I SA/Ol 468/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-08-01	
Data wpływu	2013-07-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Andrzej Błesiński /przewodniczący sprawozdawca/
Ryszard Maliszewski
Zofia Skrzynecka	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Oświata	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 3 par. 2 pkt 7; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 90 ust. 3 i 4; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592;  art. 79 ust. 3; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant Sekretarz sądowy Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia "[...]", nr "[...]", Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej jako RIO) stwierdziło nieważność § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 1 - 5 uchwały Rady Powiatu z dnia 21 marca 2013r., nr "[...]" w sprawie udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym.

W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru wskazał, że Rada Powiatu w § 3 ust.3 uchwały postanowiła, iż miesięczną stawkę dotacji przypadającą na jednego ucznia w danym typie szkoły ustala się na podstawie aktualnego planu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zapis taki w ocenie RIO jest sprzeczny z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) na podstawie, którego dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.

Wskazano również, że w § 4 ust. 1 uchwały Rada Powiatu postanowiła, iż Zarząd Powiatu w terminie 30 dni od dnia uchwalenia budżetu zawiera umowę z podmiotem ubiegającym się o dotację.

Podstawą udzielenia dotacji jest art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty na podstawie, którego niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. W związku z powyższym, organ nadzoru stwierdził, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje zawierania umów z podmiotem ubiegającym się o dotację a podstawą jej udzielenia jest wskazany wyżej art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

W § 4 ust.2 uchwały postanowiono, że podstawą przekazania dotacji wymienionych w § 2 ust. 2 i 3 jest imienny wykaz uczniów danego typu szkoły uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu poprzednim, dostarczony do 10 -tego każdego miesiąca do Starostwa Powiatowego, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4.

Ponadto w § 4 ust.3 uchwalono, że podstawą przekazania dotacji za styczeń jest imienny wykaz uczniów wg stanu na pierwszy stycznia dostarczony do 10 stycznia do Starostwa Powiatowego.

Natomiast w § 4 ust. 4 uchwały postanowiono, że podstawą do przekazania dotacji w sierpniu i wrześniu jest imienny wykaz uczniów uczestniczących, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w czerwcu.

W ocenie RIO powyższe zapisy wykraczają poza uprawnienia organu stanowiącego i kolidują z ustawowo przewidzianym prawem do otrzymywania rocznej dotacji wypłacanej co miesiąc na zasadach wynikających z art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, bowiem podstawą do udzielenia dotacji dla szkoły oraz placówki niepublicznej, jest wyłącznie podanie przez niepubliczny podmiot prowadzący placówki oświatowe organowi właściwemu do jej udzielenia planowanej liczby uczniów lub wychowanków, w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Organ nadzoru stwierdził również, że Rada Powiatu wprowadzając w § 4 ust. 5 przedmiotowej uchwały zapis, że podmiot ubiegający się o dotację dostarcza do 27 grudnia wykaz uczniów uczestniczących, w co najmniej połowie obowiązkowych zajęć edukacyjnych w grudniu, który jest podstawą do ustalenia dotacji przekazywanej w grudniu a wysokość dotacji uwzględnia różnicę między liczbą uczniów wg stanu na pierwszy stycznia i liczbę uczniów uczestniczących, w co najmniej połowie obowiązkowych zajęć edukacyjnych w listopadzie, naruszyła zapis art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty wprowadzając przy udzielaniu dotacji różnicowanie na miesiące określone w wyżej wspomnianym zapisie uchwały. W ocenie RIO organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada uprawnień do określania sposobu ustalania dotacji dla poszczególnych miesięcy - w tym przypadku dla stycznia.

