II SA/Wr 515/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-09	
Data wpływu	2016-07-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Ewidencja gruntów	
Sygn. powiązane	I OSK 472/17	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027;  art. 22 ust. 2 i ust. 3, art. 21 ust., art. 20 ust. 3a;  Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454; par. 46 ust. 2, ust. 1, par. 47 ust. 3, par. 45 ust. 1, par. 49, par. 10, par. 11, par. 67, par. 68; Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2000 nr 56 poz 679;  art. 3, art 20 ust. 2, art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a; Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o lasach.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego LASY PAŃSTWOWE – Nadleśnictwa Z. w Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykreślenia użytku leśnego oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
U Z A S A D N E N I E

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na odstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kpa D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r. (nr [...]) odmawiającą dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie wskazanym w złożonym wniosku - zmierzającego do wykreślenia użytku leśnego (Ls) i wpisanie w to miejsce zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie budowy (Bp) w granicach części działki 293/1, obr. J. m K.Z.. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie wskazanym w złożonym wniosku - zmierzającego do wykreślenia użytku leśnego (Ls) i wpisanie w to miejsce zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie budowy (Bp) w granicach części działki 293/1. Decyzja została wydana w związku z wnioskiem Nadleśnictwa Z. w Sz. nazwanym "zgłoszeniem zmian danych ewidencji gruntów i budynków z Ls na Bp w granicach działki 293/1". Wnioskodawca uzasadniał, że rzeczywista zmiana przeznaczenia gruntu nastąpiła wobec naruszenia jego posiadania przez osobę trzecią i wyłączenia tychże z produkcji leśnej. Do wniosku dołączono: wykaz zmian danych ewidencyjnych działki, sporządzony przez uprawniony podmiot, kopię mapy ewidencyjnej i kopię decyzji Dyrekcji Regionalnej Lasów Państwowych we W. stwierdzającej wyłącznie gruntu z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji przeprowadzono dowody (oprócz dołączonych do wniosku) także z "wyrysu planu urządzenia lasu Nadleśnictwa Z., obręb leśny D. za okres 1 styczeń 2010 r. do 31 grudnia 2019 r., zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska oraz wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego miasta K.Z. dla działki ewidencyjnej 293/1.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Starosta K. odmówił dokonania aktualizacji zgodnie z wnioskiem ze względu na niezgodność wnioskowanej zmiany z ustaleniami obowiązującym Planem Urządzania Lasu Nadleśnictwa Z..

Od tej decyzji odwołanie złożyło (między innymi) Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Z. w Sz.. Odwołujący się podniósł, że starosta uznał, iż lasem jest każdy grunt, bez względu na to, czy znajduje się na nim roślinność leśna. Zdaniem strony odwołującej się, stosownie do treści art. 3 pkt 1 lub 2 ustawy o lasach grunt faktycznie wyłączony z produkcji nie jest lasem, natomiast stosownie do treści art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu. We wnioskach odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle art. 20 ust. 1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów (...) rodzajów użytków gruntowych etc. Organ zwrócił uwagę, że ewidencję dotyczącą lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Celem tego unormowania jest zapobieganie dokonywaniu dowolnych zmian w zakresie przekształcenia gruntów leśnych na nieleśne. Organ wskazał też, że sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a także szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją obejmuje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wedle załącznika nr 6 do tego aktu do lasów zalicza się grunty określane jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Definicja lasu, zawarta w art. 3 tej ustawy określa, że lasem, w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej (....). Nadto art. 20 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zdaniem organu drugiej instancji w sprawie istotne jest, że ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów wynika, iż dla działki ewidencyjnej 293/1 istnieje obowiązujący plan urządzania lasu, w którym jest ona opisana jako las górski świeży - las ochronny. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie tej działki jako RL lasy oraz RZ, RP łąki i pastwiska. Organ wskazuje także, że niesporne jest, iż na pow. 0,0116 ha tej działki (oznaczonej jako las) w 2010 r. wyłożono kostkę brukową. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazuje, że decydujący w sprawie ma zapis planu urządzania lasu, bowiem przepisy ustawy o lasach stanowią w sprawie lex specjalis w stosunku do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co skutkuje koniecznością utrzymania w mocy zakwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że zgodnie z prawem można wyłączyć teren z produkcji leśnej jedynie po uzyskaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Tak więc stan faktyczny, zaistniały na gruncie nie może mieć wpływu na wynik postępowania.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył wnioskodawca. Zarzucił skarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez prowadzenie ewidencji gruntów i budynków (w zakresie zgłoszenia Nadleśnictwa Z.) bez uwzględnienia przepisów ustawy o lasach, poprzez przyjęcie i zastosowanie definicji lasu niezgodnej z art. 3 ustawy o lasach, naruszenie par. 44 ust. 2, par. 45 ust. 1 pkt 1 oraz załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez odmowę aktualizacji prowadzonej ewidencji gruntów i budynków - w wyniku odmowy dokonania zgłoszenia przez nadleśnictwo zmian danych ewidencyjnych doprowadzających do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Jako ostatni zarzut skarga podnosi przekroczenie kompetencji przez organy w zakresie możliwości interpretacji przepisów wynikających z ustawo lasach i ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szerokim uzasadnieniu strona skarżąca podnosi, że zaskarżone decyzje, jako niezgodne z prawem materialnym winny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i stąd ją oddalił.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: ustawa ppsa.). Zakres kontroli został wyznaczony przez art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem tych kryteriów w pierwszym rzędzie należy wskazać, że zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji w dwojaki sposób: w trybie czynności materialno-technicznej § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.), lub na wniosek zobowiązanego - art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.); bądź na podstawie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wszczęte w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, przy czym decyzja może mieć charakter merytoryczny, tj. rozstrzygać o wprowadzeniu zmiany lub odmowie jej uwidocznienia, bądź proceduralny -w przypadku umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, tj. zasada prowadzenia operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (przepisy rozdziału 3 rozporządzenia). Jak podkreślono w orzecznictwie "aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć". Nie sposób jednak nie dodać, że jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 237/11, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Wobec tego wpisy w ewidencji mają istotne znaczenie dla praw właścicieli objętych nią gruntów. Nie jest zatem dopuszczalna literalna wykładnia przepisu § 49 rozporządzenia, wyłączająca informowanie właściciela gruntu o dokonanej przez organ z urzędu, w ramach aktualizacji ewidencji, zmianie danych lub oznaczeń dotyczących jego nieruchomości. Wprawdzie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia istotnie przewiduje zawiadomienie o dokonanych zmianach osób i jednostek organizacyjnych, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona, ale przepis ten interpretowany w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) musi być rozumiany w ten sposób, że również osoby, które byłyby uprawnione do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji, określone w § 10 i 11 w związku z § 46 ust. 1 rozporządzenia (właściciele i użytkownicy wieczyści), powinny być informowane o dokonanych zmianach także wówczas, gdy właściwy organ działał z urzędu.

