Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Cisek, WSA Anna Siedlecka, Protokolant apl. prok. Maja Zielińska, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2005 r. organ pierwszej instancji zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił skarżących o wszczęciu z dniem 4 sierpnia 2005 r. po dokonaniu kontroli obiektu budowlanego, z urzędu, postępowania w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie i zobowiązał ich do przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] organ ten na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 tej ustawy, po stwierdzeniu użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz po rozpatrzeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 9.12.2005 r., złożonego w dniu 12.12.2005 r., wymierzył skarżącym karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 4,08.2005 r. kontroli w sprawie wykonanego przyłącza i wybudowanego budynku, stwierdzono użytkowanie tego budynku bez pozwolenia lub zgłoszenia. Stan ten stwierdzono już uprzednio protokolarnie w dniu 16.10.2000 r., podczas oględzin w sprawie zbadania szczelności zbiornika na ścieki sanitarne w miejscowości B. Organ wezwał skarżącego pismami z dnia 22.08.2000 r. i 20.09.2000 r. do przedłożenia potwierdzenia zgłoszenia lub decyzji o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego. W dniu 5.10.2000 r. skarżący dostarczył dokumentację budowy, bez dołączenia dokumentów, których dołączenia organ żądał. Wobec stwierdzenia przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy, należało wymierzyć karę stanowiącą iloczyn opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kat. Ik=2) i współczynnika wielkości obiektu (w=1), podwyższoną dziesięciokrotnie. W zażaleniu skarżąca zarzuciła wadliwą interpretację art. 54 i art. 55 prawa budowlanego i błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 tej ustawy, a w konsekwencji również art. 59f. Podkreśliła znaczenie złożenia w dniu 12.12.2005 r. kompletu wymaganych dokumentów z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie i nie zgłoszenia przez organ sprzeciwu. Okoliczności przewidziane w art. 55 w ogóle nie zachodziły w odniesieniu do skarżących. Skarżąca podkreśliła ponadto znaczenie kwestii nieznajomości prawa, oceniając wymierzenie kary jako krzywdzące.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Według przytoczonych ustaleń, fakt przystąpienia przez skarżących do użytkowania domu jednorodzinnego co najmniej od 2000 r. wynika z materiału sprawy. Protokół z 2000 r. sporządzony w innej sprawie mógł być w obecnym postępowaniu dowodem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Fakt ten znalazł potwierdzenie w wyniku oględzin przeprowadzonych w nin. postępowaniu oraz sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej. Wprawdzie w Urzędzie Gminy w O. nie ma dokumentacji dotyczącej tego budynku, jednak z faktu zgłoszenia przez inwestorów zakończenia budowy dopiero w dniu 12.12.2005 r. wynika, że do tego dnia zgłoszenia takiego nie dokonali. W tej sytuacji należało ocenić jako prawidłowe postępowanie i rozstrzygnięcie organu I instancji. W szczególności dochowano obowiązku z art. 10 k.p.a. i prawidłowo zastosowano prawo materialne. W zażaleniu nie kwestionowano dokonanych ustaleń i nie podniesiono istotnych zarzutów.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 35 k.p.a. oraz art. 59a ust. 2 w związku z art. 59f Prawa Budowlanego i wnieśli o uchylenie powyższych postanowień. Podkreślili, że dom jednorodzinny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24.04.1987 r., zawierającego zobowiązanie inwestorów do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obowiązek zawiadomienia spoczywał na kierowniku budowy. Zakończenie budowy nastąpiło w dniu 9.12.2005 r. i skarżący inwestorzy niezwłocznie zawiadomili o tym właściwy organ, który nie zgłosił zastrzeżeń. Wymierzenie kary nastąpiło z naruszeniem art. 59a ust. 2 ustawy, gdyż kontrola nie obejmuje kwestii użytkowania obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dozwala