Podkreślono, że postanowienia aktów prawa miejscowego, a takim aktem jest niewątpliwie przedmiotowa uchwała nie mogą wykraczać poza granice kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu, w tym przypadku poza zakres określony ustawą o systemie oświaty. Regulacja zawarta ww. postanowieniach uchwały, jako przekraczająca zakres upoważnienia ustawowego pozostaje w sprzeczności z art. 7 i art. 94 Konstytucji, z których jednoznacznie wynika, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych, co wyklucza dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Na powyższą uchwałę Rada Powiatu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

1. błędną wykładnię art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z tym przepisem,

2. błędną wykładnię art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z tym przepisem,

3. błędną wykładnię art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że § 4 ust. 2-4 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z tym przepisem,

4. błędną wykładnię art. 90 ust. 3 o systemie oświaty przez przyjęcie, że § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z tym przepisem.

W uzasadnieniu skargi powołując treść § 3 ust.3 i § 4 ust.1 – 5 zaskarżonej uchwały wskazano, że w wyroku z dnia 4 września 2008 r. IV CSK 204/08 - LEX Nr 465959, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "Roszczenie o dotację należną szkole (także placówce) niepublicznej zgodnie z przepisami art. 90 ustawy o systemie oświaty może być dochodzone przed sądem powszechnym". Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, że Sąd Najwyższy uznał tego typu sprawę za sprawę cywilną. Dlatego też w ocenie skarżącego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby Powiat zawierał stosowną umowę z podmiotem ubiegającym się o dotację. Nie ma tu znaczenia, mając na uwadze zasadę swobody zawierania umów, że ustawa o systemie oświaty wart. 90 nie wymienia wprost obowiązku zawarcia takiej umowy. Zapisy takiej umowy umożliwią stronom ewentualne dochodzenie wzajemnych roszczeń.

Skarżący podkreślił, że w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych zawarte są rozstrzygnięcia przemawiające za zasadnością unormowań określonych w § 3 ust. 3 i w § 4 ust. 2-5 zaskarżonej uchwały. Na poparcie swojego stanowiska powołał fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych: WSA w Lublinie z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 325/10, WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 396/10, WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 1002/10, WSA w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 4/11 oraz NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11.

Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Regionalna Izba Obrachunkowa w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasady i reguły orzekania określają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 133 §1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. W wyniku takiej kontroli zaskarżony akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwestii zgodności z prawem zakwestionowanych przez organ nadzoru uregulowań zawartych w wyżej cytowanej uchwale Rady Powiatu w sprawie udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym . Przedmiotem rozpoznania sądu jest więc akt nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. W ocenie organu nadzoru badana uchwała organu samorządu terytorialnego naruszała prawo , co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w zakresie określonym uchwałą RIO. Krańcowo odmienne stanowisko prezentuje natomiast Rada Powiatu utrzymując, że jej uchwała w niczym prawa nie narusza i jest realizacją uprawnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Badanie zgodności z prawem aktu organu nadzoru powinno uwzględniać zadania organu nadzoru .Organ ten z założenia stoi na straży przestrzegania prawa przez organy samorządu terytorialnego. Formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego powinien więc wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Są to elementy niezbędne rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikające z art.79 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. D.U. z 2013 r., poz. 1592 ze zm.; dalej jako u.s.p.). Przepisy te obligują bowiem organ nadzoru do zawarcia w swej uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego . Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega m.in. na wskazaniu właściwych przepisów prawa materialnego , z którymi akt organu samorządu jest niezgodny oraz wykazanie , na czym polega i w czym wyraża się naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z 24 września 2002r. , sygn. akt II SA/Wr 3142/01 i wyrok NSA z 20 kwietnia 2007r. , sygn. akt I OSK 191/07 ) .

