Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 9009-2024-000032 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego A.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I SA/Rz 172/24

UZASADNIENIE

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie decyzją z 22 stycznia 2024 r. nr 9009-2024-000032 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z 31 października 2023 r. nr 0183-2023-010244 w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.

Ustalono, że 1 czerwca 2022 r. A. W. wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich na 2022 r., w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatność dodatkowej, płatności dla młodych rolników. Do przyznania płatności zadeklarował 44 działki rolne położone na 67 działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 21,73 ha. Następnie 30 września 2022 r. dokonał zmiany wniosku poprzez zadeklarowanie 43 działek rolnych położonych na 65 działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 21,36 ha.

Prokurator - na skutek dokonanego przez Dyrektora zawiadomienia - 14 listopada 2022 r. wszczął śledztwo w sprawie doprowadzenia w okresie od 2019 r. do września 2022 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez (...) w ten sposób, że działając w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, wykorzystując indywidulane konta rolnika i za zgoda tych osób m. in. strony, składał w ich imieniem drogą elektroniczną wnioski o dopłaty obszarowe z tytułu posiadania działek rolnych, podając nieprawdę co do ilości działek rolnych pozostających w użytkowaniu przez wnioskodawcę.

W trakcie przeprowadzonej od 5 kwietnia 2023 r. do 12 kwietnia 2023 r. kontroli na miejscu stwierdzono na działce rolnej [...] zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, na działce rolnej [...] brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Natomiast dla działek rolnych [...] stwierdzono zawyżanie powierzchni deklarowanej wobec stwierdzonej.

Na wezwanie organu pierwszej instancji wnioskodawca oświadczył, że deklarowane działki były przez niego faktycznie użytkowane w 2022 r. W odpowiedzi na wezwanie w zakresie przedłożenia tytułu prawnego do deklarowanych we wniosku działek, zwrócił się o podanie podstawy prawnej zobowiązania do udzielenia tychże informacji.

Pismami z 21 lipca 2022 r. i 1 września 2022 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa celem przesłuchania w charakterze strony. Stronę pouczono, że niezłożenie wyjaśnień lub dokumentów będzie miało wpływ na ustalenie płatności. W odpowiedzi na pierwsze z wezwań strona wniosła o zmianę terminu przesłuchania. Nie odpowiedziała natomiast na drugie wezwanie i nie stawiła się celem przesłuchania.

Organ pierwszej instancji decyzją z 31 października 2022 r., uwzględniając wynik kontroli i udzielone przez stronę odpowiedzi, odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Dyrektor przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie, w tym m. in. przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach). Stwierdził, że podstawą odmowy przyznania płatności był art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach z którego wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, czyli w sprawie na wnioskodawcy. Wnioskodawca (a nie organ) winien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W konsekwencji organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z wszczęciem śledztwa pojawiły się wątpliwości, kto na dzień 31 maja 2022 r. był faktycznym posiadaczem gruntów deklarowanych przez skarżącego we wniosku. Strona podała jedynie, że faktycznie użytkowała w 2022 r. działki, ale wbrew wezwaniu organu nie przedstawiła dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z tych względów organ był zmuszony odmówić płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Bierne stanowisko strony nie dało odpowiedzi, kto na dzień 31 maja 2022 r. był faktycznym posiadaczem działek rolnych wskazanych we wniosku. Wnioskodawca odniósł się do kwestii użytkowania, natomiast nie wypowiedział się w zakresie posiadania działek, co uniemożliwiło weryfikację spełnienia warunku z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach.

Nawiązując do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach Dyrektor podniósł, że skarżący był zobowiązany do złożenia wyjaśnień w zakresie posiadania działek rolnych. Specyfika spraw o przyznanie płatności wiąże się z tym, że posiadaczem niezbędnych informacji i materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jest przede wszystkim strona. Tymczasem strona nie przedstawiła niezbędnych informacji i materiału dowodowego, który pozwoliłby usunąć wątpliwości co do przyznania płatności. Wskazanie danych osobowych i adresowych osób z którymi zawarto umowy, miało na celu sprawdzenie czy strona deklarując działki we wniosku nie naruszyła prawa własności osób trzecich i tym samym była faktycznym posiadaczem działek. Ponadto, w postępowaniu nie obowiązuje domniemanie prawdziwości złożonego wniosku na korzyść występujących wątpliwości dowodowych.

Reasumując stwierdził, że skarżący nie przedstawił stosownych dowodów, które mogłyby skutecznie potwierdzić, że był posiadaczem spornych gruntów na dzień 31 maja 2022 r. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności.

