I OSK 323/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-03	
Data wpływu	2011-02-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Kosińska
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 552/10	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 97 poz 674; art. 34 ust. 1; art. 35 ust. 3; art. 30; Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 552/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Z. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rok 2009 regulaminu wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych działających w zakresie oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej w powiecie z., w części dotyczącej jej § 2 ust. 2 i ust. 3 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wojewody Dolnośląskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 552/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w Z. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rok 2009 regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych działających w zakresie oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej w powiecie z., w części dotyczącej jej § 2 ust. 2 i 3, stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia na 2009 r. regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych działających w zakresie oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej w powiecie z. - Rada Powiatu Z. postanowiła w § 2 ust.1 w Rozdziale II tego aktu, zatytułowanym "Dodatek za warunki pracy", że nauczycielom przysługuje dodatek za trudne i uciążliwe warunki pracy w przypadkach ściśle wyszczególnionych w dalszej części przepisu.

W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, Rada postanowiła natomiast, iż w przypadku zbiegu tytułu do dodatków określonych w ust. 1, przysługuje tylko jeden dodatek, a jeżeli są one zróżnicowane to wyższy, zaś w ust. 3 § 2 uchwały - że dodatek za trudne i uciążliwe warunki pracy przysługuje w takiej części, w jakiej godziny pracy w trudnych i uciążliwych warunkach wykonywane są w ramach obowiązującego wymiaru godzin pracy nauczyciela.

Skargę na wyżej przedstawioną uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D., kwestionując jej § 2 ust. 2 oraz ust. 3 i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ nadzoru podniósł, iż zakwestionowane przepisy w sposób istotny naruszają art. 34 ustawy - Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) i § 8 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 6 marca 2006 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 43, poz.293).

W myśl bowiem wspomnianego art. 34 ustawy - Karta Nauczyciela, nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Minister Edukacji w rozporządzeniu z dnia 6 marca 2006 r. określił odrębnie wykaz prac wykonywanych w trudnych warunkach (§ 8 rozporządzenia) oraz wykaz prac wykonywanych w warunkach uciążliwych (§ 9 rozporządzenia). Wykładnia literalna i celowościowa tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że dodatki za pracę w warunkach trudnych i uciążliwych przysługują nauczycielowi oddzielnie za każdą godzinę zajęć lekcyjnych przeprowadzonych w okolicznościach wskazanych zarówno w § 8 jak i § 9 rozporządzenia. Ustawodawca nie przewidział, by w razie zbiegu prawa do obu dodatków nauczycielowi przysługiwał tylko jeden z nich. Przy założeniu, że jest możliwe wystąpienie sytuacji, w której nauczyciel będzie wykonywał zarówno pracę w warunkach trudnych, jak i uciążliwych, przyznanie mu jednego dodatku w wysokości niższej, niż wynika to z sumowania kwot obu dodatków, rażąco narusza wspomniane przepisy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Z. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśniła w szczególności, że przepisy rozdziału II uchwały, a w szczególności jej § 2 ust. 2 i 3 nie naruszają przepisu art. 34 ustawa - Karta Nauczyciela, ani wspomnianego w skardze rozporządzenia. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, iż zaskarżone przez organ nadzoru przepisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej oraz, że zostały wydane z naruszeniem kompetencji przez stronę przeciwną, co przesądza o ich bezprawności. Wręcz przeciwnie, zdaniem Rady, sporne postanowienia stanowią właśnie określenie warunków wypłaty dodatków za warunki pracy opisane przez Radę Powiatu Z. w § 2 ust. 1 uchwały i stanowią prawidłową realizację delegacji ustawowej, przewidując szczegółowy zakres przesłanek przyznania nauczycielowi dodatku za warunki pracy oraz wysokość tego dodatku.

W ocenie Rady Powiatu, w zakresie pojęcia "szczegółowe warunki przyznania dodatków za warunki pracy" mieści się również reguła, określona w zaskarżonym obecnie przepisie § 2 ust. 2 uchwały, albowiem określa on sytuację zbiegu przesłanek do uzyskania dodatku. Zdaniem zatem Rady, brak tej regulacji skutkowałby tym, iż poszczególny nauczyciel, wykonujący pracę w danej placówce oświatowej uzyskiwałby kumulatywną wartość dodatku, będącą sumą poszczególnych stawek za poszczególne zindywidualizowane sytuacje.

