II SAB/Lu 92/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-05	
Data wpływu	2021-08-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 398/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 5, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 63 par. 1, art. 64 par. 3a; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 149 par. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność [...] – L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] – L. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku F. L. z [...] października 2020 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od [...] – L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rzecz F. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Fundacja W. w Lublinie wniosła skargę z 20 lipca 2019 r. (data wpływu do organu - 10 sierpnia 2021 r.) na bezczynność [...] – L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej: "[...] L." albo "spółka") polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z 15 października 2020 r., złożonego drogą mailową, o udostępnienie informacji publicznej, tj. udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Ilu podmiotom wynajmuje się pomieszczenia w 2020 roku?

2. Ilu podmiotom obniżono wymiar czynszu w 2020 roku w związku z pandemią?

3. Komu udzielono obniżenia czynszu w 2020 roku w związku z pandemią? Od kiedy i w jakim wymiarze (w procentach) obniżono ten czynsz? W przypadku, gdy był to różny wymiar obniżek w poszczególnych miesiącach, jaki był wymiar obniżki w poszczególnych czasookresach? Kiedy podpisano odpowiednie aneksy w tej sprawie?

W przypadku uznania powyższej informacji za przetworzoną Fundacja wniosła o udostępnienie materiałów źródłowych, tj. aneksów do umów obniżających wymiar czynszu. W przypadku zaś odpowiedzi na pytanie drugie, że nie udzielano takich obniżek, Fundacja wniosła o informację, ilu podmiotom udzielono obniżenia czynszu w 2020 roku (bez względu na powód tej obniżki), komu i w jakiej kwocie udzielono obniżenia czynszu w 2020 roku? Natomiast w przypadku, gdy w jednostce obowiązują regulacje w zakresie obniżania czynszów w związku z pandemią, wnioskodawczyni zażądała udostępnienia tych regulacji. Fundacja wyjaśniła, że wniosek był częścią badania działań spółek komunalnych w L. wobec firm podnajmujących pomieszczenia.

Skarżąca podniosła następnie, że w odpowiedzi przesłanej mailem z [...] października 2020 r. spółka wskazała, że żądane we wniosku informacje stanowią informację przetworzoną i wezwała skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Skarżąca wyjaśniła, że w odpowiedzi na to wezwanie w dniu [...] listopada 2020 r. uzupełniła braki formalne poprzez przesłanie pocztą elektroniczną podpisanego elektronicznie wniosku, jednak spółka nie podjęła żadnych czynności.

Podniosła następnie, że [...] lipca 2021 r. wezwała spółkę do wydania decyzji do końca następnego dnia, jednak spółka nie podjęła żadnych działań, co wskazuje na jej bezczynność mającą charakter rażącego naruszenia prawa. W związku z tym skarżąca zażądała wymierzenia spółce grzywny w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazała, że rzeczywiście nadal, tj. do [...] sierpnia 2021 r. nie rozpoznała wniosku Fundacji W. w Lublinie z [...] października 2020 r. i w związku z tym nie zakwestionowała wskazanego w skardze stanu faktycznego, w tym w szczególności przyznała, że [...] listopada 2020 r. F. L. wprawdzie przesłała pocztą elektroniczną podpisany elektronicznie wniosek, ale podpis został złożony przez osobę nieupoważnioną. W ocenie [...] L. nie pozostaje ono w bezczynności, ponieważ we wszystkich przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ zobowiązany decyzji (odmownej czy o umorzeniu postępowania), bezwzględnie należy wymagać własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego). Brak podpisu na wniosku powinien być zatem usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem spółki, w przypadku, gdy ma dojść do wydania decyzji, należy bezwzględnie wymagać własnoręcznego podpisu (podpisu elektronicznego). Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W ocenie [...] L. żądanie przesłane [...] listopada 2020 r. na adres mailowy [...]@[...].pl wprawdzie jest podpisane przez ePUAP, ale nie spełnia wymogów przewidzianych powołanymi wyżej przepisami kodeksu, a w konsekwencji nie obliguje [...] do wydania decyzji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, do której z mocy art. 16 ust. 2 tej ustawy zastosowanie mają przepisy k.p.a. [...] wyjaśniło dalej, że nie jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a tym samym do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu tej ustawy. W tym stanie rzeczy spółka wskazała, że wniosek Fundacji W. w Lublinie został, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z [...] października 2020 r., pozostawiony bez rozpoznania, co nie może być utożsamiane z bezczynnością [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Powołana ustawa w art. 4 ust. 1 pkt 5 do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych zalicza osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m. in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników.

Jak wynika z załączonej do akt sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców KRS, właścicielem całości udziałów [...] L. sp. z o.o. w L. jest Gmina L.. Tym samym Spółkę tę, jako osobę prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uznać należy za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych. Za uznaniem że [...] L. sp. z o.o. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych dodatkowo przemawia przedmiot działalności tej spółki. Jest ona bowiem jednym z głównych wykonawców transportu publicznego (miejskiego i podmiejskiego) na terenie L.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że funkcjonowanie podmiotów, które zajmują się wykonywaniem transportu publicznego, jest równoznaczne z realizacją zadań publicznych. W wyroku z dnia 17 października 2013 r., (I OSK 952/13) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie regularnego przewozu w ramach publicznego transportu zbiorowego za zadanie publiczne wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego.

