IV SA/Wr 134/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-20	
Data wpływu	2025-03-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska
Katarzyna Radom /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2268;  art. 106, art. 107 ust. 4a, art. 39; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 3 par. 1, art. 145 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 grudnia 2024 r. nr SKO 4101/272/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 12 listopada 2024 r. nr OPS.5104.1027.2024.MK	
Uzasadnienie
Pismem z 8 października 2024 r. F. Z. (dalej: skarżący) wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej w Międzylesiu wniosek o udzielenie pomocy finansowej na remont budynku mieszkalnego, który został uszkodzony w wyniku powodzi w Gminie Międzylesie, powiat kłodzki we wrześniu 2024 r., w kwocie zgodnie z załączoną ekspertyzą.

Decyzją z 12 listopada 2024 r. (OPS.5104.1027.2024.MK) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Międzylesiu, działający z upoważnienia Burmistrza Międzylesia, (dalej: organ I instancji) przyznał skarżącemu zasiłek celowy na odbudowę budynku mieszkalnego w kwocie 62.000 zł z przeznaczeniem na remont budynku położonego przy "ul. [...]" w D. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się na ustalony udział uszkodzenia w budynku mieszkalnym wykonany przez Komisję w skład której wchodziło m.in. dwóch pracowników Państwowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego, który określony został na poziomie 31%. Jednocześnie zobowiązano skarżącego do potwierdzenia poniesionych wydatków związanych z remontem budynku, a dokonanych z przyznanego zasiłku, poprzez przedstawienie imiennych faktur lub rachunków do 30 czerwca 2025 r.

Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie podnosząc, że wydane rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące i nieadekwatne do poniesionych strat. Podniósł, że w powodzi stracił dobytek swojego życia, a koszt przywrócenia jego domu do stanu sprzed powodzi jest dużo większy, niż przyznana mu kwota zasiłku. Ponadto powołał się na ustalenia dołączonej do akt sprawy ekspertyzy, w której szacunek szkód jest dużo wyższy niż ustalenia dokonane przez Komisję. Jednocześnie wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku.

Zaskarżoną decyzją z 23 grudnia 2024 r. (SKO/4101/272/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a. i art. 39 ust.1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 110 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz.1283 ze. zm.), dalej: u.p.s. oraz na "Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r." (dalej: Zasady) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. SKO podniosło, że skarżący mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe w nieruchomości w D. przy "ul. [...]"

stanowiącej współwłasność: R. S., D. Z. i E. Z., którą to skarżący użytkuje na podstawie umowy najmu. Skarżący 8 października 2024 r. wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej w Międzylesiu podanie o pomoc - o przyznanie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w kwocie zgodniej z załączoną ekspertyzą konstrukcyjno-budowlaną, w której określona została ocena stanu technicznego budynku wraz z wyceną kompleksowej likwidacji skutków powodzi. Do wniosku skarżący załączył oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości, z których wynika, że wyrażają zgodę na remont domu przez zamieszkującego w nim skarżącego.

