Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 10 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia 3 listopada 2008 roku, nr [...]; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 2 września 2008 roku, skierowanym do Okręgowego Inspektora Pracy, M. S. wniosła o udostępnienie jej następujących informacji publicznych:

1) wykazu wszystkich kontroli przeprowadzonych w latach 2000 - 2008 w przedsiębiorstwach A w okręgu Państwowej Inspekcji Pracy (podmioty zatrudniające do 50 pracowników), z podziałem na poszczególne oddziały Okręgowego Inspektoratu Pracy i podaniem: nazwy, adresu oraz numeru REGON przedsiębiorstwa, przedmiotu kontroli, ilości dni kontroli, ilości poszczególnych środków prawnych wydanych w toku i w wyniku kontroli,

2) kopii dokumentacji ww. kontroli,

3) wykazu zakładów energetyki cieplnej, w których dotychczas nie przeprowadzono kontroli, z podaniem przyczyn ich zaniechania.

Pismem z dnia 2 października 2008 roku nadinspektor pracy poinformował M. S., że żądane dokumenty mogą być udostępnione wyłącznie w formie przetworzonej, zaś wniosek o udostępnienie dokumentacji w formie przetworzonej należy złożyć w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia z uzasadnieniem szczególnej istoty żądanych informacji dla interesu publicznego. Poinformował również M. S., że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej może zostać obciążona opłatą w wysokości kosztów poniesionych w związku z przetworzeniem dokumentacji, o wysokości której zostanie powiadomiona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej.

W piśmie z dnia 17 października 2008 roku, skierowanym "do rąk własnych" Okręgowego Inspektora Pracy, M. S. stwierdziła, że nieporozumieniem jest żądanie od niej ponowienia wniosku bez podania wysokości opłaty. W ocenie wnioskodawczyni, obowiązkiem Okręgowego Inspektora Pracy było podanie jej wysokości opłaty. Wskazała nadto, że za informację przetworzoną należy uznać tę, do której wytworzenia konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu przygotowującego informację. Jej zdaniem, nie wydaje się koniecznym intelektualne zaangażowanie dla przygotowania żądanych przez nią dokumentów.

Decyzją z dnia 3 listopada 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 3 i art. 44 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy odmówił udostępnienia informacji objętych wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku postępowania pouczył wnioskodawczynię, iż żądane przez nią informacje noszą cechy informacji publicznej przetworzonej oraz zobowiązał ją do uzasadnienia szczególnej istoty żądanych informacji dla interesu publicznego. Organ stwierdził także, iż wnioskodawczyni nie uzasadniła swego żądania szczególnie istotnym interesem publicznym.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. oświadczyła, że nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Okręgowy Inspektor Pracy, decyzją z dnia 10 grudnia 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 5 i art. 44 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że stanowisko inspektora pracy zawarte w zaskarżonej decyzji jest pod względem prawnym i merytorycznym prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, gdy wnioskodawca - ustosunkowując się do wezwania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

W skardze na powyższą decyzję M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym oraz oderwane od przebiegu postępowania. Skarżąca zarzuciła, iż organy nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych decyzji do niepodania skarżącej cennika opłat stanowiących koszty udostępnienia informacji. Podniosła nadto, że udostępnienie żądanych informacji publicznych jest uzasadnione istotnym interesem publicznym, albowiem "z wyników tego przetworzenia mogłyby skorzystać również inne ściśle nieokreślone osoby" poza skarżącą. W ocenie skarżącej, "wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania dlaczego w jego przypadku może zachodzić szczególna istotność przetworzenia informacji z punktu widzenia interesu publicznego. Ostateczna decyzja w tym zakresie leży zawsze po stronie podmiotu zobowiązanego (podmiotu do którego wpłynął wniosek)."

