VII SA/Wa 2589/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-03-24	
Data wpływu	2015-11-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Maria Tarnowska	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 159;  art. 23 ust.1,art. 27 pkt 3, art. 65; Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 156 par. 1 pkt 1-7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia (...) września 2015 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
VII SA/Wa 2589/15

UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z (...) września 2015 r., (...) na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Przychodni Medycyny (...) - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z (...) listopada 2014 r. (...) uznającej praktyki stosowane przez Spółkę, polegające na nieudostępnianiu pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, oryginałów dokumentacji medycznej poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 27 pkt 3 ustawy, jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazującej ich zaniechanie.

Organ wskazał, że ww. Spółka jest podmiotem leczniczym udzielającym świadczeń zdrowotnych od (...) czerwca 2002 r. i domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z (...) listopada 2014 r. podnosząc, że nie mogło dojść do naruszenia jakichkolwiek interesów pacjenta, bowiem ani (...), ani (...)nie były od stycznia 2011 r. "pacjenkami", gdyż nie zwracały się w tym okresie o udzielenie świadczeń zdrowotnych do wnioskodawcy i nie korzystały z nich. W deklaracji wyboru lekarza wskazały innego lekarza.

Przytaczając art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. organ wskazał, że decyzja nie zawiera wad nieważnościowych. Podkreślił, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trybie art. 50 - 54 ustawy w celu ustalenia czy doszło do naruszenia praw pacjentek (...) w zakresie dostępu do dokumentacji medycznej (art. 23 ust. 1 i nast. cyt. ustawy) i zakończyło się ono stwierdzeniem tego naruszenia.

W odpowiedzi na wezwanie organu Spółka wskazała, że: "...Pacjent może żądać wydania dokumentacji i jej wykorzystania w podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych przez okres, który uzna za stosowny. Nigdy zaś tej formy udostępnienia dokumentacji medycznej nie odmówiono (...)." Spółka nie odmawiała zatem ww. osobom statusu pacjenta, dlatego dziwi obecne że osoby te nie są pacjentami w rozumieniu ww. ustawy.

Powołując się na art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy organ podkreślił, że pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej i udzielonych mu świadczeń zdrowotnych, które udostępnia się pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. W jego imieniu prawo to może wykonywać w szczególności osoba upoważniona. Pacjent może złożyć oświadczenie w formie pisemnej jak i ustnej.

Bez znaczenia jest więc okoliczność, że pacjentki nie zwracały się od stycznia 2011 r. o udzielenie świadczeń zdrowotnych Spółki i z nich nie korzystały. Nie korzystanie nie oznacza rezygnacji z prawa do dokumentacji medycznej. Dokumentacja, co do zasady, jest przechowywana 20 lat od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano ostatniego wpisu (art. 29 ust. 1). Pacjent może "wrócić się" do podmiotu leczniczego i zażądać udostępnienia jej we wszystkich formach z art. 27 ustawy.

Zdaniem organu, używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, jako grupy zasługującej na szczególną ochronę. Jest to zatem odrębna ochrona, niezależna od ochrony praw indywidualnych pacjentów.

Organ wyjaśnił, że dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego kręgu podmiotów. Dlatego nie ilość potwierdzonych naruszeń, ale ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby potencjalna) wywołania negatywnych skutków w określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. Zarzut Spółki, że jedynymi osobami, którym odmówiono udostępnienia oryginałów dokumentacji medycznej są (...) jest więc bez znaczenia. Na brak stosowania niedozwolonych praktyk nie wskazuje również pismo z (...) października 2014 r. do Rzecznika Praw Pacjenta, w którym Spółka podniosła, że podtrzymuje stanowisko wskazane w piśmie z (...) czerwca 2014 r., w którym uznała za "nadinterpretację prawną nakazywanie wydania dokumentacji medycznej na zewnątrz przychodni podmiotowi, który nie jest jej właścicielem."

Następnie organ wskazał, że pacjent, jego przedstawiciel ustawowy i osoba upoważniona, ma prawo do żądania wydania dokumentacji medycznej dotyczącej jego osoby. Pacjent jest bowiem podmiotem, a art. 27 pkt 3 ustawy mówi o uprawnionych podmiotach. Również w stanowisku z (...) listopada 2013 r. Minister Zdrowia wskazuje, że "jednym ze sposobów udostępnienia dokumentacji medycznej jest wydanie jej oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeśli żąda tego uprawniony organ lub podmiot. Podmioty i organy uprawnione wskazane są w art. 26 ustawy, a brzmienie przepisów istotnie nie pozwala na wykluczenie pacjenta z kręgu uprawnionych do żądania wydania oryginału dokumentacji medycznej, przy zachowaniu zasad określonych w ustawie."

