Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. i B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1381/22 w sprawie ze skargi R. J. i B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 września 2022 r. znak SKO.EA/418/79/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny i o wezwaniu do wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 lutego 2023 r. (II SA/Kr 1381/22) w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. J. i B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 września 2022 r. w przedmiocie nałożenia grzywny i o wezwaniu do wykonania obowiązku.

Orzeczenie to zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa w oparciu o przepis art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.; dalej także: "u.o."), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów (w postaci mas ziemnych) składowanych na terenie działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., położonej przy ul. P. w K.

Decyzją z 30 marca 2016 r. organ w pkt 1 nakazał skarżącym usunięcie z terenu wskazanej działki, odpadów pochodzenia budowlanego:

a) w postaci kawałków nawierzchni asfaltowej, rodzaju: odpady z remontu i przebudowy dróg, kod: 17 01 81 - w całej zdeponowanej ilości;

b) w postaci ziemi i gruzu, rodzaju:

- zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod: 17 01 07;

- gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04,

tak, aby na powierzchni ww. działki pozostała, co najwyżej warstwa tych odpadów łącznie w ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

Zgodnie z pkt 2 wykonanie decyzji miało nastąpić poprzez załadunek wszystkich odpadów w postaci kawałków nawierzchni asfaltowej oraz odpadów w postaci ziemi i gruzu w ilości stanowiącej nadmiar nad ww. warstwę, na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem skarżący winni zawrzeć stosowną umowę. Termin zakończenia powyższych czynności organ określił do czterech miesięcy od kiedy wydana decyzja stanie się ostateczna (pkt 3).

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z 11 października 2016 r.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. (II SA/Kr 1611/16) WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję SKO, a następnie wyrokiem NSA z 19 kwietnia 2018 r. (II OSK 2655/17) oddalona została skarga kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji, stąd decyzja Prezydenta stała się prawomocna.

W związku z brakiem wykonania przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z decyzji organu z 30 marca 2016 r., Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 18, 64a § 1, 119 § 1, 120 § 1, 121 § 1, 2 i 3 oraz art. 122 ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej także: "u.p.e.a."), postanowieniem z 6 maja 2022 r.:

- nałożył na skarżących dalszą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 4 000,00 zł;

- wezwał do uiszczenia orzeczonej grzywny na wskazany rachunek bankowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W przypadku niewpłacenia miała ona zostać wyegzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

- wezwał ponownie zobowiązanych do wykonania ww. obowiązku określonego w poszczególnych tytułach wykonawczych o nr: WS-06.6236.31.2019.AST z 12 marca 2019 r. oraz WS-06.6236.32.2019.AST również z 12 marca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, zaś w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie pouczył o możliwości nałożenia kolejnej grzywny w celu przymuszenia lub dokonania wykonania zastępczego.

Uzasadniając swoje stanowisko organ opisując przebieg postępowania wyjaśnił, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a ponadto grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym, a taki właśnie obowiązek został nałożony na skarżących, zaś zastosowanie innego środka egzekucyjnego na tym etapie egzekucji mogłoby spowodować nadmierną uciążliwość zobowiązanych. Ponadto wysokość grzywny mieści się w granicach określonych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. i została ustalona w oparciu o: analizę stanu faktycznego (niewykonanie w terminie obowiązku), wagę niewykonanego przez zobowiązanych obowiązku o charakterze administracyjno-prawnym i względy ochrony środowiska oraz cele i zasady wynikające z ustawy o odpadach (znajdujące się na terenie ww. działki nr [...] odpady, o których mowa w ww. decyzji znajdują się w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym i winny być niezwłocznie usunięte z terenu tej działki). W przekonaniu organu została zachowana proporcja pomiędzy istotą naruszonych poprzez niewykonanie obowiązku interesów publicznoprawnych, a wysokością grzywny.

Wskutek rozpoznania wywiedzionego przez skarżących zażalenia, SKO postanowieniem z 15 września 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta z 6 maja 2022 r.

