Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 152/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 r. znak: SKO.PZ-71/5703/434/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 maja 2023r., Sygn. akt II SA/ Ke 152/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej : "Sąd I instancji" lub "Sąd") oddalił skargę Spółki [...] (dalej: "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z 29 grudnia 2022 r., znak: SKO.PZ-71/5703/434/2022., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr 247/2022, którą po rozpatrzeniu wniosku [...] projekt [...] (aktualnie: [...]., dalej "inwestor") ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości ok. 95 m na działce nr ewid. [...], przy ul. [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 59 ust. 1 i art. 52 ust.1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji i cech zabudowy, dla planowanej inwestycji ustalono następujące parametry dla nowej zabudowy:

1) nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 14,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...];

2) wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - od 0,25 do 0,30 udział powierzchni biologicznie czynnej min. 25%;

3) szerokość elewacji frontowej- od 26,5 m do 40,0 m;

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 9,2 m do 21,0 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

5) geometria dachu - dach płaski, całkowita wysokość budynku do 21,0 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

6) droga pożarowa - o długości ok. 95,0 m.

Organ odwoławczy uzasadnił przyjęte parametry podkreślając, że wynikają one z analizy przeprowadzonej w sprawie (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wskazano, że decyzja nie narusza również przepisów odrębnych, a w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji. Analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót a jedynie informację o terenie inwestycji. Nie rodzi żadnych praw do terenu ani też ich nie ogranicza. To dopiero na etapie pozwolenia na budowę będą mogły być skutecznie badane kwestie podnoszone przez strony w ww. zakresie. Wówczas badana będzie także możliwa w rzeczywistości dopuszczalna wysokość nowej zabudowy pod kątem ewentualnego zacieniania sąsiednich nieruchomości.

Nadto, Kolegium podniosło, że stosownie do wymagań § 9 rozporządzenia w przypadku braku mpzp badana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje części składowe decyzji o warunkach zabudowy, tj.: część tekstową decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzną decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2).

Wskazano także, że na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut odwołania dotyczący nieadekwatnej nazwy wnioskowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., to inwestor kształtuje treść wniosku, a w nazwie zamierzenia inwestycyjnego wskazano, że oba naziemne segmenty połączone są garażem podziemnym.

Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że w kontrolowanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ w sposób wszechstronny i staranny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.

Zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo wyznaczono parametry dla przedmiotowej inwestycji, które – wbrew zarzutom skargi - nie naruszają przepisów ustawy i rozporządzenia.

W ocenie Sądu nie naruszono także § 4 ust. 1-4 rozporządzenia przy ustalaniu linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro linia ta nawiązuje do nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej i utrwalonej już zabudową usytuowaną na terenie inwestycji. Wyznaczona linia zabudowy nie narusza również art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach kategorii gminnej (ul. [...] zalicza się do kategorii dróg gminnych) powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, organ prawidłowo ustalił także wskaźnik powierzchni zabudowy liczony jako suma powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) do powierzchni terenu inwestycji - od 0,25 (wskaźnik powierzchni zabudowy występujący po północnej stronie, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji) do 0,30 (jako wielkość tego parametru występująca w obszarze analizowanym, w niedalekim sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. na terenie, na którym znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] przy ul. [...], zbliżona do średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym, niższa od obecnego występującego na terenie inwestycji, umożliwiająca realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem). Przekonująco Kolegium uzasadniło również poprawność ustalenia tego parametru, którego wartość ustalona dla nowej zabudowy stanowi kontynuacje istniejącego sposobu zabudowy w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej dostępnej z ul. [...].