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że [...] L. sp. z o.o. należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i tym samym ciąży na niej obowiązek załatwienia wniosku skarżącej Fundacji zgodnie z przepisami tej ustawy.

Podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej po otrzymaniu wniosku o udzielenie takiej informacji, ma - co do zasady - obowiązek udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (w przypadkach wyjątkowych termin udzielenia informacji publicznej może zostać przedłużony maksymalnie do 2 miesięcy – art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną".

W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Bezsporne jest, że informacje objęte wnioskiem skarżącej Fundacji dotyczące sposobu gospodarowania mieniem komunalnym są informacjami publicznymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c/ u.d.i.p., jako informacje dotyczące majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Również zawierane przez spółkę umowy cywilnoprawne mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Umowy takie stanowią bowiem informację o sposobie gospodarowania przez spółkę własnym majątkiem, mającym – jak wskazano wyżej – charakter majątku publicznego. Podkreślić w tym miejscy wypada, że stanowisko, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p., jest ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 12 września 2019 r., I OSK 2850/17; wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 634/16; wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2017 r., II SAB/Sz 22/17 – dostępne w CBOSA).

W świetle powyższego spółka miała obowiązek udostępnić skarżącej Fundacji żądane informacje w terminie 14 dni, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czego dotychczas nie uczyniła.

Za udzielenie żądanej przez Fundację informacji publicznej nie można bowiem uznać informacji udzielonej w piśmie z 29 października 2020 r. w którym spółka uznała żądaną informację za objętą tajemnicą przedsiębiorcy i wskazała, że może to wymagać wszczęcia postępowania administracyjnego i w związku z tym wezwała Fundację do podpisania wniosku w sposób wskazany w art. 63 § 1 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Fundacja uzupełniła ten brak, nadsyłając spółce wniosek podpisany elektronicznie, co spółka uznała za nieprawidłowe i nie podjęła dalszych czynności w sprawie.

Tymczasem, zgodnie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, niebędących organami władzy publicznej (do których należy [...] L.), o odmowie udostępnienia informacji, przepisy art. 16 (w tym zawarte w nich odesłanie do k.p.a.) stosuje się odpowiednio (a nie wprost). O ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji wydawanych przez takie podmioty nie oznacza – jak podkreślono wyżej – "poluzowania" wymogów formalnych odnoszących się do samej decyzji, o tyle nie może ono pomijać określonych różnic w funkcjonowaniu takich podmiotów oraz organów władzy publicznej. Wprawdzie art. 64 § 1 k.p.a. przewiduje, że wniosek w formie dokumentu elektronicznego składa się przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jednak z oczywistych względów przepis ten nie może mieć wprost zastosowania w odniesieniu do podmiotów, które nie są objęte tą ustawą i w konsekwencji nie posiadają elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na jej podstawie. Wyjaśnić należy, że podmiotami publicznymi zobowiązanymi do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej są podmioty realizujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy. [...] L. sp. z o.o., pomimo że realizuje zadania publiczne, nie mieści się jednak w katalogu tych podmiotów, bowiem mocą ust. 3 tego artykułu katalog ten nie obejmuje spółek handlowych. Tym samym spółka [...] L. nie jest zobowiązana do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, przez co uzupełnienie przez skarżącą Fundację braku formalnego wniosku, złożonego w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem takiej skrzynki nie było możliwe. W tej sytuacji należy uznać, że usunięcie braku formalnego wniosku złożonego w formie dokumentu elektronicznego przez przesłanie wniosku opatrzonego – stosownie do art. 64 § 3a k.p.a. – podpisem zaufanym osoby upoważnionej do reprezentowania Fundacji na oficjalny adres poczty elektronicznej spółki, należało uznać za skuteczne. Oznacza to, że od tego dnia rozpoczął bieg czternastodniowy termin (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) na udostępnienie żądanej informacji (tak wyrok WSA w Lublinie z 29 lipca 2020 r., II SAB/Lu 52/20, CBOSA).

W tym stanie faktycznym stwierdzić należy, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd zobowiązał zatem spółkę do załatwienia wniosku z 15 października 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę to, że spółka nie pozostawała bierna wobec wniosku skarżącej, gdyż z zachowaniem ustawowego terminu odniosła się na piśmie do tego wniosku. Działanie spółki było nieprawidłowe, wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa dotyczących podpisu pod wnioskiem oraz prawnej formy pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ale nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p. Trzeba przy tym podkreślić, że [...] L. nie jest podmiotem wyspecjalizowanym w sprawach z zakresu informacji publicznej i tego typu postępowania stanowią dla niego nietypową materię.

W związku z tym Sąd oddalił wniosek o wymierzenie spółce grzywny.

O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie [...]zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.