Organ odwoławczy opierając się na aktach sprawy stwierdził, że obowiązek określony w pkt 1 lit. b) decyzji z 30 maca 2016 r., nie został wykonany. Wobec tego najpierw postanowieniem z 12 marca 2019 r., Prezydent nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy przez SKO na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z 16 maja 2019 r.

Pomimo to, nałożony obowiązek w dalszym ciągu nie został zrealizowany, co potwierdziły wizje lokalne z 2 lipca i 5 sierpnia 2019 r. oraz 12 stycznia i 15 kwietnia 2021 r., podczas których nie stwierdzono, aby prowadzone były jakiekolwiek prace związane z usuwaniem odpadów znajdujących się na terenie działki objętej decyzją. Ustalono również, że w dalszym ciągu znajduje się tam nasyp wykonany z ziemi, którego powierzchnie przykrywają płyty betonowe. Wysokość nasypu po stronie wschodniej i zachodniej sięga miejscami do ok. 50 cm. Dlatego też postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na zobowiązanych, dalszą grzywnę w celu przymuszenia.

Następnie pismem z 26 maja 2021 r. skarżący B. J. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 28 kwietnia 2021 r. o nałożeniu grzywny oraz złożył zażalenie na przedmiotowe postanowienie organu.

Postanowieniem z 23 lipca 2021 r., sygn. akt SKO.EA/418/48/2021 oraz EA/418/49/2021 SKO odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta z 28 kwietnia 2021r.

W związku z tym, 31 marca 2022 r. przeprowadzona została kolejna wizja lokalna, w ramach której stwierdzono, że obowiązek opisany w pkt 1 lit. a decyzji organu z 30 marca 2016 r. został wykonany, zaś obowiązek określony w pkt 1 lit. b nie, bowiem w dalszym ciągu na działce znajduje się nasyp, w części pokryty płytami żelbetowymi. Zatem zaskarżonym postanowieniem z 6 maja 2022 r., organ pierwszej instancji ponownie nałożył na zobowiązanych, dalszą grzywnę w celu przymuszenia.

Zdaniem SKO materiał dowodowy potwierdza brak wykonania obowiązku wykonania czynności – usunięcia odpadów, czyli obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ odwoławczy potwierdził także, że na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego zastosowanie innego środka egzekucyjnego mogłyby spowodować większą uciążliwość dla zobowiązanych, a wysokość grzywny mieści się w granicach art. 121 § 2 u.p.e.a. i wynika z analizy stanu faktycznego, wagi niewykonanego obowiązku oraz celów i zasad wynikających z u.o.

W przekonaniu Kolegium zachowana została proporcja pomiędzy istotą naruszonych poprzez niewykonanie obowiązku interesów publicznoprawnych, a wysokością grzywny. Zaskarżone postanowienie Prezydenta zawiera wszystkie wymagane elementy, wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a., a ustalona zgodnie z art. 121 § 1-2 u.p.e.a. wysokości grzywny mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 121 § 2 u.p.e.a i nie budzi wątpliwości.

Uzasadniając stanowisko wyrażone w powołanym na wstępie wyroku, WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Sąd meriti zauważył, że organ przeprowadzał kilkukrotne oględziny miejsca którego dotyczy wydana decyzja z 30 marca 2016 r., podczas których ostatecznie stwierdzono, że nie zostały wykonane wszystkie nałożone na skarżących obowiązki. Skarżący mieli bowiem wywieźć zalegające odpady do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem skarżący winni zawrzeć stosowną umowę, a takiej umowy brak w aktach sprawy, co potwierdza dodatkowo prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie.

Skarżący nie przedstawili tym samym stosownych dokumentów, z których miałoby wynikać wykonanie obciążającego ich obowiązku. Ustalenie tej okoliczności natomiast stanowi podstawę dla możliwości nałożenia grzywny w trybie art. 119 ust. 1 u.p.e.a. Nie jest zatem uzasadniony zarzut, jakoby organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do formalnego badania zaskarżonego postanowienia, co ostatecznie czyniło podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania chybionymi.