Podobnie Sąd ocenił wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, które nastąpiło zgodnie z § 6 ust. 1-2 rozporządzenia. Średnia szerokość budynków z całego obszaru analizowanego wynosi ok. 26,5 m. Dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych szerokość elewacji frontowych wynosi od ok. 10,5 m do ok. 58 m. Średnia szerokość elewacji frontowej dla tych budynków wynosi więc ok. 24 m. Szerokość frontu terenu inwestycji przyległego do ulicy [...] wynosi ok. 40 m i ulega poszerzeniu - do 50 m. Obecnie na terenie inwestycji znajduje się zabudowa (zgodnie z wnioskiem przeznaczona do rozbiórki) o szerokościach elewacji frontowych: ok. 21 m, ok. 10 m i ok. 12 m. W realiach tej sprawy wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie gwarantowałyby zatem zachowania ładu przestrzennego. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach, inne rozwiązanie w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej. W sytuacji braku jednorodności przestrzennych najbliższego sąsiedztwa inwestycji, jak ma to miejsce w tej sprawie, wyznaczenie szerokości planowanych budynków na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego może spowodować zaburzenie relacji przestrzennych tego miejsca. Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, a także do zróżnicowane szerokości elewacji frontowych istniejących w sąsiedztwie budynków, jak również zróżnicowane szerokości frontów działek, na których są te budynki zlokalizowane, uwzględniając kształt i szerokość działki objętej wnioskiem prawidłowo ustalono, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - od 26,5 m (średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym) do 40 m (jako szerokość elewacji mieszcząca się w przedziale szerokości występujących w obszarze analizowanym, dostosowana do szerokości i kształtu terenu inwestycji w danym miejscu, zdecydowanie mniejsza od maksymalnej szerokości elewacji frontowej z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a zatem z zabudowy o funkcji o jaką wnioskował inwestor, umożliwiająca realizację inwestycji zgodnie z jego wnioskiem).

Również wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy zdaniem Sądu zostało ustalone poprawnie - na podstawie § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Kolegium zasadnie wskazało, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym mają wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych (okapów) od ok. 3,5 m (zabudowa usługowa) do ok. 27 m (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Dla zachowania istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 9,2 m (na podstawie średniego parametru w obszarze analizowanym) do 21 m (jako parametr występujący w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, po jego północnej stronie, a także zbliżony do średniego z zabudowy wielorodzinnej), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

W ocenie Sądu, Kolegium przekonująco uzasadniło, że obiekt o tak ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozwoli na harmonijne wpisanie się wnioskowanej inwestycji w przestrzeń tego obszaru i będzie stanowił płynne przejście od niskiej zabudowy usługowej zlokalizowanej w południowej części obszaru analizowanego do zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej VII i IX - kondygnacyjnej usytuowanej w północnej części tego obszaru.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji wyznaczenie wskaźnika geometrii dachu dla nowej zabudowy nastąpiło w niniejszej sprawie na podstawie § 8 rozporządzenia. Dla zachowania istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, biorąc pod uwagę określony we wniosku zamiar inwestycyjny, ustalono geometrię dachu - dach płaski, całkowita wysokość budynku do 21 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, na podstawie wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, od strony północnej.

Dla potwierdzenia kontynuacji sposobu zabudowy istniejącej w sąsiedztwie poprzez wartości ustalonych parametrów dla nowej zabudowy Kolegium przekonująco wyjaśniło, że budynki usytuowane po północnej stronie terenu inwestycji zostały wybudowane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Kielce Nr 616/2011 z 20 października 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków wielorodzinnych i budynku usługowo-handlowego o pow. sprzedaży do 2000 m2. Aktualnie zrealizowane zostały trzy budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 18 m i całkowitej wysokość ok. 21 m, pokryte dachami płaskimi. Różnica wysokości wynika z cofnięcia 7 kondygnacji znajdującej się ponad górną krawędzią elewacji frontowej. Z akt sprawy wynika, że dla działek występujących w sąsiedztwie wydano już decyzje zezwalające na realizację inwestycji o parametrach takich, jak ustalone w decyzji dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Sądu, Kolegium wyczerpująco udokumentowało i przekonująco uzasadniło, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji. Przeprowadzona, uzupełniona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót, a jedynie informację o terenie inwestycji. Nie rodzi żadnych praw do terenu, ani też ich nie ogranicza. Tak więc dopiero na etapie pozwolenia na budowę będą mogły być skutecznie kontrolowane i badane kwestie podnoszone przez stronę skarżącą, w tym m.in. dopuszczalna wysokość nowej zabudowy pod kątem ewentualnego zacieniania sąsiednich nieruchomości.

Wskazano, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora we wskazanych przez niego granicach. Badanie kwestii posiadania prawa dysponowania terenem na cele budowalne następuje dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu skargi dotyczącego nieadekwatnej nazwy wnioskowanej inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości zamierzenie, którego dotyczy zaskarżona decyzja obejmuje realizację dwóch odrębnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych połączonych jedynie wspólną halą garażową. Stosownie bowiem do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. to inwestor kształtuje treść wniosku. W nazwie zamierzenia inwestycyjnego wskazano, że oba naziemne segmenty połączone są garażem podziemnym.