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił nadto, iż w uzasadnieniach decyzji pominięto kwestię obciążenia strony opłatą w wysokości poniesionych kosztów, ponieważ brak zmiany wniosku, skutkujący decyzją o odmowie udostępnienia informacji, czynił rozstrzygnięcie w tej kwestii bezprzedmiotowym. Obciążenie wnioskodawczyni poniesionymi kosztami oraz ich wysokość byłyby bowiem uzależnione od treści wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca – M. S. swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej, oparty na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), skierowała do Okręgowego Inspektora Pracy. Również pismo wyjaśniające jej stanowisko w sprawie zaadresowała do tego organu. Mimo to decyzję odmawiającą skarżącej udostępnienia informacji publicznej w pierwszej instancji wydał Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, a dopiero odwołanie skarżącej rozpoznał organ wskazany we wniosku jako jego adresat tj. Okręgowy Inspektor Pracy.

Wydając decyzję w pierwszej instancji, inspektor pracy powołał się na

art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy

(Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.). Okręgowy Inspektor Pracy, jako podstawę prawną swojej decyzji, wskazał natomiast art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 roku, nr 89, poz. 589), Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie.

Art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Państwowej Inspekcji Pracy są: Główny Inspektorat Pracy oraz okręgowe inspektoraty pracy. Każdy okręgowy inspektorat pracy obejmuje zakresem swojej właściwości terytorialnej obszar jednego lub więcej województw. W okręgowych inspektoratach pracy mogą być tworzone oddziały (art. 5 ust. 1). Okręgowym inspektoratem pracy kieruje okręgowy inspektor pracy przy pomocy zastępców (art. 5 ust. 2).

Z art. 17 ww. ustawy wynika natomiast, iż organami Państwowej Inspekcji Pracy są:

1) Główny Inspektor Pracy;

2) okręgowi inspektorzy pracy;

3) inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy.

Do zakresu działania Głównego Inspektora Pracy należy m.in. rozpatrywanie odwołań od decyzji okręgowych inspektorów pracy (art. 18 ust. 1 pkt 2).

Do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy natomiast m. in.:

▪ kierowanie działalnością okręgowego inspektoratu pracy, nadzór nad działalnością inspektorów pracy oraz koordynacja ich działalności

(art. 19 ust. 1 pkt 1);

▪ dokonywanie podziału zadań między inspektorów pracy z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych (art. 19 ust. 1 pkt 2);

▪ wydawanie decyzji, o których mowa w art. 11 pkt 5 ustawy (art. 19 ust. 1 pkt 4);

▪ rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy

(art. 19 ust. 1 pkt 5);

▪ sporządzanie okresowych sprawozdań z działalności okręgowego inspektoratu pracy (art. 19 ust. 1 pkt 7).

Z art. 19 ust. 2 wynika nadto, iż okręgowy inspektor pracy wykonuje swoje zadania przy pomocy okręgowego inspektoratu pracy.

W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z art. 12 cyt. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, która reguluje postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, także prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Pracy.

Do ustalenia podmiotu właściwego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie znajdą zatem zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy, w tym regulujące właściwość rzeczową organów. Przepisy te obejmują bowiem postępowania prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy, dotyczące nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Bez wątpienia postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do tego rodzaju spraw nie należy. Jest ono regulowane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącej regulację szczególną.

Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, a więc także organy Państwowej Inspekcji Pracy, która jest wyspecjalizowanym organem państwowym sprawującym w imieniu państwa nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Z ustępu trzeciego art. 4 cyt. ustawy wynika przy tym, że wszystkie podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, będące w posiadaniu informacji publicznej, obowiązane do jej udostępniania.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżąca zażądała udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w Okręgowym Inspektoracie Pracy. Przy czym z wnioskiem zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy, co wydaje się – zdaniem Sądu - zasadnym ze względu na bardzo szeroki zakres żądanych informacji, dotyczących działania wszystkich oddziałów Okręgowego Inspektoratu Pracy, którym kieruje ww. organ.