na użytkowanie wybudowanego legalnie domu jednorodzinnego po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54), bądź też po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wówczas w szczególności, gdy przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W obu tych przypadkach właściwy organ sprawdza zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1), zaś w drugim przypadku powinien w szczególności ustalić zakres i rodzaj robót pozostałych do wykonania oraz możność właściwego użytkowania niewykończonego obiektu (art. 59, art. 59a). Postępowanie w tej drugiej sprawie może się toczyć wyłącznie na żądanie i z udziałem inwestorów. Zgłoszenie zakończenia budowy po samowolnym przystąpieniu do użytkowania niewykończonego obiektu budowlanego nie wywiera skutku z art. 54 ustawy i nie wszczyna postępowania z art. 55 ustawy. Zmiany stanu prawnego w zakresie brzmienia art. 54 i art. 55 prawa budowlanego nie miały znaczenia dla powyższych ocen, gdyż przepisy te w każdej ich wersji ustanawiały obowiązek zgłoszenia po zakończeniu budowy i przed przystąpieniem do użytkowania (art. 54) bądź powinność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu niedokończonego (art. 55). W nawiązaniu do zarzutów skargi można dodać, że w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający stosowanie art. 54 w ogóle, zatem także zgłoszenia przez organ sprzeciwu, natomiast okoliczność, czy nastąpiło wyrażenie sprzeciwu, czy też nie nastąpiło i z jakich względów, nie miała żadnego znaczenia przy stosowaniu art. 57 ust. 7 tej ustawy. Nietrafny był zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 59f ust.1 ustawy z uwagi na nieprzeprowadzenie obowiązkowej kontroli bądź jej ustawowy zakres, nie obejmujący kwestii użytkowania obiektu, gdyż przepis art. 57 ust. 7 ustawy nie uzależnia wymierzenia kary od dokonania omawianej kontroli lub jego wyników. Brak ustawowego powiązania pomiędzy unormowaniami odnoszącymi się do kontroli a stanowiącymi podstawę wymierzenia kary wynika z oczywistej odrębności obu ustawowych zagadnień, skoro postępowanie kontrolne i związane z nim sankcje dotyczą obecnie inwestora działającego legalnie (art. 57 ust. 6). W odniesieniu do skarżących ponadto obowiązek przeprowadzenia kontroli w ogóle nie powstał z mocy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego uzasadnia wymierzenie sankcji zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy, a jedynie sam rozmiar kary, przy dziesięciokrotnym podwyższeniu stawki opłaty, odpowiada rozmiarowi kar przewidzianych w odniesieniu do określonego wyniku kontroli. Jest to typowy przepis odsyłający, którego stosowanie nie powinno zresztą budzić wątpliwości (na temat tworzenia przepisów prawnych techniką odesłania patrz np. A. Skoczylas "Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym" s. 4-7, 16 wraz z powołaną tam literaturą prawniczą, albo S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" dot. § 156 i nast. komentowanego rozporządzenia, s. 298-302, 309-311). Jak stanowi art. 57 ust. 7 prawa budowlanego "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Nie mogło być wątpliwości, że przepis ten jest zgodny z konstytucją (patrz wyrok TK sygn. P 19/06 z 15.01.2007 r. Dz. U. Nr 10, poz. 69). Wspomniano już, że przypadki naruszenia art. 54 i 55 ustawy są rozłączne, jednak ich łączne określenie w przepisie nie powinno wprowadzać w błąd. Na tle stanu faktycznego sprawy nie powstało zagadnienie wpływu na rozstrzygnięcie odpowiednio stosowanych przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Naruszenie art. 35 k.p.a. nie mogło mieć i nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia (A. Matan w Komentarzu do KPA Zakamycze 2005 Tom I s. 475, por. wyrok NSA z 26.02.2003 r. V SA 1131/02 w OSP 2003 z. 7-8, poz. 93 z glosą E. Łętowskiej). Sąd z urzędu rozważał pewne zagadnienia z zakresu prawa międzyczasowego, co jednak nie nasunęło wniosku o niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Jak wiadomo przepis art. 57 ust. 7 