Od powyższego wyroku Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, wybiórcze i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na:

a) braku odniesienia się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco sprzecznej z prawem i trwale niewykonalnej z uwagi na niezgodne z przepisami prawa określenie charakteru planowanego zamierzenia budowlanego jako jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy w rzeczywistości planowana inwestycja obejmuje dwa budynki mieszkalne wielorodzinne połączone jedynie wspólną halą garażową,

b) ograniczenie się przez Sąd I instancji do lakonicznego stwierdzenia, iż stosownie treści art. 52 ust 1 u.p.z.p, to inwestor kształtuje treść wniosku, czego konsekwencją było zaniechanie przez Sąd I instancji dalszego rozpoznania i oceny prawnej zarzutów skargi związanych z nieprawidłowym określeniem rzeczywistego charakteru zamierzenia budowlanego, podczas gdy przedmiotowe zarzuty przesądzały o wadliwości zaskarżonych decyzji,

c) zaniechaniu rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu braku zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego obejmującego w istocie dwa budynki mieszkalne wielorodzinne błędnie określone w zaskarżonej decyzji jako jeden budynek mieszkalny wielorodzinny,

d) zaniechaniu rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu braku przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy dla zamierzenia obejmującego w rzeczywistości dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, a ograniczenie się jedynie do zaaprobowania przeprowadzonej przez organ analizy dla zamierzenia obejmującego wyłącznie jeden budynek mieszkalny wielorodzinny;

2) art. 1, art. 3 § 1 w zw., z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i w konsekwencji zaniechaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, pomimo iż ich wadliwy charakter uniemożliwi Inwestorowi uzyskanie wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i w konsekwencji na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pomimo, iż decyzje te naruszały następujące przepisy:

a) art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p, poprzez niewykazanie przez Inwestora, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, albowiem Inwestor wykazał uzbrojenie wystarczające jedynie dla jednego budynku, podczas gdy w rzeczywistości zamierzenie budowlane obejmuje dwa budynki,

b) art. 61 ust. 5a u.p.z.p, poprzez przeprowadzenie analizy funkcji cech i zabudowy jedynie dla jednego budynku, podczas gdy w rzeczywistości zamierzenie budowlane obejmuje dwa budynki,

c) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez użycie w sentencji zaskarżonej decyzji wprowadzającego w błąd i nieznanego prawu pojęcia "budynku o dwóch segmentach", podczas gdy prawidłowym opisem zamierzenia Inwestora byłoby odwołanie się do pojęcia "budynku" w rozumieniu prawa budowlanego oraz określenie zamierzenia budowlanego jako budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z funkcją usługową,

d) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 -4 rozporządzeniem, polegające na wyznaczeniu linii nowej zabudowy z pominięciem linii zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej znajdującej się na sąsiadującej z terenem inwestycji działce [...], podczas gdy takie rozwiązanie w największym stopniu zapewniłoby realizację zasady zachowania ładu przestrzennego oraz jednocześnie ograniczyłoby stopień zacienienia bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji działki [...],

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła:

na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o orzeczenie co do istoty i uchylenie zaskarżonych decyzji w całości,

na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżącą wskazała, że w zaskarżonym wyroku Sąd w sposób nie wyczerpujący odniósł się do najdalej idącego i najważniejszego zarzutu skargi, tj. zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji jako trwale niewykonalnej z uwagi na niezgodne z przepisami prawa określenie charakteru zamierzenia budowlanego jako jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy w rzeczywistości planowana inwestycja będzie obejmowała dwa budynku mieszkalne wielorodzinne połączone jedynie halą garażową. Nazwa zamierzenia w zaskarżonej decyzji została zaś określona w sposób nieprawidłowy, jako budowa jednego budynku o dwóch segmentach, zamiast prawidłowo - jako budowa dwóch niezależnych budynków. Implikuje to w ocenie skarżącej kwalifikowaną i istotną wadę decyzji Prezydenta Miasta Kielce w postaci wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i decyzji trwale prawnie niewykonalnej, która to wada przesądza z kolei o nieważności decyzji.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy poprzedza bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę i co do zasady ustala, co można wybudować na danej nieruchomości. Tymczasem charakter decyzji organu I instancji sprawia, iż w przyszłości niemożliwe byłoby ewentualne uzyskanie wykonalnego i pozbawionego wad prawnych pozwolenia na budowę.

