki oraz sytuację rodzinną. W wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w dniu 16.06.2021 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym opisała czynności, jakie wykonuje w związku z opieką nad matką. Ponownie opisała sytuację rodzinną. Jako nową okoliczność wskazała śmierć męża. Do oświadczenia dołączyła również zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia matki. Co istotne w niniejszej sprawie przedłożona została karta oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel, z której wynika, że nie ma czynności, których nie jest w stanie samodzielnie wykonać, a w wielu przypadkach wymaga pomocy.

Rozpoznając wniesione odwołanie organ odwoławczy zauważył, że przy rozważaniu kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyznaczanego przesłankami określonymi w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest - wbrew stanowisku organu pomocowego - wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W świetle obowiązujących przepisów nie można bowiem uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Szczegółowe uzasadnienie prawne powyższego stanowiska zostało przedstawione przez organ odwoławczy w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji odwoławczej, zatem zdaniem organu nie zachodzi konieczność ponownego przytaczania zawartej w niej argumentacji prawnej.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy kluczowa zdaniem organu jest ocena, czy zakres (charakter) sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną osobą (matką) wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie organu czynności opiekuńcze skarżącej bezpośrednio związane z matką sprowadzają się jedynie do pomocy przy czynnościach higienicznych i porządkowych. Z karty oceny stanu pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel wynika, że nie ma czynności, których D. L. nie jest w stanie samodzielnie wykonać, a w wielu przypadkach wymaga pomocy.

Organ odwoławczy wskazał, że nie poddaje ocenie faktycznych motywów rezygnacji przez skarżącą z pracy na umowę zlecenia, jednakże w związku z opisanym wyżej zakresem opieki uznał, iż w sprawie brak jest związku przyczynowego między zaprzestaniem aktywności zawodowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ podkreślił, iż świadczenie pielęgnacyjne jest nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącej B. K. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 77, art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłową i subiektywną ocenę materiału dowodowego.

Skarżąca wskazała, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem przez nią pracy a pogorszeniem stanu zdrowia matki. Wskazała także, że czynności opiekuńcze wykonuje przez cały dzień.

Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej adw. K. M. uzupełniła skargę.

Zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu l instancji, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie i błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, iż skarżącej nie przysługuje prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę z uwagi na fakt, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, podczas gdy rzeczony przepis nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją RP w części, w jakiej uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od okresu, w którym powstał stan niepełnosprawności;

art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady równości obywatela wobec prawa;

art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu prawa materialnego, który został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, pomimo iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są powszechnie obowiązujące i ostateczne, a wykładnia prawna w nich zastosowana powinna być respektowana i stosowana przez organy władzy publicznej, co powinno prowadzić do tego, iż spełnienie przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonywane z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez członków organu kolegialnego podlegających wyłączeniu z mocy ustawy, co stanowi postawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a.;

art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji wydanej na podstawie przepisu prawa materialnego, który nie mógł stanowić postawy orzekania i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności matki skarżącej, co było sprzeczne z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli wobec organów władzy publicznej;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz oparciu decyzji jedynie na jego części, podczas gdy prawidłowa ocena wszystkich dowodów powinna prowadzić do uznania, iż skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji, podczas gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co powinno przemawiać za jej uchyleniem w całości.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji z dnia 28 czerwca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji z dnia [...] 2021 r.

Skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 19 listopada 2020 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę D. L. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] 2020 r. (znak: [...]) Wójt Gminy odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matka. Powyższa decyzja została zaskarżona odwołaniem z dnia 29 grudnia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

Decyzją z dnia [...] 2021 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W sprawie zostało przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe, na skutek którego decyzją z dnia [...] 2021 r. (znak: [...]) Wójt Gminy ponownie odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia za okres od dnia 17 listopada 2020 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżącą odwołaniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. w całości. Odwołanie skarżącej nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, z uwagi na to, iż decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżąca zarzuciła, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ l instancji ponownie oparł wydaną przez siebie decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca wskazała, iż organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości, więc zgodził się z ustaleniami organu l instancji w całości. Jednakże zastosowanie art. 17 ust. 1b przez organ II, jak i l instancji nie powinno mieć miejsca i nie powinien stanowić on podstawy rozstrzygnięcia. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt: K 38/13) niekonstytucyjnym jest różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w rzeczonym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Mając na uwadze powyższe, organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu l instancji ze względu na wadliwą podstawę prawną i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, co nie zostało uczynione.

Pierwszym z podniesionych zarzutów jest naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 24 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., z uwagi na to, że decyzja organu II instancji wydana w tej samej sprawie administracyjnej została wydana przez ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Skarżąca wskazała, iż wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samej sprawie, przez ten sam skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, co daję podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. (znak: [...]) uchylająca decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została wydana przez ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję.