Dalej SKO wskazało, że z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym z 29 października 2024 r. wynika, że na skutek powodzi zalany został parter budynku mieszkalnego, w wyniku czego zniszczeniu uległy m.in. podłogi, dywany, chodniki, drzwi i futryny, meble, sprzęt AGD i RTV oraz piec centralnego ogrzewania. SKO wskazało, że dołączona przez skarżącego ekspertyza, sporządzona przez M. M. - specjalistę konstrukcyjno-budowlanego uprawnionego do prowadzenia procesów inwestycyjno-budowlanych oraz ocen stanów technicznych obiektów budowlanych i innych budowli, nr uprawnień [...]/[...]/[...], zawiera: określenie stanu technicznego całego obiektu oraz jego elementów konstrukcyjnych, budowlanych, instalacyjnych i infrastruktury zewnętrznej uszkodzonych na skutek powodzi; wykaz uszkodzonych i zniszczonych elementów konstrukcyjnych, budowlanych, instalacyjnych i elementów infrastruktury zewnętrznej w budynku i na zewnątrz; wycenę kompleksowej likwidacji skutków klęski powodziowej związanej z przywróceniem budynku i infrastruktury zewnętrznej do pełnej używalności technicznej i potrzeb użytkowników. SKO podkreśliło, że z dokumentu tego wynika, że w elementach budynku mieszkalnego na parterze występują uszkodzenia i ubytki zagrażające bezpieczeństwu użytkownikom, bezpieczeństwu p/poż, zdrowotnego i mieniu osobistemu, a na skutek klęski powodziowej skala zniszczeń i uszkodzeń przekracza 5% wartości budynku i infrastruktury zewnętrznej. W części ekspertyzy zawierającej kosztorys inwestorski na kwotę 570.211,62 zł określona została wartość robót mających na celu przywrócenie budynku i infrastruktury zewnętrznej do pełnej używalności technicznej. Zgodnie zaś z Oceną uszkodzeń budynku mieszkalnego użytkowanego przez skarżącego spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r. sporządzoną 16 października 2024 r. przez B. W. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz K. K. - Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., procentowy stopień uszkodzenia budynku określony został na poziomie 31%, a kwota przyznanej pomocy wyniosła 62.000 zł. SKO podkreśliło, że ww. Oceny dokonali delegowani pracownicy organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe, którzy wchodzili w skład Komisji do spraw szacowania strat powołanej przez Burmistrza Międzylesia (dalej: Komisja). Ocena ta została przeprowadzona w oparciu o załączniki nr 8 i 8a Zasad, które określają, wzór obliczenia procentowego stopnia zniszczeń budynku przy uwzględnieniu procentowego udziału zniszczeń w poszczególnych elementach budynku, składających się na jego całość. SKO wyjaśniło, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń budynku w którym skarżący zamieszkiwał, spowodowany powodzią wyniósł 31%. Taki szacunek uszkodzenia budynku wynikał z przyjęcia przez Komisję, że procentowy zakres uszkodzeń: fundamentów oraz fundamentów ze ścianami piwnic wyniósł: 40%, ścian – 50 %, stropów - 0%, dachu - 0% oraz innych elementów - 50%. A skoro za 1% zniszczenia, zgodnie z Zasadami, przysługuje pomoc w wysokości 2.000 zł, to zdaniem SKO, przyznana skarżącemu pomoc w kwocie 62.000 zł została wyliczona w prawidłowej wysokości (2.000 zł x 31%). Jednocześnie SKO wskazało, że nie neguje ustaleń przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy konstrukcyjno - budowlanej ustalającej ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego skarżącego oraz zawierającej kompleksową wycenę likwidacji skutków klęski powodziowej tego budynku określoną na kwotę 570.211.62 zł, niemniej jednak zauważyło, że z dokumentu tego wynika jedynie, że skala zniszczeń i uszkodzeń w budynku przekracza 5% wartości budynku i infrastruktury zewnętrznej oraz określa wartość kosztorysową prac budowlano-remontowych związanych ze szkodami powstałymi w wyniku powodzi w budynku. Podczas gdy, zgodnie z Zasadami, podstawą przyznawanej kwoty wnioskowanego przez skarżącego zasiłku na odbudowę/remont budynku mieszkalnego stanowi oszacowany procent zniszczeń/uszkodzeń budynku, którego to elementu przedłożona opinia nie zawiera. Z tej też przyczyny, SKO za podstawę wyliczeń przysługującego skarżącemu zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, przyjęło ustalenia pracowników organu nadzoru budowlanego w sporządzonej Ocenie.

Końcowo SKO podniosło, że przyznana pomoc, nie ma charakteru odszkodowania. Skarżący nie może też oczekiwać, że z przyznanego zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego pokryje wszelkie wydatki związane z odtworzeniem uszkodzonego przez powódź domu. Nie taki bowiem jest cel przyznanej pomocy. Organ pomocy społecznej udzielając pomocy związany jest zarówno szacunkiem w tym zakresie dokonanym przez osoby uprawnione, mające stosowną wiedzę w tym zakresie, jak i kwotą jaką może przyznać i wypłacić, a która wynika z procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia budynku. Końcowo SKO podkreśliło, że oceniając sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego miało na uwadze, że postępowanie to zostało przeprowadzone w szczególnych warunkach, gdy Gminy borykały się ze skutkami powodzi na swoim terenie, do organów I instancji wpływało wiele wniosków o przyznanie pomocy, a przeprowadzenie oszacowania szkód wymagało wiedzy specjalnej, której w większości przypadków, nie posiadali pracownicy organów I instancji i zaistniała potrzeba powołania wielu rzeczoznawców z różnych regionów Polski.

Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż mimo ustalenia, iż w sprawie istnieją dwie rozbieżne oceny uszkodzeń/zniszczeń, a organy nie zastosowały się do ww. Zasad i nie wyjaśniły tej okoliczności, tj. faktycznego poziomu uszkodzeń/zniszczeń,

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie rozstrzygnięcia wątpliwości pojawiających się przy interpretacji zapisu na korzyść strony,

- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się stronie, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, iż na gruncie k.p.a. akceptowana jest bierna postawa organów, ograniczająca się do oceny, czy strona udowodniła (czy też nie udowodniła) fakty stanowiące podstawę jej żądania i przerzucająca obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Brak zwrócenia uwagi na fakt, iż wskazane przez skarżącego błędy w oszacowaniu uszkodzeń/zniszczeń miały miejsce, a wykonany protokół odnosi się widocznie do innego budynku, gdyż budynek nie posiada piwnic, co potwierdza zaistnienie oczywistego błędu w rozumieniu Zasad i Instrukcji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na błędne ustalenia Komisji, która:

- w pkt a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) błędnie przyjęła poziom 40%. Wskaźnik ten odnosi się do: "Zalanie fundamentów i ścian piwnic od 30% do 100% wysokości pomieszczenia", podczas gdy budynek, który uległ zalaniu nie jest podpiwniczony, a zatem zastosowanie tej pozycji w ocenie skarżącego było błędne już na etapie dokonywania wstępnej weryfikacji i oceny przez Komisję. Poza tym, na skutek podmycia fundamentów następuje osiadanie budynku, powodujące pęknięcia ścian nośnych, przesunięcia się elementów konstrukcyjnych i ich ubytki, co zostało opisane w ekspertyzie M. M. SKO nie uwzględniło tej opinii, mimo iż miała ona ogromne znaczenie dla ustalenie stanu faktycznego. Opierając się na ekspertyzie oraz instrukcji stanowiącej integralną część Zasad w opisie uszkodzeń w pkt a) Uszkodzenie elementu (fundamentów, ścian, stropów, dachu) w stopniu nadającym się do remontu (z wymiana części elementu) np. odkształcenie, zarysowanie elementu winna zostać wpisana wartość 80%, co po zastosowaniu współczynnika 0.15 daje wynik 12%, a nie 6%;

- w pkt b) Ściany (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) błędnie przyjęła wartość 50%, gdzie w Instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Zalanie ścian mieszkania od 30% do 100% wysokości pomieszczenia" to uszkodzenie na poziomie 60%. Skarżący wyjaśnił, że mieszkanie ma wysokość ok. [...] metra, więc 30% tej wielkości to [...] metra, a poziom wody w mieszkaniu sięgnął poziomu [...] – [...] metra, co stanowi ponad 30% wysokości pomieszczenia i zostało potwierdzone w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach. Zastosowanie w tym wypadku współczynnika 0,25 daje wynik 15%. W tym przypadku również SKO nie dopatrzyło się ewidentnego błędu w protokole oszacowania;

- w pkt e) Inne elementy urządzenia co, cwu (np. kotły, pompy ciepła), stolarka okienna i drzwiowa, itp. (zakres uszkodzeń/ zniszczeń 0-100%) błędnie przyjęła 50%, mimo, iż wszystkie urządzenia elektryczne w mieszkaniu zostały uszkodzone na skutek zalania, wszystkie drzwi zostały uszkodzone na skutek zalania, wszystkie okna zostały uszkodzone, wszystkie okładziny podłogowe zostały uszkodzone, posiadany kocioł CO, wraz z oprzyrządowaniem został uszkodzony, a zatem należy przyjąć wartość między 100% uszkodzeń/zniszczeń, co po zastosowaniu współczynnika 0,25 daje wartość 25%. Zgodnie z powyżej cytowaną instrukcją/wytycznymi zakres uznanych zniszczeń pkt e) powinien zawierać się w zakresie 50%-100%, gdzie 50% dotyczy nieznacznych uszkodzeń/zniszczeń, a duże uszkodzenia/zniszczenia powinny być wyżej stopniowane. W tym konkretnym przypadku uszkodzeniu/zniszczeniu uległy wszystkie elementy wymienione w instrukcji, więc w tym punkcie powinna znaleźć się wartość 100%.