Na powyższą decyzję A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Kierownika. Sformułował również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Podkreślił, że prowadzi gospodarstwo rolne nieprzerwanie od 2016 r. na podstawie posiadania samoistnego. Argumentował, że przepisy nie uzależniają prawa do uzyskiwania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych. Organ nie zanegował, że na kwalifikowalnej powierzchni była prowadzona działalność rolnicza. Z kolei wyniki kontroli wykazały co do zasady prowadzenie działalności rolniczej w postaci różnych upraw.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji zarzucił, że brak jest w nim kryteriów, jakimi kierował się organ uznając, że działalność rolnicza nie była prowadzona. Nie wyjaśniono dlaczego pomimo braku zakwestionowania, że na zakwalifikowanej do dopłat powierzchni prowadzona była działalność rolnicza odmówiono dopłat w całości, a nie w tylko co do powierzchni uznanej za niekwalifikowalną. Co więcej, nie do pogodzenia z zasadą zaufania do władzy publicznej jest sytuacja, gdy ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych podstaw dokonania diametralnej zmiany stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Orzeczenie organu administracji zapadło przedwcześnie i nie zostało poprzedzone wystarczającym nawet w świetle przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. 2022/1775 ) postępowaniem dowodowym.

Prze[pis ten stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie stanowi on regulację odmienną w zakresie obowiązków ciążących na organach administracyjnych określonych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego i ustawodawca w tym zakresie zrezygnował z zasady obciążenia organu wszelkimi obowiązkami dowodowymi, jednak nie oznacza to, że jest on tylko i wyłącznie kontrolerem dowodów przedstawionych przez rolnika i nie musi znajdować przeciwdowodów do dowodów przedstawionych przez beneficjentów. Z przepisu tego nie wynika, że tylko rolnik jest zobowiązany do przedstawiania dowodów a organ ma jedynie obowiązek je ocenić. Jeżeli organ zamierza wykazać, że dowody przedstawione przez rolnika nie są prawdziwe, to jest zobowiązany przedstawić dowody własne wykazujące tę okoliczność.

Zarówno zatem rolnik, jak i organ postępowania muszą udowodnić zaistnienie stanu faktycznego, z którego wywodzą określone skutki prawne.

W przedmiotowej sprawie rolnik wskazał na wezwanie organu, że jest posiadaczem gruntów, odnośnie których wystąpił o przyznanie mu dopłat i ,że spełnia wszelkie warunki takie rozstrzygniecie uzasadniające. Dla organu nie było to jednak wystarczające i dążył do bezpośredniego przesłuchania rolnika, który jednak się nie stawił na wezwanie.

Organ w takiej sytuacji odmówił przyznania wszelkich dopłat uznając, że rolnik nie wykazał aby był uprawnionym dla ich otrzymania.

W tej jednak kwestii należy wskazać na trzy okoliczności nakazujące uznanie rozstrzygnięcia za przedwczesne. Po pierwsze organ odmówił dopłat po pierwszym nieusprawiedliwionym niestawiennictwie rolnika. Nie podjął żadnych dalszych czynności aby stawiennictwo to zapewnić. Po drugie oświadczenie rolnika, co do posiadania uprawnień , w sytuacji gdy nie występuje konflikt krzyżowy jest wystarczającym dowodem do przyznania dopłat i organ administracji na takiej podstawie przyznaje dopłaty. W wyroku C– 216/19 w sprawie WQ przeciwko Land Berlin TS UE wskazał, że żaden inny przepis prawa Unii nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód prawa użytkowania na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w dyspozycji wnioskodawcy." ( t. 34 ). Z tej myśli Trybunału wynika zatem, że kwestia uprawnień do władania gruntem nie ma pierwszorzędnego, a może nawet, poza szczególnymi wyjątkami żadnego znaczenia przy występowaniu o przyznanie płatności rolnych. Państwa członkowskie mają zatem prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są 'w [...] dyspozycji' rolnika, który składa ten wniosek, w rozumieniu tego przepisu. ( t. 36 ). Natomiast w wyroku TS UE z dnia 14 października 2010 r. w sprawie C-61/09 Landkreis Bad Durkheim v. Aufsichts-und Dienstleistungsdirektion, w zakresie w jakim odnosi się on do konieczności posiadania takiego tytułu prawnego stwierdził, że do przyporządkowania gruntu rolnego do gospodarstwa rolnika nie jest konieczne, aby dany rolnik dysponował nim na podstawie umowy dzierżawy lub innego typu odpłatnej umowy oddania w używanie o takim samym charakterze. Grunt taki może być oddany za samo opłacanie od niego należnych składek czy nawet samo jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. W takich sytuacjach rolnik również jest uprawniony do uzyskania płatności.