Ponadto podnoszono, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - z zaskarżonych przepisów nie można wywieść, iż nauczyciel zostaje pozbawiony prawa do wynagrodzenia z tytułu dodatku za szczególne warunki pracy opisane w § 2 ust. 1 uchwały. Dodatek ten nie jest po prostu kumulowany (sumowany) za poszczególne przesłanki, które występują bardzo często kumulatywnie, co jest naturalne dla placówek, w których te warunki pracy występują. Tym samym, brak spornego postanowienia uchwały skutkowałby - biorąc pod uwagę specyfikę obowiązującą na terenie powiatu - iż w szeregu przypadków łączna wartość dodatku przekraczałaby poziom 100% wartości wynagrodzenia, mimo iż rzeczywisty zakres pracy w warunkach trudnych lub uciążliwych tej okoliczności by nie uzasadniał. Rada podkreśliła, iż nauczyciele na mocy spornych regulacji uchwały nie są dodatków pozbawiani, lecz regulacje te stanowią normy porządkujące (wyjaśniające) sposób wypłaty tych dodatków w przypadku zbiegu okoliczności uprawniających do uzyskania dodatku.

Stwierdzając – na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - nieważność zaskarżonej uchwały, w części objętej § 2 ust. 2 i 3, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga była zasadna.

Sąd wyjaśnił, że - stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) - uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą zaś do stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki ustalił, iż analizowana uchwała ma charakter normatywny, gdyż odnosi się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi Powiatu Z. a zatem - jako normatywny akt wykonawczy, należący do kategorii prawa miejscowego – powinna ona spełniać wymogi prawne, ustanowione dla tej kategorii aktów.

Ustalono, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana na podstawie upoważnień ustawowych zawartych m.in. w art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela a zatem organ wykonujący kompetencję, zawartą w upoważnieniu ustawowym, był obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

Przy takim założeniu – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - rację miał organ nadzoru twierdząc, że § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały narusza art. 30 ust. 6 i art. 34 ustawy -Karty Nauczyciela. Ustawa ta bowiem w art. 30 ust. 1 określiła składniki wynagrodzenia nauczycieli, wymieniając obok wynagrodzenia zasadniczego także dodatki do tego wynagrodzenia za: wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy (pkt 2).

W art. 34 ust. 1 tej ustawy postanowiono natomiast, że nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. W ust. 2 w/w przepisu zawarte zostało upoważnienie dla ministra do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę w szczególności stopień trudności zajęć realizowanych w warunkach trudnych i uciążliwych.

Wspomniany w tym przepisie wykaz został umieszczony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181, ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem.

Z przepisu jego § 8 wynika zaś, że za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli nauki, zajęć i badań wymienionych w pkt 1 do 19 tego przepisu.

W przepisie § 9 stwierdzono natomiast, że za pracę wykonywaną w warunkach uciążliwych uznaje się prowadzenie zajęć w trudnych warunkach, które następnie zostały skonkretyzowane w czterech punktach.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadminstracyjne Sąd Wojewódzki przyjął zatem, że pojęcia "praca w warunkach trudnych" i "praca w warunkach uciążliwych", to pojęcia odrębne. Za każdy z rodzajów tych prac nauczycielom przysługuje więc dodatek, do którego prawo ustanawia przepis art. 30 ust.1 pkt 2 i art. 34 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela.

Za wyżej przedstawionym poglądem przemawia również – wg Sądu - okoliczność, że wspomniany art. 34 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2007 r., ustalonym przez art. 5 pkt 3 lit. a) ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600) stanowi, że nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach pracy przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Przecinek między pojęciami "w trudnych" i "uciążliwych" (warunkach), użyty w art. 34 ust. 1 omawianej ustawy, w jej dotychczasowym brzmieniu, został obecnie zastąpiony słowem "lub" oznaczającym rozłączność, wyłączenie lub równoważność pojęć.