Ponadto w ocenie skarżącego osoby dokonujące oceny uszkodzeń/zniszczeń mogły błędnie odnosić się do całości budynku, a nie tylko i wyłącznie do mieszkania, który skarżący zajmuje z niepełnosprawną żoną. Tym samym opierając się na zaistniałych faktach, oraz na Instrukcji/wytycznych szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi, wynikający z Zasad oraz po przeprowadzeniu kilku prostych zadań matematycznych procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 52%, a nie jak błędnie przyjęto 31%. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy na str. 4 dokumentu "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r." występuje zapis: "Załączniki: 1. dokumentacja fotograficzna" sugerujący występowanie jakichś zdjęć, których w aktach sprawy nie było, co może wzbudzać uzasadnione podejrzenia, iż dokument ten może nie być kompletny, co podważa jego prawdziwość i wiarygodność. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż przed wydaniem decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującym prawem powinien mieć możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wnieść ewentualne zastrzeżenia i uwagi. Tego prawa mu odmówiono, co stanowi naruszenie podstawowych wartości demokratycznego Państwa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze. zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na tej podstawie obowiązkiem Sądu jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu - zgodności z prawem w zakresie naruszenia prawa procesowego i materialnego, bez względu na zgłaszane zarzuty i wnioski.

Przedmiotem sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO) z 23 grudnia 2025 r. (4101/272/2024) utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 12 listopada 2024 r. w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego położonego w D. przy "ul. [...]" w kwocie 62.000 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia organy powołały się na ustalony przez Komisję udział uszkodzenia budynku na poziomie 31%. Podczas gdy, zdaniem skarżącego poziom uszkodzenia jego budynku mieszkalnego wynosi 52%, co wynika z przedłożonej przez niego, a nieuwzględnionej przez organy ekspertyzy, a tym samym przyznany mu zasiłek celowy winien opiewać na kwotę 104.000 zł.

Jako materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie organy wskazały przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283, dalej: u.p.s.) oraz Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r.", dalej: Zasady.

Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto w myśl art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, a zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Natomiast zgodnie z art. 2 ustawy z 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.) użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza osobę fizyczną (...), która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Ustawa ta została zmieniona:

1) ustawą z 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1473 ze zm.), dalej: ustawa zmieniająca:,

2) ustawą z 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1717). Przepisy ustawy z 21 listopada 2024 r. weszły, co do zasady, w życie w dniu 26 listopada 2024 r.

Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, obowiązującym od 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 tys. zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, na podstawie wniosku złożonego przez osobę poszkodowaną w terminie 4 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69b ust. 3 ustawy zmieniającej). W przypadku nieustalenia prawa do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, albo ustalenia kwoty tego zasiłku w wysokości niższej niż określona w art. 69b ust. 3 albo 4 ustawy zmieniającej, wypłacona część zasiłku podlega zwrotowi odpowiednio w kwocie wypłaconej albo w kwocie różnicy między kwotą wypłaconą a kwotą zasiłku ustaloną zgodnie z art. 69b ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej (art. 69b ust. 6 ustawy zmieniającej). Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, podlegającą zwrotowi uznaje się za świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 6 pkt 16 u.p.s. (art. 69b ust. 7 ustawy zmieniającej).

W treści uzasadnienia projektu ustawy z 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji) wynika zaś, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane.

W ustawie z 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69b ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy (wyrok WSA w Opolu z 10 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 368/25, CBOSA). W art. 42 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2024 r. unormowano, że przepisy art. 69b ustawy zmieniającej stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu.

Z powyższego wynika zatem, że w art. 69b ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. i co istotne w sprawie przepis art. 69b ustawy zmieniającej obowiązywał od 26 listopada 2024 r., a więc już w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO z 23 grudnia 2024 r. i jako taki winien zatem zostać uwzględniony przez ten organ przy rozpoznawaniu sprawy skarżącego, co jednak nie miało miejsce w sprawie. Jak już bowiem Sąd wcześniej zasygnalizował, podstawę prawną zaskarżonej decyzji SKO z 23 grudnia 2024 r., stanowiły jedynie przepisy k.p.a., u.p.s. (w tym art. 39 ust. 1 i 2 , art. 40 ust. 2 i 3) oraz Zasady.