Dodatkowo w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie odnosząc się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji w związku z nieprawidłowym określeniem charakteru planowanego zamierzenia budowlanego, nie odniósł się również do podniesionego w skardze zarzutu braku niezapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego obejmującego w istocie dwa budynki. Tymczasem dołączone do wniosku warunki przyłączeniowe wskazujące na spełnienie ustawowej przesłanki odpowiedniego uzbrojenia terenu odnoszą się do przyłącza wyłącznie dla jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie zaś dla dwóch budynków. Inwestor nie wykazał, iż od dostawców mediów uzyskał stosowne promesy realizacji dwóch przyłączy, po jednym dla każdego z osobnych budynków lub też wspólnych przyłączy dla dwóch budynków.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odnosi się również do zarzutu skargi w zakresie przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy wyłącznie dla zamierzenia obejmującego jeden budynek mieszkalny wielorodzinny, podczas gdy w istocie Inwestor zamierza zrealizować dwa takie budynki połączone jedynie halą garażową.

Przesądza to o okoliczności, iż analiza funkcji i cech zabudowy została przeprowadzona wadliwie, tj. z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Okoliczność ta uzasadniała zaś uchylenie zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazuje na wadliwość zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Za nieprawidłowe zdaniem skarżącej należy także uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie wyznaczenia linii nowej zabudowy. Została ona bowiem wyznaczona z pominięciem linii zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej znajdującej się na sąsiadującej z terenem inwestycji działce [...]. Sąd I instancji stwierdził zaś, iż ustalona zaskarżoną decyzją linia nawiązuje do nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej i utrwalonej zabudową istniejącą obecnie na terenie inwestycji. Tymczasem wyeksploatowana i przeznaczona do rozbiórki usługowa zabudowa terenu inwestycji nie może i nie powinna określać linii planowanej zabudowy o zupełnie odmiennym charakterze, gabarytach i funkcji. Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 4 rozporządzenia - dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W konsekwencji prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji i cech terenu, uwzględniająca w szczególności zasadę dobrego sąsiedztwa, uzasadnia wniosek, iż wyznaczając przebieg linii zabudowy należało nawiązać do zabudowy na sąsiadującej z terenem inwestycji działce [...].

Odpowiedz na skargę kasacyjną wniosła spółka [...]., domagając się jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do braku rozważań poczynionych przez organ, a następnie Sąd I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia charakteru planowanej inwestycji. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że planowane zamierzenie obejmuje dwa budynki mieszkalne, wielorodzinne, połączone jedynie wspólną halą garażową, a nie jak przyjęto w sprawie jednego budynku wielorodzinnego o dwóch segmentach (..) z garażem podziemnym.