Ponadto, jak stwierdził Sąd a quo wysokość grzywny mieści się w granicach zakreślonych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. i została ustalona w oparciu o stwierdzone niewykonanie nałożonego obowiązku. Sąd podzielił również zapatrywania organu, że została zachowana proporcja pomiędzy istotą naruszonych poprzez niewykonanie obowiązku interesów publicznoprawnych, a wysokością grzywny.

Jako bez znaczenia dla sprawy oceniona została okoliczność wydania ostatecznej już decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 917/6740.1/2022 z 25 lipca 2022 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, w której wskazano na sposób zagospodarowania terenu oraz obowiązki inwestorów w zakresie usunięcia odpadów po zakończeniu procesu budowlanego, jak i wydanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 maja 2018 roku, znak: UI.463.189.2017 o lokalizacji zjazdów. Decyzje te nie wpływają w żadnej mierze na konieczność wykonania obowiązku wynikającego decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 30 marca 2016 r.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżając wyrok WSA w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucili:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 8 § 1, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej także: "k.p.a."), polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przy uwzględnieniu interesu publicznego i słusznego interesu stron, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz, że wydane zostało na podstawie całokształtu materiału dowodowego przy rozstrzygnięciu wątpliwości prawnych na korzyść stron, podczas gdy analiza faktów tworzących całokształt materiału dowodowego w sprawie prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., a polegające na błędnym przyjęciu, że postanowienie organu drugiej instancji stanowi wynik powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ drugiej instancji dokonał jedynie kontroli zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, czym naruszył wyrażoną w powołanym art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania sądu oddalającego skargę, a nadto nie odnosi się do zarzutów podnoszonych przez skarżących, w sposób pozwalający na ocenę zasadności rozstrzygnięcia podjętego w zapadłym wyroku, w szczególności w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 25 lipca 2022 r. nr 917/6740.1/2022 o pozwoleniu na budowę za irrelewantną w niniejszej sprawie.

Ponadto na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucili wyrokowi:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. zawartych w art. 2 Konstytucji RP zasad nie retroakcji prawa oraz zasady chronologii cechującej się prymatem stanu prawnego późniejszego (lex posteriori derogat legi priori) poprzez ich niezastosowanie i uznanie późniejszej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 25 lipca 2022 r. nr 917/6740.1/2022 regulującej m.in. kwestię wysokości gruntu i sytuację mas ziemnych na terenie przedmiotowej nieruchomości za irrelewantną w stosunku do obowiązku nałożonego na skarżących decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 30 marca 2016 r. WS-06.6236.92.2015.AP, który to obowiązek dotyczy doprowadzenia do znajdowania się na powierzchni działki określonej ilości gleby i ziemi, podczas gdy prawidłowa analiza obu aktów prowadzi do wniosku, że późniejsza decyzja reguluje w całości kwestię objętą obowiązkiem zawartym w decyzji wcześniejszej w sposób odmienny, a zatem znosi obowiązek nałożony decyzją wcześniejszą.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, w razie natomiast uznania przez NSA istoty sprawy za wystarczająco wyjaśnioną, wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Przedstawione zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu z urzędu jedynie przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W celu pełnego wyjaśnienia sprawy konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do materialnoprawnej podstawy decyzji organów odnośnie nałożenia grzywny na skarżących. Okolicznością bezsporną sprawy jest, że mocą prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 30 marca 2016 r. na skarżących nałożone zostały konkretne obowiązki, co do usunięcia odpadów z terenu działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., położonej przy ul. P. w K. stanowiącej ich własność. Z uwagi natomiast na brak wykonania tychże obowiązków organ sięgnął po środki przymusowej egzekucji tegoż obowiązku wynikające z przepisów u.p.e.a.

Taką możliwość stwarza przede wszystkim powołany w treści postanowienia organu pierwszej instancji przepis art. 119 ust. 1 u.p.e.a. Jak wskazuje się orzecznictwie w postępowaniu ze skargi na postanowienie w sprawie grzywny z art. 119 u.p.e.a. nie podlega badaniu zasadność ani wymagalność samego obowiązku, co jednoznacznie wynika z art. 29 § 1 zd. drugie u.p.e.a. W takim postępowaniu organy obu instancji ograniczają się do zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zbadania czy tytuł egzekucyjny został wystawiony zgodnie z prawem oraz czy obowiązek nie został wykonany, co wymagałoby odstąpienia od zastosowania środków przymusu egzekucyjnego. Kontrola legalności takiego postanowienia obejmuje zatem zbadanie zachowania warunków zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny (tak NSA w wyroku z 20.01.2026 r., II GSK 1386/22; to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl).

