I OSK 183/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-04	
Data wpływu	2017-01-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 686/16	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 98 poz 602; art. 80b ust. 1a pkt 2 lit. h; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 686/16 w sprawie ze skargi H. R. na czynność Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu oraz zamieszczenia danych w bazie danych i przekazania ich do ewidencji pojazdów oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z 13 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 686/16, po rozpoznaniu skargi H. R. (dalej: "skarżąca") na czynność Starosty [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu oraz zamieszczenia danych w bazie danych i przekazania ich do ewidencji pojazdów:

1. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności polegającej na odmowie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu ciągnika rolniczego marki [...] nr rejestracyjny [...],

2. odrzucił skargę w pozostałym zakresie.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca pismem z 12 maja 2016 r. zawiadomiła Starostwo Powiatowe w [...] o zbyciu ciągnika rolniczego marki [...] nr rej. [...]. Z zawiadomienia i załączonej do niego umowy kupna-sprzedaży wynikało, że nabywcą była firma [...].

Starosta [...] [...] maja 2016 r. pismem nr [...] odmówił:

1. zamieszczenia na dokumencie, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu, adnotacji o treści: "Zawiadomiono w dniu ...o zbyciu pojazdu Nr rej. ....", wpisując datę zawiadomienia i numer rejestracyjny pojazdu, oraz przystawienia pieczątki organu rejestrującego, wykonania kserokopii dokumentu, po czym zwrotu go właścicielowi pojazdu, jeżeli zawiadomienie o zbyciu dokonane zostało przez właściciela osobiście w organie rejestrującym;

2. zamieszczenia danych i informacji zawartych w dokumencie, o którym mowa w pkt 1, w bazie danych i odpowiednio przekazania ich do ewidencji pojazdów.

W uzasadnieniu wskazał, że w przedłożonej do zawiadomienia o zbyciu pojazdu umowie kupna-sprzedaży z [...] grudnia 2015 r. nie było wszystkich danych nabywcy pojazdu. Natomiast z ustaleń dokonanych na podstawie informacji wymienionych w umowie wynika, że wskazana tam firma nie figuruje w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej. Stan taki uniemożliwiał wykonania czynności wymaganych przepisami o rejestracji pojazdów.

Organ zwrócił uwagę, że 12 maja 2016 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia danych w zakresie danych nabywcy oraz korekty roku produkcji. W odpowiedzi otrzymał postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia KPP PP w C. z [...] stycznia 2016 r. oraz zażalenie na to postanowienie z [...] stycznia 2016 r. Treść dostarczonych dokumentów nie zawierała zatem danych, o które wezwano skarżącą. Brak możliwości wykonania czynności wymaganych przepisami skutkowało wydaniem odmowy.

Skarżąca zaskarżyła powyższą czynność Starosty [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 ze zm.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że brak danych nabywcy ciągnika uniemożliwiał dokonania czynności administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku stwierdził, że niniejsza sprawa w części dotyczącej czynności polegającej na odmowie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem jest to czynność z zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania podniósł, że obowiązek zawiadomienia starosty przez właściciela zarejestrowanego pojazdu o jego zbyciu określony został wprost w treści art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jakkolwiek obowiązek wynikający z ww. przepisu ma jedynie charakter porządkowy i nie ma on wpływu na skuteczność zawartej umowy przenoszącej prawo własności pojazdu, jednak jego niewykonanie może rodzić dla byłego właściciela pojazdu negatywne konsekwencje. Skarżąca zawiadamiając organ rejestrujący o zbyciu pojazdu, jakkolwiek uczyniła to z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy, to spełniła jednak ciążący na niej z mocy ustawy obowiązek. Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie przewidują odmowy przyjęcia zgłoszenia lub uzależnienia tej czynności od oceny jego wiarygodności. Zwrócił jednocześnie uwagę, że stosownie do art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe znajduje potwierdzenie w § 4 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1727 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadku osobistego zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu, pracownik reprezentujący organ winien "od ręki" wykonać czynności, o których tam mowa. Zatem to właśnie wskazane w tym przepisie czynności, w tym zwłaszcza umieszczona na dokumencie zbycia pojazdu adnotacja dotycząca zawiadomienia o zbyciu pojazdu, stanowi potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia. W niniejszej sprawie organ potwierdził przyjęcie zawiadomienia jedynie na formularzu zawiadomienia o zbyciu pojazdu, nie dopełnił jednak czynności, o których mowa w ww. przepisie.