Nie było zatem podstaw do uznania, że decyzja z (...) listopada 2014 r. rażąco narusza prawa. Rzecznik nie stwierdził również innych przesłanek uzasadniających stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Przychodnia Medycyny (...), wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z (...) listopada 2014 r. oraz zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o RPP, poprzez jego niezastosowanie,

2. art. 27 pkt 3 ustawy o RPP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie,

3. art. 59 § 1 ust. 1 ustawy o RPP poprzez błędne jego zastosowanie,

4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe niezastosowanie poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji pomimo istnienia przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Poddaną kontroli Sądu decyzją (...) września 2015 r. Rzecznik Praw Pacjenta odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z (...) listopada 2014 r., którą uznał praktyki stosowane przez Spółkę, tj. nieudostępnianie pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, oryginałów dokumentacji medycznej poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 27 pkt 3 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazującej ich zaniechanie.

W świetle zarzutów skargi na wstępie podkreślić trzeba, że badana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega wyłącznie na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Zważywszy na zarzut skargi sformułowany w pkt 4 wskazać również należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

Badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rżącego naruszenia prawa.

Przede wszystkim podkreślić należy, że art. 27 pkt 3 cyt. ustawy wymaga wykładni w kontekście legalnej definicji pojęcia pacjent zawartej w art. 3 ust.1 pkt 4 cyt. ustawy, na co zwraca uwagę sama skarżąca w uzasadnieniu skargi. Już z tego zatem względu nie została spełniona przesłanka oczywistości naruszenia prawa, niezbędna do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Niemniej przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wskazać trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584), podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zastrzeżeniem warunków określonych przepisami prawa. Warunki w zakresie działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych zostały określone w ustawie z dnia (...) listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.). Jednym z tych warunków jest zakaz stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów.

Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się, zgodnie z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, bezprawne zorganizowanie działalności lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych mające na celu pozbawienie pacjentów lub ograniczenie tych praw. Do jednego z podstawowych praw pacjentów należy prawo pacjenta do dokumentacji medycznej, skoro w art. 23 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca stwierdza, że pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r. Ministra Zdrowia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2014 r. poz. 177 ze zm.) w § 78 ust. 1 stanowi, że podmiot udostępnia dokumentację podmiotom i organom uprawnionym bez zbędnej zwłoki.

Naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga zatem spełnienia określonych przesłanek: bezprawności, zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, w celu pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia. Bezprawność zaś to zachowanie sprzeczne z ww. ustawą i innymi ustawami określającymi prawa pacjenta i zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z norm określonych we wskazanych przepisach. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywanie możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia. Tym samym nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, co oznacza, że działania bądź zaniechania nie muszą doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. W powyższym przepisie chodzi bowiem o zapewnienie szczególnej i pełnej ochrony w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom jako zbiorowości, grupie, niezależnie od podstawy prawnej świadczenia zdrowotnego. Dla zakwalifikowania praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest więc wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry liczby pacjentów. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość – nawet wyłącznie potencjalna - wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu.

Realizacja prawa do dostępu do dokumentacji medycznej nie może być zatem w żaden sposób pacjentom ograniczana, czy utrudniana przez podmiot leczniczy. Prawo to służy bowiem nie tylko ochronie zdrowia, ale nie rzadko decyduje o ochronie życia (nagła operacja, konieczności kontynuowania ściśle określonego leczenia, opisanego w dokumentacji medycznej).

Wbrew zatem zarzutom skargi, pojęcie "uprawnionego podmiotu", o którym mowa w art. 27 pkt 3 cyt. ustawy odnosi się również do podmiotów wymienionych w art. 26 ust. 1 ww. ustawy, a więc do samego pacjenta lub osób przez niego upoważnionych, z tą różnicą, że wydaje się oryginały dokumentacji za pokwitowaniem z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu.

Przez okres w którym podmiot leczniczy ma obowiązek przechowywać dokumentację medyczną (20 lat od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano ostatniego wpisu – art. 29 ust. 1) pacjent lub osoby przez niego upoważnione ma prawo zażądać, w sposób wymieniony w art. 27 cyt. ustawy udostępnienia dokumentacji medycznej.

Odmowa wydania dokumentacji medycznej (...) – jak ustalono w postępowaniu zwykłym - była zatem działaniem celowym i przewidywalnym, którego skutkiem było świadome naruszenie zbiorowych praw pacjentów poprzez ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej.

Powyższe Sąd wskazuje wyłącznie ubocznie, bowiem – jak już wyjaśniono na wstępie – postępowanie nieważnościowe nie polega na ponownej weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, ale na zbadaniu, czy jest ona obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skoro art. 27 pkt 3 cyt. ustawy wymagał wykładni, to nie została spełniona przesłanka oczywistości naruszenia prawa, niezbędna do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, jak tego domagała się skarżąca Spółka.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.