Analiza natomiast treści skargi kasacyjnej, a przede wszystkim jej uzasadnienia skłania ku stanowisku, że intencją autora jest właśnie kwestionowanie nałożonego mocą tytułu wykonawczego obowiązku. Skarżący zarzucają, że ich wnioski dowodowe w zakresie m.in. bezwzględnego zbadania poziomu gruntu na spornej działce zostały zignorowane zarówno przez organy, jak też i WSA, jednakże nie to było przedmiotem nałożonego obowiązku, tym samym czyniąc powołany zarzut bezprzedmiotowym. Zgodnie z pkt 1 decyzji Prezydenta z 30 marca 2016 r. skarżący zobligowani zostali do usunięcia z terenu działki o nr [...] odpadów pochodzenia budowlanego w postaci kawałków nawierzchni asfaltowej, rodzaju: odpady z remontu i przebudowy dróg, kod: 17 01 81 - w całej zdeponowanej ilości (pkt 1 lit. a decyzji) i obowiązek ten został wykonany, co potwierdziła przeprowadzona wizja lokalna z 31 marca 2022 r.

Ponadto, zgodnie z pkt 1 lit. b decyzji skarżący zostali zobligowani do usunięcia odpadów pochodzenia budowlanego w postaci ziemi i gruzu, rodzaju:

- zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod: 17 01 07;

- gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04,

tak, aby na powierzchni ww. działki pozostała, co najwyżej warstwa tych odpadów łącznie w ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

Decyzja ta nie wskazuje zatem na jakąkolwiek konieczność badania różnicy poziomów gruntu między działkami o nr [...] i [...], bowiem obliguje do usunięcia utworzonego z określonych odpadów nasypu w granicach działki nr [...], tak by na jej powierzchni pozostała najwyżej warstwa tych odpadów w ilości 0,2 Mg/m2 utwardzonej nawierzchni. To zatem nie poziom gruntu na przedmiotowej działce (który w ocenie skarżących jest prawidłowy), ale realizacja nałożonego obowiązku jest kluczową okolicznością dla sprawy. W istocie założeniem organu było przywrócenie poziomu gruntu zbliżonego do stanu sprzed jego zanieczyszczenia odpadami. Skarżący nie wykazali przy tym, że określony w pkt 1 lit. b decyzji obowiązek został w jakikolwiek sposób przez nich wykonany, na co słusznie zwróciły uwagę organy obu instancji, a także Sąd meriti. W ramach postępowania dowodowego nie dostarczono bowiem żadnego dowodu potwierdzającego załadunek wszystkich odpadów w postaci ziemi i gruzu w ilości stanowiącej nadmiar nad ww. warstwę, na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem skarżący winni zawrzeć stosowną umowę (pkt 2 decyzji). Bezpodstawnym zatem byłoby przeprowadzanie dowodu z oczekiwanego przez skarżących badania poziomów gruntu rzeczonej działki, ponieważ organ nie dysponował żadnym dowodem, który potwierdzałby, że skarżący zrealizowali ciążące na nich zobowiązanie, co zresztą potwierdziła także wizja lokalna z 31 marca 2022 r. i wykonana na jej podstawie dokumentacja fotograficzna.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.o., wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru.

Przejęcie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami oznacza odpowiedzialność wyłącznie za zgodny z obowiązującymi przepisami i warunkami udzielonego zezwolenia sposób postępowania z przyjętymi odpadami (por. wyrok NSA z 24.04.2025 r., III OSK 5215/21). Skoro więc, skarżący nie przedłożyli dowodów potwierdzających, że odpady do których usunięcia zostali zobligowani przekazane zostały podmiotowi posiadającemu odpowiednie zezwolenia, w myśl art. 27 ust. 2 u.o., w zgodzie z pkt 2 decyzji z 30 marca 2016 r., tym samym uznać należy, że obowiązek ten nie został należycie wykonany.