Przestawionym wyżej wymogom w pełni odpowiada zaskarżona uchwała Kolegium RIO. W ocenie Sądu uchwała organu nadzoru spełnia wymogi formalne i merytoryczne. Skarga Rady Powiatu jest zatem bezzasadna.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych, należy na wstępie zwrócić uwagę na konieczność rozróżnienia między przesłankami od jakich zależy uzyskanie prawa do otrzymania dotacji, a podstawą do jej obliczenia i trybu udzielania dotacji . Uchwała rady powiatu nie może bowiem wkraczać w kwestie uregulowane ustawowo w sposób jednolity dla wszystkich adresatów norm ustawowych , a precyzujących warunki oraz przesłanki nabycia prawa do dotacji . W ramach przewidzianej w art. 90 ust. 4 u.s.o. delegacji rada mogła uregulować jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem szczegółowych kwestii wskazanych w cytowanym przepisie. Użycie w art. 90 ust. 4 u.s.o. słowa "tryb" w odniesieniu do ustalenia, rozliczenia i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji , wyraźnie wskazuje na ograniczenie upoważnienia ustawowego do ustalenia wyłącznie proceduralnych kwestii . W orzecznictwie sądów administracyjnych w różnych stanach faktycznych wskazywano , że sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne , odnosząc się m.in. do wymagań formalnych , które powinny spełniać podmioty ubiegające się o dotację , formy ( wzoru ) wniosku , adresata wniosku , trybu i terminu jego załatwienia , terminów przekazywania dotacji. Natomiast pojęcie "rozliczenie dotacji" odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości , mających charakter materialno - techniczny . "Tryb rozliczania" , to zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji (vide wyroki: WSA w Krakowie z 19 lutego 2009r. , sygn. akt I SA/Kr 1106/08; WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2005r. , sygn. akt II SA/Wr 2475/03 ; WSA w Olsztynie z 19 września 2012r. , sygn. akt I SA/Ol 349/12) .

W świetle powyższych stwierdzeń nie ulega wątpliwości, że organ powiatu, wykonując kompetencję prawodawczą wynikającą z upoważnienia ustawowego, obowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia . Nie ma uprawnień do regulowania tego , co uregulowano w ustawie, regulować kwestii ustawowych w sposób odmienny bądź wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego. Trafnie więc w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO przyjęło, że zakwestionowane regulacje przekraczały upoważnienie ustawowe , naruszając także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W zakwestionowanych uregulowaniach Rada Powiatu wprowadziła bowiem pozaustawowe warunki przyznawania szkołom dotacji .

Jak już podnoszono, w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty sprecyzowane zostały przesłanki nabycia przez szkołę niepubliczną prawa do otrzymania dotacji . Jest ono zależne tylko od jednego warunku , a mianowicie od podania organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wszelkie inne warunki i ograniczenia nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu, a ich wprowadzenie uchwałą rady stanowi oczywiste naruszenie prawa i jest wykroczeniem poza zakres upoważnienia z art. 90 ust. 4 u.s.o. Taka ocena dokonana przez Kolegium RIO w odniesieniu do spornych zapisów uchwały Rady Powiatu jest w pełni trafna .

Zaskarżona uchwała RIO, zgodnie z wymogami przedstawionymi na wstępie , odnosi się szczegółowo do każdego z zakwestionowanych przepisów uchwały Rady Powiatu. Sąd w całej rozciągłości podziela argumentację zaskarżonej uchwały co do poszczególnych przepisów .

W ocenie sądu uregulowanie w § 3 ust. 3 uchwały rady w sposób oczywisty jest sprzeczne z treścią art. 90 ust. 3 u.s.o. Ustawa jednoznacznie określiła , że dotacje przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie (odpowiednio danej rady gminy lub powiatu) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Ustawa odwołuje się więc do budżetu rady, który jest aktem szczególnego rodzaju , uchwalanym corocznie w szczególnym trybie. Wprowadzenie do uchwały rady zapisu o ustalaniu stawki dotacji na podstawie" aktualnego planu wydatków " jest wyraźnym odstępstwem od ustawy. Zauważenia wymaga przy tym ,że skarga nie wskazała żadnych skonkretyzowanych zarzutów odnośnie do tej części uchwały Kolegium RIO.