Powyższe – w ocenie Sądu pierwszej instancji - oznaczało na celowe działanie ustawodawcy, zmierzające do podkreślenia owej rozłączności a zatem nie można było twierdzić, że przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego do niej przewidywały - w razie zbiegu uprawnień – prawo do pobierania przez nauczyciela tylko jednego dodatku.

Sąd Wojewódzki nadmienił też, że również przepisy rozporządzania Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 22 poz. 182), wydanego na podstawie art. 30 ust. 7 ustawa - Karta Nauczyciela i regulującego w § 5 kwestię takich dodatków w odniesieniu do nauczycieli szkół "rządowych", nie zawierają ograniczenia, co do ilości dodatków za pracę w trudnych lub uciążliwych warunkach, choć w odniesieniu do dodatku funkcyjnego przewiduje ono zasadę wypłaty jednego dodatku funkcyjnego w stosunku do niektórych łączonych funkcji (§ 4 ust.4).

W skardze kasacyjnej, Rada Powiatu Z., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 34 ust. 1 ustawy - Karta nauczyciela poprzez błędną wykładnię w/w przepisu wyrażającą się bezpodstawnym uznaniem, iż jednoczesna praca nauczyciela w warunkach trudnych i w warunkach uciążliwych powinna być wynagradzana odrębnie poprzez dwa, osobno wypłacane dodatki, mimo iż z treści art. 34 ust. 1 ustawy Karta nauczyciela nie da się wywieść takiej wykładni, albowiem przepis ten - w ocenie skarżącego - umożliwia wypłatę tylko jednego dodatku, związanego z pracą w warunkach jak wyżej. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, oparta wyłącznie na wykładni językowej tworzy stan prawny błędnie nakazujący wypłatę wynagrodzenia, liczonego odrębnie za wykonywanie tej samej pracy, w tym samym czasookresie (godziny zajęć pedagogicznych);

2) art. 30 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy - Karta nauczyciela w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, wyrażającą się tym, iż zapisy zaskarżone w § 2 ust. 2 i 3 uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w powyższej normie prawnej. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowa ocena w/w regulacji aktu prawa miejscowego nakazuje uznać, iż mieszczą się one w zakresie tejże delegacji ustawowej, albowiem zakres jej mieści w sobie pojęcia: "szczegółowych warunków obliczania wypłacania" oraz "wysokości i warunków wypłacania" dodatków za pracę w warunkach trudnych oraz w warunkach uciążliwych, w których to ramach mieszczą się obie regulacje;

II. istotne naruszenie prawa procesowego tj. art. 174 pkt 2 w zw. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowych podstaw, skutkujących uznaniem za nieważne regulacji zawartej w § 2 ust. 3 w/w uchwały, co uniemożliwia rzetelną ocenę zasadności ustaleń prawnych Sądu I instancji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Rada Powiatu Z. wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono w zasadzie argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, akcentując zwłaszcza, że przepis § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały porządkuje jedynie kwestię wypłaty dodatku dla nauczycieli zatrudnionych w jednostkach podległych Powiatowi Z. poprzez ustalenie wysokości dodatku w zakresie adekwatnym do rozmiaru pracy w warunkach trudnych lub uciążliwych i regulacja ta mieści się w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy - Karta Nauczyciela. Odmienna natomiast, niż wskazana przez skarżącego kasacyjnie, wykładnia tego przepisu skutkuje powstaniem okoliczności, iż praca nauczyciela przez jedną godzinę tygodniowo w warunkach szczególnych byłaby wynagradzana w sposób tożsamy - w zakresie wysokości dodatku - jak praca nauczyciela z pełnym wymiarem pensum przepracowanym w warunkach szczególnych. Działanie takie byłoby - wg Z. - sprzeczne z regułami prawnymi zawartymi w art. 18(3a) § 3 oraz art. 18 (3c) § 1 Kodeksu pracy, mającymi zastosowanie w sprawie, zgodnie z art. 91c ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela i tworzyłoby skuteczną podstawę do roszczeń w zakresie dyskryminacji w kwestii wynagrodzenia tych osób, których zakres czasowy (godzinowy) pracy w warunkach trudnych był znacząco wyższy, wobec osób mających znikomą ilość godzin pracy w takich warunkach.