W kontekście stanowiska prezentowanego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego wskazano na treść § 67 rozporządzenia, zgodnie z którym użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj.: użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne; § 68 rozporządzenia dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Zgodnie z § 68 ust. 2, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: 1) lasy oznaczone symbolem Ls, 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps. Rozróżnienie rodzaju użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Stosownie do punktu 1 tego załącznika, zatytułowanego: "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r., Nr 56, poz. 679 ze zm.) Zaliczenie gruntów do gruntów leśnych prowadzi się zatem z uwzględnieniem art. 3 tej ustawy. W świetle tego unormowania lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym- lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jej treść jest zgodna ze zgromadzonymi w toku postępowania administracyjnego dowodami. Trzeba bowiem wskazać na zgodność aktualnego oznaczenia w zapisach ewidencji, oznaczonego jako "Ls" z materiałami źródłowymi pozostającymi w zasobach organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.

Na tle sporu, zaistniałego w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie przepisów art. 20 ust. 3a Pgik w zw. z art. 20 ust. 2 o lasach ukształtował się pogląd, iż ten ostatni przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad (zawartych w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym) dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie pozakreśla się, że konieczność stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a Pgik, co w konsekwencji oznacza, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w zakresie zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które z istoty swej, przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach plan urządzenia lasu zawiera, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia. W konsekwencji taki plan, zatwierdzony decyzją ministra jest tym dokumentem na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Jak wielokrotnie potwierdziły w swych orzeczeniach sądy administracyjne konieczność zgłaszania i odnotowywania zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków zgodnie z przepisami Pgik oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian danych dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane z planem urządzenia lasu(vide: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 904/07; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r.; I OSK 355/11; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 846/07; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., I OSK 454/06; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., I OSK 1240/10; wyrok WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., II SA/Ol 382/10 i z dnia 16 lutego 2012 r., II SA/Ol 5/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/Sz 26/06 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Reasumując w rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się z tezą orzekających w sprawie organów, że wobec istnienia (między innymi dla terenu objętego wnioskiem) planu urządzenia lasu Nadleśnictwa Z., obręb leśny D. za okres 1 styczeń 2010 r. do 31 grudnia 2019 r., zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska, wniosek nie mógł być uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że fakt wykonania na spornym terenie niwelacji gruntu i utwardzenia go kostką brukową niczego dla wyniku postępowania nie zmienia. Sama strona skarżąca przyznaje, że czynności, o których mowa zostały wykonane przez właściciela działki sąsiedniej niezgodnie z prawem. W związku z tym decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, potwierdzając tę okoliczność, ustalił opłatę za powyższe. Taka decyzja w żadnej mierze nie sanuje jednak bezprawnych działań, a co za tym idzie nie ma wpływu na zmianę charakteru użytków gruntowych. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, nie naruszyły orzekające w sprawie organy, w toku postępowania przepisów prawa materialnego, ani ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani przepisów wykonawczych do tej ustawy. Także wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, organy nie przekroczyły przyznanych im ustawowo kompetencji w zakresie interpretacji ustawy o lasach i ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem prawidłowo uznały, że przeszkodę w uwzględnieniu wniosku upatrywały w obowiązującym na terenie planie urządzenia lasu, a nie w niezgodnej z ustawami interpretacji unormowań zawartych w tych aktach.

Reasumując skarga podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.