Co więcej, faktem bezspornym jest również, że przekroczony został wyznaczony przez Prezydenta termin na realizację nałożonych obowiązków, a co potwierdzają przede wszystkim wcześniejsze prawomocne postanowienia organu o nałożeniu grzywny na skarżących z 12 marca 2019 r. (utrzymane w mocy postanowieniem SKO z 16 maja 2019 r.) i 28 kwietnia 2021 r. (postanowienie SKO z 23 lipca 2021 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia). Dopiero natomiast po przeprowadzeniu wizji lokalnej 31 marca 2022 r. stwierdzono częściowe wykonanie nałożonego obowiązku w zakresie pkt 1 lit. a decyzji z 30 marca 2016 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., czyli naruszenia zasady dwuinstancyjności, wskutek braku zdaniem skarżących przeprowadzenia kontroli instancyjnej przez SKO w powiązaniu z brakiem weryfikacji stanu faktycznego sprawy w zakresie stanowiska dotyczącego uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę oraz rozpoczętego procesu budowlanego na obowiązek wynikający z decyzji organu, które to stanowisko wyłącznie w sposób lakoniczny wyrażone zostało przez WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jako pozostające irrelewantne na poczet niniejszej sprawy, uznać należy, że argumentacja ta jest chybiona, czyniąc zarzut z lit. b) skargi kasacyjnej nieskutecznym.

Ustalając chronologię zdarzeń należy wyjaśnić, iż podstawę nałożenia obowiązku na skarżących stanowiła prawomocna decyzja Prezydenta z 30 marca 2016 r. (rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z 11 października 2016 r.; następnie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 1611/16, WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję SKO, potem zaś wyrokiem NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2655/17, oddalona została skarga kasacyjna od wyroku WSA).

W dalszej kolejności postanowieniem z 12 marca 2019 r., organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy przez SKO na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z 16 maja 2019 r.

Pomimo to, nałożony obowiązek w dalszym ciągu nie został zrealizowany, co potwierdziły wizje lokalne z 2 lipca i 5 sierpnia 2019 r. oraz 12 stycznia i 15 kwietnia 2021 r., podczas których nie stwierdzono, aby prowadzone były jakiekolwiek prace związane z usuwaniem odpadów znajdujących się na terenie działki objętej decyzją. Ustalono również, że w dalszym ciągu znajduje się tam nasyp wykonany z ziemi, którego powierzchnie przykrywają płyty betonowe. Wysokość nasypu po stronie wschodniej i zachodniej sięga miejscami do ok. 50 cm. Dlatego też postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na zobowiązanych, dalszą grzywnę w celu przymuszenia.

Następnie pismem z 26 maja 2021 r. skarżący B. J. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 28 kwietnia 2021 r. o nałożeniu grzywny oraz złożył zażalenie na przedmiotowe postanowienie organu.

Postanowieniem z 23 lipca 2021 r., sygn. akt SKO.EA/418/48/2021 oraz EA/418/49/2021 SKO odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta z 28 kwietnia 2021r.

W związku z tym, 31 marca 2022 r. przeprowadzona została kolejna wizja lokalna, w ramach której stwierdzono, że obowiązek opisany w pkt 1 lit. a decyzji organu z 30 marca 2016 r. został wykonany, zaś obowiązek określony w pkt 1 lit. b nie, bowiem w dalszym ciągu na działce znajduje się nasyp, w części pokryty płytami żelbetowymi.

W efekcie przeprowadzonej wizji lokalnej, postanowieniem z 6 maja 2022 r. Prezydent po raz kolejny nałożył na zobowiązanych dalszą grzywnę w celu przymuszenia, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z 15 września 2022 r.