Odnośnie regulacji zawartej w § 2 ust. 2 analizowanej uchwały, Rada Powiatu Z. stała na stanowisku, iż przepis ten stanowi właśnie określenie warunków wypłaty dodatków za warunki pracy. Zwracano przy tym uwagę na specyfikę pracy w przypadku wykonywania zadań dydaktycznych z mieszaną grupą uczniów.

W rezultacie skarżący kasacyjnie podkreślał, że wykładnia językowa przepisu art. 34 ust. 1 ustawy Karta nauczyciela, zastosowana przez Sąd I instancji, została dokonana nadmiernie rozszerzająco, gdyż ustawodawca stwierdził w tym przepisie, iż nauczycielowi przysługuje jeden dodatek związany z rodzajem pracy, czego dowodzić miało użycie sformułowania "dodatek" nie zaś "dodatki" a ponadto, twierdzono, iż ustawodawca nie przewidział możliwości jednoczesnego wykonywania pracy zarówno w trudnych, jak i uciążliwych warunkach, o czym świadczy sformułowanie "lub", tak jakby wykluczające wystąpienia obu możliwości naraz, co należy oceniać, jako brak podstaw do osobnej wypłaty dwóch dodatków za obie okoliczności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Organ nadzoru zwracał uwagę, że Rada Powiatu przekroczyła powierzony jej przez ustawodawcę zakres upoważnienia, gdyż organ stanowiący Powiatu Z. nie był kompetentny do wprowadzenia w regulaminie wynagradzania, wydanym na postawie art. 30 ust. 6 ustawy, postanowień które będą ograniczały prawo nauczyciela do dodatku za pracę w trudnych lub uciążliwych warunkach tylko do takiej części, w jakiej godziny pracy w trudnych lub uciążliwych warunkach wykonywane są w ramach obowiązującego wymiaru godzin pracy nauczyciela.

Przyjęty zapis uchwały oznaczał w istocie, że nauczyciel nie otrzyma dodatku za warunki pracy powyżej obowiązującego go wymiaru godzin, a więc np. w sytuacji wykonywania pracy w tych warunkach w ramach godzin ponadwymiarowych. Takie zaś ograniczenie zakresu prawa do dodatku za warunki pracy uznać należało za działanie naruszające w sposób istotny art. 34 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 6 ustawy- Karta Nauczyciela.

Sygnalizowano też, że treść § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały należało rozumieć w ten sposób, iż wykonywanie pracy w warunkach trudnych lub uciążliwych powyżej tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie uprawnia do otrzymania przedmiotowego dodatku, ponieważ taka godzina nie mieści się w ramach obowiązującego wymiaru godzin pracy nauczyciela. Organ nadzoru zwracał w tym miejscu uwagę, że nauczyciel może realizować zajęcia wychowawcze w trudnych lub uciążliwych warunkach, jako godziny ponadwymiarowe i zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy, za takie godziny, jak i za godziny doraźnych zastępstw przysługuje mu wynagrodzenie według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, iż wskazanie przez uchwałodawcę w § 2 ust. 2 i 3 przypadków, w których dodatek za warunki pracy nie przysługuje, stanowi określenie wysokości stawki tego dodatku oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Odesłanie zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy do jej art. 34 nakazuje bowiem przyjąć, że ten ostatni przepis ustanawia granice tego upoważnienia w odniesieniu do dodatków z tytułu warunków pracy.

W ocenie organu nadzoru, ograniczenie uprawnienia tylko do jednego dodatku (§ 2 ust. 2 uchwały) jest de facto pozbawieniem prawa do tego dodatku, a takie działanie należy uznać za przekroczenie uprawnienia do określania szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku, które daje Radzie przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Przywołana norma kompetencyjna nie uprawnia Rady Powiatu do wskazania okoliczności, w jakich przysługuje lub nie przysługuje dodatek za warunki pracy.