W ocenie Sądu brak było podstaw prawnych aby wniosek skarżącej w tej sytuacji rozpoznał organ nie będący adresatem wniosku tj. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, który jest organem niższego stopnia w stosunku do adresata wniosku, tj. Okręgowego Inspektora Pracy.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności

z art. 7, wynika, iż udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:

1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej,

2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11,

3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Art. 10 ust. 1 cyt. ustawy, stanowi, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

Z art. 11 wynika natomiast, że informacja publiczna może być udostępniana w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, albo przez zainstalowane w ww. miejscach urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób

i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1).

Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi przy tym, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Z art. 16 ust. 2 cyt. ustawy wynika nadto, że jedynie do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przytoczonych powyżej przepisów regulujących sposób udostępniania informacji publicznej wynika, że organ, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, musi go rozpoznać, a następnie może:

▪ udzielić informacji publicznej;

▪ poinformować wnioskodawcę – w formie pisma (zawiadomienia), że: nie dysponuje informacją wskazaną we wniosku; wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądana informacja nie jest informacją publiczną; obowiązuje inny tryb udostępniania informacji;

▪ odmówić udzielenia informacji publicznej;

▪ umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji.

Udostępnienie informacji publicznej, podobnie jak np. poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował wniosek, nie dysponuje żądaną informacją, stanowi czynność materialno – techniczną. Jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji organ wydaje decyzję i w tym zakresie stosuje Kodeks postępowania administracyjnego.

Należy w tym miejscu zauważyć także, iż z ww. przepisów, a w szczególności z art. 4 ust. 3 cyt. ustawy, wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Jeżeli żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem.

Skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu niewłaściwego nie powoduje przy tym przekazania go zgodnie z właściwością, na podstawie

art. 65 § 1 k.p.a. Obowiązku takiego nie nakładają na organy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynika to również art. 65 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem wskazanym w rozdziale I, określającym zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tego Kodeksu można tym samym stosować w tym postępowaniu tylko wtedy, gdy tak stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej Zgodnie zaś z cytowanym powyżej art. 16 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź umorzenia postępowania o jej udostępnienie, a nie od chwili wpłynięcia wniosku. Z powyższego wynika, że na podmiocie, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie spoczywa obowiązek przekazania takiego wniosku do podmiotu właściwego, zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. (tak Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka – Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008, str. 38 - 39).

Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma zatem podstaw do przekazania go innemu organowi. Sam musi ustosunkować się do wniosku i w tym celu dokonać weryfikacji posiadanej informacji oraz zbadać czy może ona zostać udostępniona w trybie cytowanej ustawy.

W niniejszej sprawie M. S. skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Okręgowego Inspektora Pracy. Zatem to ten organ winien był ustosunkować się do żądań skarżącej i ewentualnie wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji – jako organ I instancji.

Przekazując nieformalnie (brak postanowienia, czy też innej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie w aktach sprawy) wniosek skarżącej do rozpoznania organowi niższego stopnia – inspektorowi pracy, Okręgowy Inspektor Pracy naruszył właściwość rzeczową wynikającą z przytoczonych powyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika bowiem, iż właściwym rzeczowo do wydania w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej był organ do którego skierowano wniosek o jej udzielenie, czyli Okręgowy Inspektor Pracy, który nie miał podstaw prawnych do przekazania tego wniosku innemu organowi.

Tym samym uznać należało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ wydał ją podmiot (inspektor pracy), który nie był adresatem wniosku.

Prawidłowo, decyzję w pierwszej instancji winien był wydać w przedmiotowej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy– jako adresat wniosku, a odwołanie od tej decyzji powinien rozpoznać organ nad nim nadrzędny, czyli Główny Inspektor Pracy.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia 3 listopada 2008 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na cytowany powyżej art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc także powyższy przepis oraz art. 19 k.p.a., stanowiący, iż organy obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył przy tym, iż stwierdzenie nieważności ww. decyzji z tych przyczyn powoduje, że brak jest podstaw do rozpatrywania przez Sąd kwestii zgodności tych rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając jego zwrot od organu na rzecz skarżącej.