Skarżąca zarzuciła, iż wydając decyzję na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych doszło do naruszenia przez organy wydające decyzje w niniejszej sprawie dwóch zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.

Zgodnie z zasadą praworządności organy administracyjne rozpoznając sprawę powinny działać na podstawie przepisów prawa i bezwzględnie się do nich stosować. Tym samym organ II instancji nie miał prawa, by w dowolny sposób oceniać znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznającego, iż część normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodna z Konstytucją RP, a powinien natomiast bezwzględnie zastosować wykładnię przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt: K 38/13). Należy uznać, iż działania organu II instancji, jak i organu l instancji są sprzeczne z prawem i zapewne nie są działaniami, które miałyby pogłębić zaufanie obywatela do Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że składając wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę przedłożyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 października 2020 r. (Nr [...]), którym to orzeczeniem matka skarżącej D. L. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe.

Organ powinien wziąć pod uwagę wnioski płynące z rzeczonego orzeczenia, które potwierdza, że matka skarżącej jest osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, a orzeczenie zostało wydane na stałe. Co więcej, z orzeczenia tego wynika, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy wydające decyzję, w szczególności organ II instancji ocenił jednak w sposób całkowicie dowolny, iż mimo wspomnianego orzeczenia matka skarżącej jest w stanie samodzielnie egzystować, nie wymaga stałej opieki, a skarżąca nie musiała rezygnować z pracy zarobkowej.

Biorąc pod uwagę powyższe, nieprawidłowe jest stanowisko organu II instancji, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Nie ma również znaczenia to, kiedy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, bowiem mogło to nastąpić miesiąc czy rok przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Logicznym jest, iż osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym na stałe wymaga całodobowej opieki, o charakterze stałym, co też uniemożliwia opiekunowi wykonywanie pracy zarobkowej. Jednakże organ lI instancji uzasadnił, iż matka skarżącej pomimo, iż zostało to stwierdzone orzeczeniem lekarskim, wywiadami środowiskowymi oraz dokumentacją medyczną, jak i oświadczeniami skarżącej, uznał iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skarżącej nie przysługuje.

Organy rozpoznające sprawę ustaliły jednak, iż skarżąca nie pracuje zawodowo i nie podejmuje zatrudnienia, z uwagi na konieczność całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką. Do akt zostało dołączone wypowiedzenie umowy zlecenia z dnia 24 września 2020 r. Skarżąca nie pobiera również świadczeń emerytalnych, rentowych, rodzinnych czy opiekuńczych, jak również nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy.

Na potrzeby niniejszego postępowania zostały przeprowadzone wywiady rodzinne w miejscu zamieszkania skarżącej, z których wynika, iż matka skarżącej cierpi na szereg chorób, które uniemożliwiają jej samodzielną egzystencję. Skarżąca zajmuje się niepełnosprawną matką przez całą dobę, pomaga jej w codziennych czynnościach, dba o jej higienę osobistą, utrzymuje czystość pomieszczeń, podaje leki i wykonuje szereg innych rzeczy niezbędnych w zakresie opieki nad matką. Co istotne, również z powodu zaników pamięci, stanów lękowych i depresyjnych matka skarżącej nie może pozostać sama w domu, z uwagi iż mogłoby to zagrozić jej bezpieczeństwu, zdrowiu i życiu. Wiąże się to z niemożliwością podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącą, która jest obecnie jedyną osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką.

Organ II instancji odmawiając przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wziął pod uwagę w głównej mierze informacje wskazane na "Karcie oceny stanu pacjenta wg. zmodyfikowanej skali BARTHEL" z czerwca 2021 r., na podstawie której ocenił, iż nie ma czynności dnia codziennego, których matka skarżącej nie byłaby w stanie wykonać samodzielnie.

Jednakże z powyższego dokumentu nie wynika, iż matka skarżącej nie wymaga stałej opieki, a jedynie iż część czynności może wykonać samodzielnie, przy pomocy skarżącej. Z uwagi na duże trudności w poruszaniu się, trudności w wykonywaniu czynności manualnych, zaniki pamięci, stany depresyjne czy lękowe, matka skarżącej nie może pozostać sama w domu. Istnieje bowiem duże ryzyko, iż oddali się samodzielnie z miejsca zamieszkania, spowoduje pożar w mieszkaniu, upadnie czy zrani się. Konkretnie, pozostawienie matki skarżącej bez stałej opieki, może spowodować zagrożenie dla jej zdrowia czy życia.