Sąd podniósł, że dokonana później przez organ weryfikacja zgłoszenia i dołączonego do niego dokumentu zbycia pojazdu nie dawała podstawy do odmowy przyjęcia zawiadomienia przez dokonanie 20 maja 2016 r. czynności polegającej na odmowie zamieszczenia na dokumencie, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu, adnotacji o treści: "Zawiadomiono w dniu ...o zbyciu pojazdu Nr rej. ....", przez wpisanie daty zawiadomienia i numeru rejestracyjnego pojazdu, oraz przystawienia pieczątki organu rejestrującego, wykonania kserokopii dokumentu, a potem zwrotu go właścicielowi pojazdu. Obowiązkiem organu było przyjęcie zgłoszenia i wykonanie wszystkich czynności, o których mowa § 4 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność narusza treść § 4 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia, a w związku z tym jest bezskuteczna.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu polegającej na odmowie zamieszczenia danych i informacji zawartych w dokumencie, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu, w bazie danych i odpowiednio przekazania ich do ewidencji pojazdów, Sąd stwierdził, że czynności te nie można uznać za czynności z zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego i w tej części skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Wyjaśnił, że akt lub czynność, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego musi spełniać łącznie cztery cechy: musi być podejmowany w sprawie indywidualnej, winien być skierowany do oznaczonego podmiotu, winien dotyczyć uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, uprawnienie lub obowiązek, którego akt dotyczy, winno być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Wskazane wyżej czynności takich cech nie spełniają. Sąd przyjął, że ww. czynności są podejmowane przez organ na skutek złożonego przez byłego właściciela pojazdu zawiadomienia o jego zbyciu i mają one czysto ewidencyjny charakter. W Centralnej Ewidencji Pojazdów gromadzi się dane i informacje o pojazdach zarejestrowanych oraz o ich właścicielach lub niektórych posiadaczach. Starosta, pełniąc funkcję organu rejestrującego, po przyjęciu zgłoszenia dokonuje zatem zamieszczenia danych i informacji zawartych w dokumencie, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu w bazie danych i przekazuje je do ewidencji pojazdów – wynika to z art. 80b ust. 1a lit. h ustawy i § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Zapewnia to, że zgromadzony w CEP zbiór danych i informacji o pojazdach będzie aktualny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80b ust. 1a pkt 2 lit. h ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było zamieszczenie na dokumencie, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu, adnotacji o treści: "Zawiadomiono w dniu ... o zbyciu pojazdu Nr rej. ...", przez wpisanie daty zawiadomienia i numeru rejestracyjnego pojazdu, oraz przystawienie pieczątki organu rejestrującego, wykonania kserokopii dokumentu, a potem zwrotu go właścicielowi pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Brak przytoczenia motywów sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Sąd kasacyjny nie powinien bowiem domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2011 r., II OSK 1629/10, 19 października 2012 r., I OSK 1243/11, 8 sierpnia 2008 r., II GSK 271/08 i 11 lutego 2015 r., I OSK 855/14).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze tej zgłoszony został jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności podkreślenia zatem wymaga, jako że skarga kasacyjna została skierowana do całego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 października 2016 r., że wyrok ten zawiera w istocie dwa rozstrzygnięcia. W pkt 1 Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności polegającej na odmowie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu ciągnika rolniczego marki [...] nr rejestracyjny [...], natomiast w pkt 2 odrzucił skargę w przedmiocie zamieszczenia danych w bazie danych i przekazania ich do ewidencji pojazdów. Powyższe przypomnienie jest istotne z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 80b ust. 1a pkt 2 lit. h ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym w ewidencji gromadzi się także dane i informacje wymagane do dopuszczenia pojazdu do ruchu oraz informacje o wydawanych dokumentach i oznaczeniach pojazdu: informacje o zbyciu pojazdu – dane nowego właściciela pojazdu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej omawiany przepis został naruszony przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obowiązkiem organu było zamieszczenie na dokumencie, na podstawie którego nastąpiło nabycie zbycie pojazdu, adnotacji o treści "Zawiadomiono w dniu ... o zbyciu pojazdu Nr rej. ...", przez wpisanie daty zawiadomienia i numeru rejestracyjnego pojazdu oraz przystawienia pieczątki organu rejestracyjnego, wykonania kserokopii dokumentu, a potem zwrotu go właścicielowi pojazdu. Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, albowiem Sąd I instancji nie dokonał wykładni powyższego przepisu, jak też nie zastosował go w sposób określony przez skarżącego kasacyjnie. Do przepisu tego Sąd odniósł się w części omawiającej podstawy odrzucenia skargi, przyjmując że w Centralnej Ewidencji Pojazdów gromadzone są dane i informacje o pojazdach zarejestrowanych oraz o ich właścicielach lub niektórych posiadaczach, zaś przekazania tych danych dokonuje starosta pełniący funkcję organu rejestrującego, co wynika z art. 80b ust. 1a pkt 2 lit. h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Sąd uznał, że czynności podejmowane przez organ na skutek złożonego przez byłego właściciela pojazdu zawiadomienia o jego zbyciu, mają charakter ewidencyjny, wobec czego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jako podstawę odrzucenia skargi w omawianym zakresie Sąd przyjął art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który to przepis w skardze kasacyjnej nie został wskazany jako naruszony. W istocie zatem skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie odrzucenia skargi i nie wyjaśnił jak w tym kontekście art. 80b ust. 1a pkt 2 lit. h ustawy Prawo o ruchu drogowym został błędnie zinterpretowany i zastosowany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, zauważyć należy, że w obrocie prawnym nie występuje jednostka redakcyjna przywołanego w skardze kasacyjnej aktu prawnego. § 4 składa się jedynie z dwóch ustępów (brak jest punktów), które dodatkowo nie odnoszą się do zagadnień, wokół których koncentruje się przedmiotowa sprawa. Przepis ten znajduje się w rozdziale dotyczącym rejestracji pojazdów i reguluje kwestie związane z raportem dziennym zawierającym zamieszczone i zmienione w danym dniu zapisy w bazie danych. Uzasadnienie omawianego zarzutu nie pozwala na przeprowadzenie jego korekcji, natomiast dalsze dochodzenie intencji autora skargi kasacyjnej w świetle poczynionych na wstępie uwag jest niedopuszczalne. Przyjąć zatem należy, że powyższy przepis nie znajdował w rozpoznawanej sprawie zastosowania, wobec czego nie mógł być przez Sąd I instancji naruszony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.