Odnosząc się natomiast do zaprezentowanej w skardze kasacyjnej interpretacji normy zawartej w art. 34 ust. 1 omawianej ustawy, Wojewoda stwierdził, że wykładnia, iż nauczycielowi przysługuje jeden dodatek związany z rodzajem pracy była niewłaściwa, ponieważ pojęcia "praca warunkach trudnych" i "praca warunkach uciążliwych", to pojęcia odrębne, zatem wykładnia literalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że dodatki za pracę w warunkach trudnych i uciążliwych przysługują nauczycielowi oddzielnie za każdą godzinę zajęć lekcyjnych przeprowadzonych w okolicznościach wskazanych zarówno w § 8 jak i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r. Nr 22, poz. 181). Ustawodawca nie przewidział, by w razie zbiegu prawa do obu dodatków nauczycielowi przysługiwał tylko jeden z nich.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r. (sygn. akt U. 19/97, OTK ZU 1998/4 poz. 48 str. 262), organ nadzoru zwracał również uwagę, iż przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione.

Zarzuty podniesione przez skarżącego kasacyjnie wskazywały wprawdzie na obie podstawy kasacyjne, wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ale w istocie rzeczy kluczowe znaczenie w sprawie odgrywały kwestie materialnoprawne.

Wyjaśnić trzeba, że zarzut, odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowych podstaw, skutkujących uznaniem za nieważne regulacji zawartej w § 2 ust. 3 uchwały Powiatu Z. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], nie był zasadny, gdyż Sąd Wojewódzki – jak wyżej to zostało przedstawione – szczegółowo i starannie uzasadnił swoje stanowisko. Zarzut ten ponadto wiązał się ściśle z zarzutami obrazy prawa materialnego, o czym poniżej.

Całkowicie niezrozumiały okazał się zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, gdyż w/w przepisy – jako odnoszące się do kwestii nagród dla nauczycieli – nie były w stosunku do tej sprawy adekwatne i nie były też z tego powodu stosowane przez Sąd Wojewódzki.

Tak więc, zasadniczym problemem, jaki wystąpił w analizowanej sprawie była ocena legalności przepisów § 2 ust. 2 i 3 uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie ustalenia na 2009 r. regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych działających w zakresie oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej w powiecie z., które przewidywały, że w przypadku zbiegu tytułu do dodatków za trudne i uciążliwe warunki pracy, nauczycielowi przysługuje tylko jeden dodatek do wynagrodzenia, a jeżeli dodatki te są zróżnicowane, to wyższy (§ 2 ust. 2) oraz, iż dodatek za trudne i uciążliwe warunki pracy przysługuje w takiej części, w jakiej godziny pracy w trudnych i uciążliwych warunkach wykonywane są w ramach obowiązującego wymiaru godzin pracy nauczyciela ( § 2 ust. 3).

Dokonując zatem oceny zgodności z aktem nadrzędnym powyższej regulacji, należy przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest regulaminem wynagradzania – w rozumieniu przepisów kodeksu pracy – a stanowi akt prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 7/01, ONSA 2002, nr 1, poz. 8). W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd bowiem, że ustalenie wspomnianego regulaminu, dotyczącego niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli wszystkich szkół prowadzonych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego nie można traktować w kategoriach kompetencji pracodawcy, rozumianego tak, jak nakazuje to art. 3 k. p.

Z tego powodu całkowicie chybione było nawiązywanie przez skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do przepisów prawa pracy. Będąca przedmiotem analizy sprawa nie dotyczyła bowiem regulacji pracowniczej a odnosiła się do aktu o charakterze publicznoprawnym, którego moc – jak wyżej wspomniano – zrównana została z rozporządzeniem wykonawczym.

Postrzegając zaskarżoną uchwałę w tych kategoriach trzeba zatem wskazać na konieczność jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.- Karta Nauczyciela a zwłaszcza z jej art. 30 ust. 6 pkt 1, który zawiera delegację ustawową dla organu prowadzącego szkołę, będącego jednostką samorządu terytorialnego do określenia w regulaminie wysokości stawek dodatków za: wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy a także szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34 ustawy.