Wszystkie te okoliczności zostały potwierdzone w dokumentacji medycznej zebranej na potrzeby niniejszego postępowania. Materiał dowodowy został oceniony w sposób dowolny, a nie wszechstronnie z zachowaniem zasad doświadczenia życiowego i logicznego myślenia, co doprowadziło do tego, iż świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną matkę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na rzecz skarżącej nie zostało przyznane. Organ II instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie dowody zebrane w sprawie, ocenić je z należytą starannością, co powinno doprowadzić organ do przekonania, iż skarżąca spełniła wszelkie przesłanki, by świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane.

Oparcie większości argumentacji organu II instancji na jednym dokumencie i dokonywanie korzystnej dla siebie interpretacji wniosków z niego płynących, mając na uwadze, iż niepełnosprawność matki skarżącej, jak i konieczność sprawowania nad nią stałej opieki została potwierdzona w materiale dowodowym zebranym w sprawie, jest działaniem niezrozumiałym. Przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały zdaniem skarżącej spełnione, co zostało również stwierdzone w uzasadnieniu decyzji organu l instancji.

Mając na uwadze wszystkie zarzuty, o jakich mowa w niniejszym piśmie, których dopuściły się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie, skarżąca wskazała, że organ II instancji naruszył również art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji organu l instancji w całości w mocy, podczas gdy prawidłowym byłoby uchylenie decyzji organu l instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn podnoszonych w skardze.

Bezzasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.ś.r."), gdyż przepis ten nie stanowił podstawy wydania decyzji odmownej przez organ odwoławczy.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższa regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18. roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia, jak trafnie przyjął organ II instancji.

Nie jest również zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy też nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (por. wyroki NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 570/18; z 28 października 2019, sygn. akt II OSK 1157/19, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1346/17; z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2115/20, wyrok WSA w Gliwicach z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 906/19, dostępne w Internecie).

Pozostałe zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podniosła również, że nietrafnie organy uznały, iż matka skarżącej nie wymaga stałej opieki i może większość czynności wykonywać samodzielnie. W tej kwestii Sąd uznał zarzuty za uzasadnione.

Należy podkreślić, że przyznanie prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi pewną formę rekompensaty, udzielanej przez Państwo osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o nie stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r., IV SA/Gl 639/17, LEX nr 2437760).

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z jej art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.02.2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Kluczowe jest, czy skarżąca wykonuje w związku ze stanem zdrowia matki ekstraordynaryjne, szczególne czynności, pochłaniające tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że matka skarżącej wymaga pomocy przy wielu czynnościach, w szczególności przy ubieraniu czy korzystaniu z toalety. Z zaświadczenia lekarskiego (k. 38 akt administracyjnych) wynika, że jej stan zdrowia pogorszył się od jesieni 2020 r. Skarżąca podniosła w szczególności, że matka cierpi na stanu depresyjno-lękowe, boi się pozostawać sama w domu nawet przez krótki czas. Powyższe twierdzenia powinny zostać zweryfikowane przez organy, a w razie potwierdzenia stanu zdrowia matki opisywanego przez skarżącą należy uznać, że wymaga ona stałej opieki. Z karty oceny stanu pacjenta (k. 39 akt administracyjnych) wynika, że matka skarżącej jest samodzielna wyłącznie w zakresie spożywania posiłków, przemieszczania się z łóżka na krzesło i z powrotem oraz kontrolowania stolca. W pozostałym zakresie czynności matka skarżącej wymaga pomocy, co również zdaniem sądu przemawia za przyjęciem, że wymaga stałej opieki.

Z akt sprawy wynika również, że skarżąca nie jest jedynym dzieckiem D. L. Organy nie wyjaśniły, z jakich przyczyn pozostałe dzieci nie mogą sprawować opieki nad matką. Nie zweryfikowały twierdzeń skarżącej w tym zakresie (oświadczenie k. 37 akt administracyjnych). Należy nadmienić, że obowiązek alimentacyjny nie musi być realizowany przez osobę zobowiązaną osobiście, może również być realizowany przez osobę trzecią, na koszt osoby zobowiązanej. Innymi słowy dzieci osoby niepełnosprawnej, jeśli ich sytuacja majątkowa na to pozwala, a nie są w stanie opieki zapewnić poprzez osobiste starania, powinny zapewnić opiekę nad niepełnosprawną matką np. poprzez umieszczenie jej w odpowiedniej placówce sprawującej profesjonalną opiekę lub zatrudnienie osoby, która taką opiekę będzie sprawować. Organy nie poczyniły jednak żadnych ustaleń w zakresie sytuacji pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji względem D. L. Powyższa kwestia będzie również przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ww. ustawy Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 18), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.