Rolnik nie jest zatem co do zasady zobowiązany do wykazywania tytułu prawnego do zadeklarowanych do płatności gruntów.

Po trzecie należy wskazać na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 13 marca 2024 r. I GSK 210/23 który stwierdził, że wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywania okoliczności świadczących o tym, że pomoc mu nie przysługuje. "Wykazywanie okoliczności negatywnych pozostawałoby zresztą w sprzeczności z podstawową zasadą dowodzenia faktów, które wystąpiły, nie zaś tego, co nie miało miejsca. Ciężar dowodu w zakresie faktów świadczących o braku prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej spoczywa na organach administracji. Co więcej, ze względu na fakt, że są to okoliczności dla skarżącego jednoznacznie niekorzystne, nie ma on żadnego obowiązku dostarczania dowodów w takiej sprawie. Z samych tylko zaniechań w złożeniu wyjaśnień czy udzielenia pomocy organowi w zgromadzeniu innych dowodów (m.in. danych osobowych właścicieli działek, będących zgodnie z deklaracją skarżącego w jego posiadaniu na podstawie ustnych umów dzierżawy) nie można wywodzić negatywnych dla strony konsekwencji. Byłoby to sprzeczne z jedną z podstawowych zasad dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, zakazującą zmuszania jednostki do samooskarżania się, wywodzonej z przepisu art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., Dz. U. z 1977 r. poz. 167 (zob. wyrok ETPC z 20 października 1997 r., 20225/92, LEX nr 79567)."

Z trzech przedstawionych elementów, w ocenie sądu wynika, że poprzestanie przez organ na jednokrotnym nieusprawiedliwionym niestawiennictwie przez wnioskodawcę i uznanie jej za wystarczająca podstawę do odmowy przyznania dopłat było naruszeniem prawa procesowego, w tym cytowanego art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Jeśli bowiem brak jest konfliktu tzw. krzyżowego, żadna inna osoba nie zgłasza wniosku o dopłaty rolnik deklaruje użytkowanie zgłoszonych działek rolnych , to na organie ciążyć będzie udowodnienie, że działek tych w istocie nie użytkuje i nie będzie w świetle zaprezentowanego poglądu NSA wystarczające poprzestanie tylko na niezgłoszeniu się wnioskodawcy na przesłuchanie.

Nie będzie stanowiło przy tym dowodu potwierdzającego wersję organu o nieprowadzeniu przez wnioskodawcę działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach fakt wszczęcia przez Prokuratora dochodzenia w sprawie " wyłudzenia płatności". Jak bowiem wynika z akt sprawy wszczęcie takiego postępowania nie było skutkiem działalności organów ścigania w ramach ich kompetencji w ramach których podjęły by one samodzielnie wiadomości w tym zakresie, ale było skutkiem zawiadomienia złożonego przez Agencję. Doszło zatem do swoistego sprzężenia zwrotnego, gdzie Prokuratura wszczęła śledztwo bo została zawiadomiona przez Agencję, a Agencja odmówiła przyznania dopłat bo Prokuratura wszczęła śledztwo. Wskazać natomiast trzeba ,że wszczęcie śledztwa nie jest czynnością mająca jakikolwiek wpływ na pozycję rolnika w postepowaniach administracyjnych, na ocenę jego praw i obowiązków w takich postępowaniach. W żaden sposób nie obala domniemania niewinności. Jest to jedynie akt formalny otwierający postepowanie w którym w sprawie gromadzone zostają dowody. Ma charakter informacyjny, istnieją też tego rodzaju postępowania przygotowawcze, gdzie wszczęcie nie jest wymagane.

Reasumując powyższe rozważania należy zatem wskazać, że okoliczności na jakie powołał się organ definitywnie odmawiając skarżącemu przyznania płatności nie są tymi, które mogą zgodnie z prawem uzasadniać taką decyzję procesową.

Nie przesądzając jednak w żaden sposób ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd wskazuje, że organ powinien zgromadzić dowody z które pozwolą jednoznacznie zakwestionować twierdzenia skarżącego co do posiadania działek objętych wnioskiem o dopłaty. Dowody te mogą mieć różnoraki charakter. Ustalenia na miejscu, informacje od osób będących właścicielami działek, sąsiadów. Być może dowody takie zostaną zgromadzone w trakcie toczącego się postępowania karnego.

Dlatego też, uznając wydaną decyzję za przedwczesną sąd uchylił ją w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ppsa. Składa się na nie kwota wpisu sądowego ( 200 złotych ).