Przechodząc dalej, wskazać należy, że w Zasadach, wśród form przyznawanej pomocy w związku z powodzią, wskazano obok pomocy doraźnej, pomoc remontowo -budowlaną (a zatem pomoc o którą wnioskował skarżący w podaniu z 8 października 2024 r.), przyznawaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., na którą składają się: a) zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, b) zasiłek na remont albo odbudowę budynku gospodarczego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, przyznawane przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Pomoc remontowo-budowlana, przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu u.p.s. i przyznawana jest niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s.

Zgodnie z pkt I części III Zasad kwota zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego wynosi do 200 tys. zł, przyznawanego w związku ze szkodami w jednym budynku/lokalu mieszkalnym. Kwoty pomocy finansowej, przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń (1% zniszczenia = 2 tys. zł) określa załącznik nr 1 do Zasad. Ocenę uszkodzeń/zniszczeń przeprowadza się w oparciu o załączniki nr 8 i 8a do Zasad, które zawierają "wstępną kwalifikację uszkodzeń/zniszczeń elementów budynku (rodzaj i zakres uszkodzeń) oraz "Instrukcje/wytyczne szacowanie procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi" oraz wzór obliczenia procentowego stopnia zniszczeń budynku przy uwzględnieniu procentowego udziału zniszczeń w poszczególnych elementach budynku, składających się na jego całość: a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic -15% (współczynnik do wzoru: 0,15), b) Ściany nośne - 25% (współczynnik do wzoru: 0,25), c) Stropy - 20% (współczynnik do wzoru: 0,20) d), Dach -15% (współczynnik do wzoru: 0,15), e) Inne elementy - 25% (współczynnik do wzoru: 0,25).

Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji uznały, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń budynku spowodowany powodzią wyniósł 31%. Taki szacunek uszkodzenia budynku wynikał, jak podkreśliły organy, z ustaleń Komisji do spraw szacowania strat w skład której wchodziło m.in. dwóch pracowników Państwowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którymi procentowy zakres uszkodzeń odpowiednio: fundamentów oraz fundamentów ze ścianami piwnic wyniósł - 40%, ścian - 50 %, stropów - 0%, dachu - 0% oraz innych elementów - 50%. A skoro za 1% zniszczenia, zgodnie z Zasadami przysługuje pomoc w wysokości 2.000 zł., to organy przyjęły również, że przyznana skarżącemu pomoc ustalona na kwotę 62.000 zł (2.000 zł x 31%) została wyliczona prawidłowo. Ponadto co istotne w sprawie, SKO uznało, iż za podstawę wyliczeń przysługującego skarżącemu zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego należało przyjąć – jedynie – ustalenia pracowników organu nadzoru budowlanego w sporządzonej Ocenie uszkodzeń budynku, z pominięciem ustaleń wynikających z ekspertyzy konstrukcyjno - budowlanej przedłożonej przez skarżącego. Jednocześnie SKO, choć stwierdziło, że "nie neguje ustaleń przedłożonej ekspertyzy konstrukcyjno - budowlanej ustalającej ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w D. przy "ul. [...]" użytkowanego przez skarżącego", przyjęło, że skoro "z dokumentu tego wynika jedynie, że skala zniszczeń i uszkodzeń w budynku przekracza 5% wartości budynku i infrastruktury zewnętrznej (...)", a zgodnie z Zasadami "podstawą przyznawanej kwoty zasiłku na odbudowę/remont budynku mieszkalnego stanowi oszacowany procent zniszczeń/uszkodzeń budynku", którego to elementu przedłożona opinia nie zawiera, to nie może stanowić ona podstawy wyliczenia tegoż zasiłku.