w obecnym brzmieniu został wprowadzony do prawa budowlanego ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Według art. 2 ust. 4 tej ustawy "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy... oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe". Ustawa weszła w życie w dniu 31.05.2004 r. Wskazane przepisy dotychczasowe to art. 59f ust. 6 ustawy w brzmieniu ustanowionym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. już wyżej powołaną i obowiązujący od dnia 1.01.2004 r. (art. 9 tej ustawy) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), ustalające stawkę opłaty w wysokości 300 zł. Istotny kolejny przepis przechodni to art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. stanowiący, że art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli do dnia 30 maja 2004 r.), wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Jak wiadomo z treści zgłoszenia dokonanego przez skarżących, budowa ich domu jednorodzinnego została zakończona w dniu 9.12.2005 r., zatem przepis ten nie powinien mieć znaczenia w nin. sprawie. Dla odpowiedzialności skarżących mogło mieć znaczenie rozważenie, czy w sprawie nielegalności użytkowania przez nich tego domu postępowanie zostało wszczęte przed dniem 31 maja 2004 r. (cyt. wyżej art. 2 ust. 4 ustawy nowelizującej prawo budowlane). Wątpliwość w tej kwestii mogła powstać dlatego, że jak podano na wstępie organ I instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji na protokół z dnia 16.10.2000 r. oraz na pisemne wezwania skarżącego w dniu 22.08.2000 r. i 20.09.2000 r. do przedstawienia decyzji zezwalającej na użytkowanie domu, w nawiązaniu do których skarżący okazał dokumentację budowy. W ocenie Sądu nie uzasadniało to oceny o zawyżeniu wymierzonej skarżącym kary. Wskazany protokół i pisma z 2000 r. sporządzone zostały w postępowaniu dotyczącym innych spraw, niż sprawa użytkowania domu (protokół sporządzono w sprawie zbadania szczelności zbiornika na ścieki sanitarne, wezwania nie wywołały złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie domu). Według ówczesnego stanu prawnego samo jedynie nielegalne użytkowanie domu (w tym także przed zakończeniem budowy) stanowiło wykroczenie (art. 97 pkt 7 prawa budowlanego) i nie uzasadniało wszczęcia z urzędu postępowania organu nadzoru budowlanego w odniesieniu do tego obiektu (por. R. Dziwiński, P. Ziemski "Prawo budowlane komentarz" s. 245). Samo jedynie posiadanie przez organ nadzoru świadomości, że skarżący użytkują dom nielegalnie, nie mogło więc oznaczać, że organ ten prowadzi w tej sprawie postępowanie. Samo zaniechanie przeprowadzenia przez organ obowiązkowej kontroli obiektu (art. 57 ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.05.2004 r., dodany przez ustawę nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r.) dowodziło właśnie braku jakiegokolwiek postępowania w sprawie użytkowania domu, zaś ewentualne następstwa prawne tego zaniechania nie mogły być rozważane w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji (powołany już art. 7 ust. 3 przepisów przechodnich nie dotyczył kontroli przeprowadzonej z urzędu). Nie mogła mieć żadnego znaczenia w sprawie podkreślana przez skarżących okoliczność, że zakończyli budowę domu dopiero w dniu 9.12.2005 r., co miało jak gdyby dowodzić nieprawdziwości ustalenia o nielegalnym użytkowaniu domu, czy też być może zmierzać do podważenia kompetencji organu do prowadzenia postępowania w sprawie tego użytkowania. Wskazano już, że samo prawo budowlane reguluje przypadki przystąpienia do użytkowania obiektu przed zakończeniem budowy. O tym, że organ stwierdził przystąpienie przez skarżących do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 pkt 3 prawa budowlanego świadczy materiał zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej, zatem dokumentacja fotograficzna i protokół oględzin z dnia 4.08.2005r. oraz protokół oględzin z dnia 16.10.2001 r., którego prawdziwość skarżący nawet nie próbowali podważać.

Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.