Niewątpliwa jest również niezgodność § 4 ust. 1 uchwały Rady Powiatu z art. 90 ust. 3 u.s.o. i wykroczenie w tej regulacji poza upoważnienie ustawowe. Jak już wyżej stwierdzono , ustawa wprowadziła w art. 90 ust. 3 warunki (przesłanki) przysługiwania dotacji . Wprowadzanie dodatkowych warunków poza ustawą jest niedopuszczalne. Takim dodatkowym warunkiem jest nałożenie na organ powiatu , a w konsekwencji także na podmiot uprawniony do otrzymania dotacji, obowiązku zawarcia umowy. Należy przy tym wskazać , że do zawarcia umowy konieczne jest zgodne oświadczenie woli dwóch stron . Praktyczna realizacja tego przepisu uchwały rady mogłaby powodować spory i prowadzić do pozbawienia uprawnionej osoby dotacji wynikającej wprost z ustawy. Na niedopuszczalność wprowadzenia umowy jako warunku udzielenia dotacji wskazywano już w orzecznictwie sądów administracyjnych ( vide : cyt. wyżej wyrok WSA we Wrocławiu , sygn. akt II SA/WR 2475/03 ). Nie do przyjęcia jest przy tym prezentowane w skardze stanowisko , że za wprowadzeniem umowy jako podstawy udzielenia dotacji przemawia zasada swobody umów oraz cytowany w skardze wyrok Sądu Najwyższego, którym dopuszczono dochodzenie roszczenia o należną dotację przed sądem powszechnym. Dotacja ma bowiem charakter publicznoprawnego świadczenia wynikającego ex lege ( art. 90 ust.3 u.s.o.). Czym innym jest nabycie prawa do dotacji w określonej wysokości , a czym innym dochodzenie należnej kwoty dotacji w sytuacji , gdy organ samorządowy nie wypłacił jej w należnej kwocie. Do realizacji uprawnień beneficjenta dotacji nie jest jednak konieczna umowa jako odrębne źródło zobowiązania .

Zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO zasadnie stwierdziło nieważność uregulowań w § 4 ust. 2 , 3 i 4 uchwały Rady Powiatu . Także w tym zakresie użyte w uchwale rady sformułowanie " podstawą przekazania dotacji " tworzy dodatkowy , pozaustawowy warunek otrzymania rocznej dotacji wypłacanej co miesiąc na zasadach z art. 90 ust. 3a u.s.o. Zapis taki sugeruje , że od spełnienia wymogu dostarczenia listy uczniów zależy przekazanie dotacji . Zauważyć przy tym należy , że nie chodzi tu o kwestionowanie prawa rady do wprowadzenia wymogu składania informacji o liczbie uczniów , co ma uzasadnienie wobec konieczności naliczenia dotacji w zależności od realnej liczby uczniów i prawa organu samorządowego do rozliczania oraz kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji . Sformułowanie uchwały nie może jednak tworzyć dodatkowego warunku przekazania dotacji i powinno być na tyle precyzyjne , że nie będzie możliwa interpretacja sprzeczna z ustawą. Przywoływane w skardze wyroki sądów administracyjnych zwracają uwagę właśnie na taki aspekt uregulowań w uchwałach rad wydanych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Są to orzeczenia wydane w związku z analizą zapisów dotyczących rozliczania dotacji i realizacji zadań organów samorządu w zakresie dysponowania dotacjami . W ocenie sądu nie podważają one zasadności stanowiska zaskarżonej uchwały RIO.

Podobnie ocenić należy stanowisko zaskarżonej uchwały Kolegium RIO odnośnie do § 4 ust. 5 uchwały Rady Powiatu. Kolegium RIO zasadnie uznało, że przyjęte zapisy wprowadzają zróżnicowanie dotacji na styczeń. Takie uprawnienie nie wynika natomiast z cytowanego już art. 90 ust. 3 u.s.o. , określającego warunki prawa do dotacji bez zróżnicowania na poszczególne miesiące. Zakwestionowane uregulowanie w uchwale rady stanowiło wprowadzenie pozaustawowych warunków otrzymania dotacji .

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.