Z kolei sygnalizowane przez skarżących pozwolenie na budowę zostało wydane 25 lipca 2022 r., a zatem już po nałożeniu przez organ pierwszej instancji kolejnej grzywny, jednakże przed rozpoznaniem odwołania przez organ odwoławczy. W międzyczasie natomiast, bo 11 maja 2018 r. Prezydent wydał także decyzję o lokalizacji zjazdów.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest postępowaniem odrębnym i całkowicie niezależnym od tego wynikającego z przepisów ustawy o odpadach, podobnie zresztą jak sygnalizowana decyzja o lokalizacji zjazdów. Mimo, że we wszystkich tych przypadkach właściwym w sprawie był ten sam podmiot – Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący jednocześnie zadania i kompetencje starosty, również jako zarządca drogi, a także uprawnienia z art. 26 ust. 2 u.o. to wszystkie te postępowania, co do zasady pozostają bez wpływu na siebie. Rolą postępowania mającego za przedmiot uzyskanie pozwolenia na budowę jest m.in. ochrona przed samowolą budowlaną, zaś przede wszystkim urzędowa weryfikacja planowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami. Organ administracji sprawdza w tym zakresie zgodność z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP), a także bada kompletność projektu architektoniczno-budowlanego i spełnienie wymagań bezpieczeństwa. Postępowanie o lokalizacji zjazdów to z kolei urzędowa procedura, która ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ustalenie technicznych warunków połączenia działki z drogą publiczną. Jest to kluczowy krok umożliwiający legalne rozpoczęcie budowy lub przebudowy wjazdu na posesję. Rolą natomiast postępowania związanego z nakazaniem usunięcia odpadów i wydaną przez właściwy organ decyzją w tej materii jest ochrona środowiska, a zatem likwidacja zagrożenia dla środowiska, usunięcie skutków nielegalnego procederu. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji, chociażby w sposób niezadowalający dla skarżącego kasacyjnie wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała bez wpływu na nałożone zobowiązanie. To, że w istocie decyzja o pozwoleniu na budowę wkraczała w sferę uprzednio nałożonego przez organ na skarżących obowiązku, nie skutkuje per se stwierdzeniem wykonania tego obowiązku. W kontekście z kolei decyzji o lokalizacji zjazdów skarżący kasacyjnie w ogóle nie wykazali jej wpływu na czy to decyzję nakazującą usunięcie odpadów czy nakładającą grzywnę. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu, który potwierdzałby coś odmiennego, a za taki dowód z wyłożonych wyżej względów nie może zostać potraktowana ani decyzja o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej projekt architektoniczno-budowlany, czy też decyzja o lokalizacji zjazdów. Jedynie na marginesie stwierdzić także trzeba, że gdyby skarżący wykonali ciążące na nich obowiązki ustalone w zasadzie na ponad sześć lat przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i na dwa lata przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji zjazdów, nie byłoby konieczności weryfikacji realizacji tychże obowiązków przy trwającym już procesie budowlanym.

Powyższe koresponduje bezpośrednio z podniesionymi zarzutami w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które uznać należało za chybione. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się w działaniu organów, a następnie Sądu pierwszej instancji tego typu uchybień, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy (zob.: wyrok NSA z 15.04.2026 r., I GSK 1390/24).

Takim uchybieniem w kontekście stanowiska organów i uwarunkowań prawnych sprawy nie może być brak odniesienia się przez SKO do kwestii uzyskania pozwolenia na budowę już po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji o dalszym nałożeniu grzywny, jako brak uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy, bowiem w dalszym ciągu z dokumentu tego nie wynikało, że nałożony na skarżących obowiązek w istocie został zrealizowany. Podobnie sytuacja ma się odnośnie decyzji o lokalizacji zjazdów. Skarżący kasacyjnie nie wykazali nawet jak dokument ten miałby mieć wpływ na nałożony na zobowiązanych obowiązek i jego realizację, co czyniło zarzut z lit. a) w zakresie naruszenia prawa materialnego bezpodstawnym.