Takie postępowanie organów, w tym w szczególności SKO, należało zdaniem Sądu uznać jednak za co najmniej niewystarczające, gdyż niezmierzające w istocie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i ustalenia niespornego stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Poza tym, w uzasadnieniu decyzji organy winne m.in. wskazać dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Tym samym rzeczą organów jest – zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – dążenie do wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i właściwej ich oceny. Oznacza to, że organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 664/18, CBOSA), czego zdaniem Sądu – poprzez pominięcie dowodu z ekspertyzy przedłożonej przez skarżącego – zabrakło w sprawie. Skoro zatem, jak wynika z akt sprawy, skarżący już na etapie składania podania o pomoc powoływał się na ustalenia ekspertyzy konstrukcyjno - budowanej, zaś w odwołaniu zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych oraz prawidłowość wyliczeń (szacowania) zawartych w Ocenie uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią w 2024 r. sporządzoną przez Komisję, podnosząc, że nie rozumie na "jakiej podstawie w oparciu czego jest taki szacunek", to rzeczą organów, w tym w szczególności SKO było, przed wydaniem decyzji w sprawie, dokonać oceny wartości dowodowej przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy (art. 80 k.p.a.). Następnie organy te winne ustosunkować się do tegoż dokumentu, co z kolei zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnień podjętych w sprawie decyzji. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nakłada zatem na organy administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Z brzmienia art. 75 k.p.a. wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie, w tym także zatem przedłożoną przez skarżącego, a pominiętą przez organy, ekspertyzę konstrukcyjno - budowalną. Trafnie też stwierdza się w piśmiennictwie, że art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 160). Dodatkowo nadmienić należy, że kolejność, w jakiej art. 75 § 1 zdanie drugie wymienia środki dowodowe (dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny) oraz kolejność regulacji tych środków dowodowych w Kodeksie nie określają bezwzględnej hierarchii ich wartości. Wymienienie na pierwszym miejscu dowodu z dokumentu urzędowego nie oznacza zatem, że dokument urzędowy ma wyższą moc dowodową niż pozostałe środki dowodowe ani też że inne dowody mogą być przeprowadzone tylko wówczas, gdy w sprawie brak dokumentu urzędowego albo że istnienie, ewentualnie nieistnienie pewnych faktów może być wykazane tylko dokumentem urzędowym. Poza tym wskazać należy, że Ocena uszkodzeń budynku sporządzona przez pracowników organu nadzoru budowlanego powołanych w skład Komisji również jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., i jako taka podlega zatem ocenie organów jak każdy środek dowodowy. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organy (w tym w szczególności SKO) nie tylko pominęły ustalenia ekspertyzy, której jednocześnie "nie negowały", lecz nie przeprowadziły także jakiejkolwiek oceny ww. dokumentu Komisji, ograniczając się do przywołania zawartych w nim ustaleń, uznając je jednocześnie za jedyną podstawę wyliczeń zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego. Organy nie zwróciły się też do posiadających szczególną wiedzę pracowników organów nadzoru budowalnego powołanych w skład Komisji (B. W. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., czy K. K. – Inspektora Nadzoru budowalnego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowalnego do Miasta P1.) o zajęcie stanowiska w sprawie, w szczególności w zakresie różnic wynikających z ustaleń ekspertyzy w odniesieniu do ustaleń wynikających z Oceny Komisji, na które to powoływał się skarżący i które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO rozpatrując odwołanie skarżącego stwierdziło (jedynie), że przedstawiona przez niego ekspertyza nie może stanowić podstawy wyliczenia zasiłku celowego (str. 6-7 uzasadnienia), lecz jednocześnie "nie zanegowało" jej ustaleń (str. 6 uzasadnienia decyzji) i co więcej potwierdziło, że "z dokumentu tego wynika, że w elementach budynku mieszkalnego na parterze występują uszkodzenia i ubytki zagrażające bezpieczeństwu użytkownikom, bezpieczeństwu p/poż, zdrowotnego i mieniu osobistemu, a na skutek klęski powodziowej skala zniszczeń i uszkodzeń przekracza 5% wartości budynku i infrastruktury zewnętrznej" (str. 2 uzasadnienia decyzji). Powyższe, tym bardziej przesądza, zdaniem Sądu, o konieczności ustosunkowania się przez organy do ustaleń ekspertyzy przedłożonej przez skarżącego i skonfrontowania ich z ustaleniami wynikającymi z Oceny Komisji. Nie sposób przecież pominąć okoliczności, że skarżący – w oparciu o ww. ustalenia ekspertyzy podnosząc, że "na skutek podmycia fundamentów następuje osiadanie budynków, powodujące pęknięcia ścian nośnych, przesunięcia się elementów konstrukcyjnych i ich ubytki" – sformułował zarzuty i nie zgodził się z przyjętym sposobem wyliczenia poziomu uszkodzenia budynku tj. 31%, gdyż w jego ocenie poziom ten wynosi 52%, co też przekłada się na wyższą kwotę zasiłku, która zamiast 62.000 zł winna wynosić 104.000 zł. Rozszerzając ww. argumentację w skardze skarżący zanegował przyjętą przez Komisję procentową kwalifikację uszkodzeń/zniszczeń elementu budynku w zakresie trzech jej punktów: pkt a) fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic - 40%, pkt b) ściany - 50 % oraz pkt e) inne elementy, urządzenia co, cwu - 50%, gdyż w jego ocenie, w opisie uszkodzeń:

- w pkt a) z uwagi na ustalenia ekspertyzy – których jak wynika z treści uzasadnienia decyzji SKO organ ten przecież nie podważył, a jednocześnie w ogóle się do nich nie odniósł – Komisja winna uwzględniać wynikającą z Instrukcji "uszkodzenie elementu (fundamentów, ścian, stropów, dachu) w stopniu nadającym się do remontu (z wymianą części elementu) np. odkształcenie, zarysowanie elementu" i dlatego winna wskazywać wartość 80/% (a nie 50%), co po zastosowaniu współczynnika 0,15 daje wynik 12%, a nie 6%;

- w pkt b) Komisja błędnie przyjęła wartość 50%, gdyż w przypadku "zalania ścian mieszkania od 30% do 100% wysokości pomieszczenia", uszkodzenie to kształtuje się na poziomie 60%. Powyższe skarżący wywodzi z faktu, iż jego mieszkanie ma wysokość [...] metra, więc 30% tej wielkości to [...] metra, podczas gdy poziom wody w mieszkaniu osięgnął [...] metra, co stanowi powyżej 30% wysokości pomieszczenia i co również wynika z ekspertyzy. Zastosowanie w tym wypadku współczynnika 0,25 daje wartość 15%. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ani z Oceny Komisji, ani z wywiadu środowiskowego (pkt B) zawierającego opis strat w budynku mieszkalnym użytkowanym przez skarżącego nie wynika, do jakiej wysokości tak de facto zostały zalane ściany tegoż budynku, ani jaką wysokość posiada zamieszkiwany przez skarżącego parter tegoż budynku. SKO wskazało jedynie, że "z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym z 29 października 2024 r. wynika, że w wyniku powodzi zalany został parter budynku mieszkalnego" (str. 2 uzasadnienia decyzji) i też nie wskazało do jakiej wysokości parter budynku mieszkalnego został zalany, ani jaką wysokość posiada użytkowana przez skarżącego część budynku;

- w pkt e) Komisja błędnie przyjęła 50%, zamiast 100%, gdyż "wszystkie" urządzenia, drzwi i okna zostały w wyniku powodzi uszkodzone, co po zastosowaniu współczynnika 0,25 daje wartość 25%. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z wywiadu środowiskowego (pkt B) zawierającego opis strat w budynku mieszkalnym użytkowanym przez skarżącego wynika, że "zalane zostały: podłogi, dywany, chodniki, drzwi i futryny, meble, sprzęt AGD i RTV oraz piec centralnego ogrzewania".

Wskazane powyżej jakże istotne kwestie w sprawie (a kompletnie pominięte przez organy), które zdaniem skarżącego wynikają z przedstawionej przez niego ekspertyzy i pozostają w opozycji z ustaleniami Oceny Komisji przyjętymi przez organy za (jedyną) podstawę wyliczenia przysługującego skarżącemu zasiłku na remont budynku mieszkalnego, wymagają zatem dokładnego wyjaśnienia w ramach ponownie prowadzonego postępowania przez organy. Tym samym, zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – z uwagi na brak ustaleń organów ww. zakresie – należało uznać za co najmniej przedwczesne i jako takie uchylające się spod kontroli Sądu. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z ukształtowanym modelem sądownictwa administracyjnego Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969). Ustalenie niespornego stanu faktycznego sprawy, a dopiero w następstwie tego wydanie decyzji w sprawie skarżącego, pozostaje zatem w gestii organów.

Z tych też powodów, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż SKO, bez przeprowadzenia merytorycznej oceny ww. przez Sąd istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym w szczególności ekspertyzy przedłożonej przez skarżącego w zestawieniu z ustaleniami Oceny Komisji, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 23 grudnia 2025 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.