Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku W. K. z dnia [...] września 2017 r., 2. stwierdza, że przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący W. K. zwrócił się z wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i o umożliwienie mu skorzystania z uprawnień wynikających w art. 15 cytowanej wyżej ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, przedstawiając metodologię czynności wyjaśniających, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., lecz do dnia [...] maja 2018 r.

Następnie pismem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o nadesłanie stosownej informacji i o przekazanie ewentualnie wydanych decyzji.

Asystent Wydziału Ustalania Świadczeń Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], udzielił organowi odpowiedzi na pismo z dnia [...] października 2017 r. nr [...].

W międzyczasie, bo w dniu [...] października 2017 r. skarżący zwrócił się z pismem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uzasadniając raz jeszcze swój wniosek, zaś pismem z dnia [...] października 2018 r. zażądał załatwienia sprawy w ustawowym terminie, na co Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformował skarżącego, że podany termin załatwienia sprawy "jest terminem granicznym (...) i nie wyklucza załatwienia sprawy wcześniej.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego do dnia 31 lipca 1990 r.

W tym samym dniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystosował pismo nr [...] do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przesłanie informacji dotyczącej pełnienia służby przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r.

Następnie skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystosował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie do załatwienia jego wniosku z dnia [...] września 2017 r.

Z kolei Naczelnik Wydziału Udostępniania Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pismem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], udzielił informacji na pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r., skarżący W. K. zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłość w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] września 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do jego rozpoznania w formie decyzji w terminie jednego miesiąca i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przesłał do organu wraz z wnioskiem wszelkie możliwe kopie dokumentów, zaś organ do dnia [...] grudnia zrobił niewiele.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz na stanowisko judykatury oraz przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie na mamy do czynienie z przewlekłością postępowania. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując, organ nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], odmówił wobec skarżącego W. K. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Natomiast kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący wystąpił do organu z ponagleniem.

Analizując rozpoznawaną sprawę doszedł Sąd do przekonania, ze do dnia wniesienia skargi, organ prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ, przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił w dniu [...] września 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

W myśl art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Z kolei zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu i dalej do dnia [...] września 2018 r., nie została zakończona poprzez wydanie decyzji.

Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez organ w dniu [...] października 2017 do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, pozostawał on bierny aż do dnia [...] grudnia 2017 r., a więc przez okres prawie 2 miesięcy, kiedy to wystąpił z pismem do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i do Komendanta Głównego Policji. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że do dnia złożenia skargi upłynęło ponad 4 miesiące, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.

Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że organ pismem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] poinformował skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia [...] maja 2018 r., zaś faktycznie decyzję wydano dopiero w dniu [...] września 2018 r., nie informując skarżącego o kolejnym przedłużeniu postępowania.

Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1a i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.