Chybiona jest argumentacja autora skargi kasacyjnej wskazująca na naruszenie zasady nie retroakcji, której istotą jest przecież to, że normy prawne zakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości (vide: wyroki NSA z 22.05.2025 r., I OSK 904/24 i I OSK 903/24). To zatem konstrukcja zarzutu skarżącego kasacyjnie wskazuje na potencjalną możliwość naruszenia zakazu retroakcji, bowiem oczekuje on zastosowania do stanu faktycznego mającego miejsce w przeszłości (decyzji nakładającej obowiązek z 30 marca 2016 r.), decyzji wydanej później (25 lipca 2022 r.) i w dodatku regulującej odrębne zagadnienie, bowiem materię pozwolenia na budowę. Ostatecznie zwrócić także uwagę należy na niedoskonałość podniesionego zarzutu, albowiem reguła kolizyjna na którą powołują się skarżący kasacyjnie, co do zasady ma zastosowanie w przypadku aktów prawnych, a nie aktów administracyjnych. Reguła ta mogłaby mieć zatem zastosowanie wyłącznie względem przepisów prawnych dotyczących gałęzi prawa jaką jest prawo administracyjne, a nie zaś aktów administracyjnych wydawanych w oparciu o przepisy tego prawa, co także determinowało brak zasadności weryfikowanego zarzutu.

Powołana dotychczas argumentacja poddawała także w wątpliwość słuszność zarzutów wyartykułowanych w lit. a) – c) skargi kasacyjnej z obrębu podstaw kasacyjnych wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tym bardziej, że sąd administracyjny w granicach przyznanych mu kompetencji dokonał oceny wydanych przez organy rozstrzygnięć. Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako przepisu wynikowego, kompetencyjnego, czy też art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., zważywszy, że Sąd pierwszej instancji już raz ocenił w istocie powielone w skardze kasacyjnej zarzuty, a stanowisko to podziela także Sąd kasacyjny.

Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucają także naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Organy, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tym kontekście brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do uchybienia przepisom art. 7, 8 § 1, 77, 80 czy 107 § 3 k.p.a. Należy zaznaczyć, że organy przedstawiły w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wyczerpującą argumentację wskazującą na zasadność orzeczonej grzywny i jej wysokości. Zebrany także został adekwatny i niezbędny materiał dowodowy, czego potwierdzeniem są choćby przeprowadzone wizje lokalne i wykonana w ich oparciu dokumentacja fotograficzna. Organy, a następnie sąd administracyjny zbadały kwestię dopuszczalność egzekucji administracyjnej, tego czy tytuł egzekucyjny został wystawiony zgodnie z prawem oraz czy obowiązek nie został wykonany.

Skarżący kasacyjnie nie stawia przy tym żadnych zarzutów podważających te okoliczności, nie wskazuje także na jakiekolwiek uwagi podnoszone w trakcie przeprowadzonych wizji lokalnych, których nota bene brak. Autor skargi kasacyjnej poza przedstawieniem własnego punktu widzenia na sprawę nie poparł tej argumentacji żadnym istotnym dowodem, który poddawałby w wątpliwość stanowisko wyrażone przez organy i sąd. Oba rozstrzygnięcia organów zawierają także wszystkie niezbędne elementy uzasadnienia o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., tj. uzasadnienie faktyczne i prawne, a nadto wobec stanowiska w nich zawartego możliwe jest przeprowadzenie kontroli procesu decyzyjnego. Podobnie ocenić należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. adresowany do Sądu meriti. Jak trafnie stwierdził to NSA w wyroku z 15 maja 2026 r. (III OSK 2142/25) zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie są przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej, jak wyjaśniono w uzasadnieniu znalazło się stanowisko względem poruszanego przez skarżącego pozwolenia na budowę, stwierdzając, że pozostaje ono bez wpływu na przedmiot sprawy.

Ostatecznie, zdaniem Sądu kasacyjnego organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka mniej dolegliwego, aniżeli wykonanie zastępcze, ważąc przy tym interes publiczny z indywidualnym interesem skarżących. W przypadku tego typu rozwiązania to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Natomiast w przypadku zastosowania wykonania zastępczego, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a. pełne koszty takiego wykonania obciążają zobowiązanego.

Powyższe rozważania stanęły na przeświadczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia złożonego środka zaskarżenia, czyniąc koniecznym jego oddalenie w oparciu o art. 184 p.p.s.a.