Wskazać zatem należy, że wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, brak jest zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji zaniechał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, co doprowadzić miało do braku jej wyeliminowania z obrotu prawnego jako rażąco naruszającą prawo poprzez niezgodne z prawem określenie charakteru planowanego zamierzenia budowlanego. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych by zarzucać wadliwość w określeniu nazwy inwestycji jako budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach (..). Kwestia, czy przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest budynek mieszkalny wielorodzinny określony jako dwa segmenty (czyli dwie części naziemne na wspólnym garażu podziemnym), czy dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli inwestor planuje wspólny fundament planowanych brył naziemnych, to był upoważniony do przyjęcia takiej nazwy, która z punktu widzenia planistycznego jest czytelna i jednoznaczna. Organ więc prawidłowo rozstrzygnął w zakresie określonym we wniosku, którym jest związany co do nazwy i rodzaju zamierzenia. Decyzja wydana więc została dla wnioskowanego zamierzenia, co oznacza, że w procedurze zmierzającej do ustalenia warunków zabudowy oceniana była inwestycja składająca się z dwóch "segmentów". Jak wynika z zaskarżonej decyzji, dla tak określonej inwestycji ustalono jako nawiązanie do cech zabudowy występującej w sąsiedztwie, zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy (od 0,25-0,30) i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (25 %) oraz szerokość i wysokość elewacji frontowej. W takich okolicznościach powoływanie się na samą semantyczną nazwę inwestycji nie może być przekonujące dla wykazania wady decyzji administracyjnej, skoro z decyzji o warunkach zabudowy jasno wynika, że mamy do czynienia z dwoma segmentami, co zasadniczo w okolicznościach tej sprawy było przedmiotem wnikliwej oceny organów. Przesądza o tym treść decyzji, w której przy określeniu rodzaju inwestycji, wyraźnie wskazano, że wnioskowana inwestycja polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługami handlu w segmencie frontowym o pow. sprzedaży do 500 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową. Brak jest tym samym podstaw do wywodzenia, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy może nieść ze sobą zagrożenie w zbytniej dowolności określenia rodzaju inwestycji na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Tym bardziej, że ocena tego rodzaju okoliczności, nie była wymagana na gruncie rozpoznawanej sprawy, a zatem znalazła się poza zakresem kontroli Sądu I instancji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a w zw. z art.156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew powyższym zarzutom, Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, dokonał także rzetelnej weryfikacji analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej w toku postępowania na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia ( art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), stanowiącej kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z ustaleń Sądu, w zaskarżonej decyzji Kolegium, kierując się wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwłaszcza zasady dobrego sąsiedztwa, szczegółowo odniosło się do wskaźników i parametrów ustalonych dla przedmiotowej inwestycji w decyzji organu I instancji, opierając się na części tekstowej i graficznej analizy oraz zestawieniu poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że punkt odniesienia dla przedmiotowej inwestycji stanowiła zasadniczo zabudowa wielorodzinna występująca w obszarze analizowanym, a ze szczegółowych uwarunkowań przedstawionych w analizie urbanistyczno-architektonicznej wynikało, że ustalone parametry budynku odpowiadają wymogom z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Kolegium w sposób wyczerpujący wykazało również, że dane faktyczne i argumenty zawarte w analizie pozwalały na stwierdzenie prawidłowości ustalonych w decyzji warunków zabudowy w tym linii zabudowy. Organy przyjęły bowiem, w ocenie Sądu I instancji prawidłowo, że w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę zagospodarowanie na działkach sąsiednich dla ustalenia linii zabudowy, która przebiegała tworząc uskok, znaczenie miało położenie istniejącego w obszarze inwestycji budynku, bowiem budynek ten ukształtował już wstępnie linię zabudowy na tym terenie. Organy wyjaśniły czym kierowały się wyznaczając linię zabudowy dla planowanej inwestycji, a tym samym uzasadniły, dlaczego zastosowały w sprawie § 4 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Dla ustalenia linii zabudowy dla nowej inwestycji bez znaczenia jest zaś okoliczność, że w przyszłości planowane jest wyburzenie tego budynku. Należy bowiem mieć na uwadze, że analiza opracowywana jest w oparciu o istniejącą zabudowę.

W takim stanie sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw by zakwestionować ocenę Kolegium, opartą na kompleksowej analizie funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół terenu inwestycji.

W tym miejscu należy uznać jako przedwczesny zarzut, że realizacja inwestycji ograniczy dostęp do światła słonecznego na działce [...]. Kwestia dostępu do światła nie jest bowiem rozstrzygana na etapie ustalania warunków zabudowy. Same ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie przesądzają kształtu przyszłej zabudowy. Możliwość jej realizacji według maksymalnych wielkości dotyczących wskaźników powierzchni zabudowy oraz szerokości i wysokości budynku (segmentów), uzależniona będzie od zachowania w projekcie budowlanym wymogów z przepisów Prawa budowlanego i norm techniczno-budowlanych. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce oceniane jest więc w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07, 27 czerwca 2013 r. II OSK 398/12).

Odnosząc się z kolei do zarzutów niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanego zamierzenia budowlanego, z uwagi na brak rozważań w odniesieniu do rzeczywistego zdaniem skarżącej charakteru inwestycji (dwa budynki mieszkalne wielorodzinne), należy wskazać, że dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Biorąc zatem pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej, ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej zostało wykazane informacjami i oświadczeniami gestorów sieci. Kwestia, czy sama informacja gestorów sieci uzbrojenia dotyczy od strony formalnej dwóch czy jednego budynku o 2 bryłach, w okolicznościach niniejszej sprawy i wskazanych parametrów infrastruktury dystrybucyjnej nie ma żadnego znaczenia. Teren ma również bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stąd też w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mówi się o istniejącym, lecz także projektowanym uzbrojeniu terenu (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. II OSK 1815/18).

Przyjmuje się również, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u u.p.z.p jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zaś zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. II OSK 3487/18, 7 marca 2018 r. II OSK 1200/16, 15 lutego 2018 r. II OSK 893/16).

W świetle przedstawionych uwag uprawnione było więc przyjęcie w rozpatrywanej sprawie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został zachowany, co uzasadniało akceptację podjętych rozstrzygnięć przez organy obu instancji. W związku z tym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest również nieusprawiedliwiony.

Reasumując na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia w sprawie art. 1, art. 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia warunkują zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie motywy, które legły u podstaw nieuwzględnienia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione.

Z tych wszystkich względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, Sąd I instancji trafnie oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.