W związku z powyższym podkreślić wypada, że regulacja prawna, zawarta w omawianym regulaminie nie może odmiennie normować kwestii uregulowanych ustawą, nawet, jeśli w przypadku Powiatu Z., z uwagi na obowiązującą na jego terenie specyfikę, o czym wspominał skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaskarżone rozwiązania byłyby – wg Rady Powiatu – uzasadnione.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prawo nauczyciela do dodatku do wynagrodzenia dotyczy zarówno sytuacji, gdy pracuje on w warunkach trudnych jak i w warunkach uciążliwych. Pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi ani też nie można przyjąć, iż praca w warunkach trudnych automatycznie wyklucza pracę w warunkach uciążliwych.

Z tych przyczyn treść normy zawartej w art. 34 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, stanowiąca, że nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy, musi być wykładana w kontekście jego ust. 2, zawierającego delegację dla Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia wykazu warunków pracy trudnych i uciążliwych, traktowanych jako potencjalnie, odrębne sytuacje.

Z przepisów ustawy – Karta Nauczyciela nie wynika by była dopuszczalna możliwość wypłacania nauczycielowi tylko jednego dodatku do wynagrodzenia, jeśli pracowałby on w warunkach zarówno trudnych jaki i uciążliwych, zaś ograniczenie uprawnienia tylko do jednego dodatku (§ 2 ust. 2 uchwały) jest de facto pozbawieniem prawa do tego dodatku.

Analizowana ustawa nie wprowadza także przepisu, który stwierdzałby, że wspomniane dodatki należą się nauczycielowi tylko wtedy, gdy swoje obowiązki zawodowe wykonuje w ramach obowiązującego wymiaru godzin pracy (§ 3 ust. 2). Wręcz przeciwnie, ustawa ta – jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną – pozwala na realizowanie przez nauczyciela zajęć wychowawczych w trudnych lub uciążliwych warunkach, również w trakcie godzin ponadwymiarowych i zgodnie z art. 35 ust. 3 w/w ustawy, za takie godziny, jak i za godziny doraźnych zastępstw przysługuje mu wynagrodzenie według stawki osobistego zaszeregowania , z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

Reasumując, stwierdzić należy, że prawo do dodatków z tytułu pracy w trudnych lub uciążliwych warunkach wynika z ustawy, przy czym zostaje skonkretyzowane przez sporządzenie wykazu tych prac na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela. Jedynie określenie wysokości tych dodatków i szczegółowe warunki ich przyznawania (a więc kwestie o charakterze technicznym, porządkowym) należą do kompetencji wykonywanej na mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 cytowanej ustawy. Tymczasem w analizowanej sprawie materia, której dotyczyła regulacja zawarta w § 2 ust. 2 i 3 uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] okazała się materią podlegającą regulacji ustawowej bowiem wkraczała w sytuację prawną nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych działających w zakresie oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej w powiecie z. a przy tym regulacja ta w istocie normowała wysokość części wynagrodzenia za pracę nauczyciela w sposób odmienny niż stanowi to ustawa – Karta Nauczyciela.

Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zaskarżona uchwała jedynie "porządkowała" kwestię wypłaty dodatku dla nauczycieli zatrudnionych w jednostkach podległych Powiatowi Z. poprzez ustalenie wysokości dodatku w zakresie adekwatnym do rozmiaru pracy w warunkach trudnych lub uciążliwych i, że w związku z tym regulacja ta mieściła się w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy - Karta Nauczyciela. Wręcz przeciwnie, zaskarżone przepisy uchwały Rady Powiatu Z. przekraczały granice upoważnienia ustawowego, jako że ograniczały prawo nauczycieli do dodatków przewidzianych w art. 34 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy, w których określono czym jest praca w warunkach trudnych a czym – w warunkach uciążliwych. W związku z tym należało uznać, że unormowanie zawarte w § 2 ust. 2 i 3 uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] lutego 2009 r. zapadło z obrazą art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż naruszało ograniczenia wynikające z tego przepisu a związane z wymogiem wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa.

Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu nadzoru nastąpiło z powodu niewykazania, aby w związku z jego udziałem w postępowaniu kasacyjnym poniósł on niezbędne koszty postępowania, których zwrot Sąd mógłby zasądzić na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.