II OZ 1740/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2025-11-06	
Data wpływu	2025-10-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Koszty postępowania	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2552/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 157, art. 206, art. 184, art. 197 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1935; § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c; rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Mazowieckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2552/21 uzupełniające wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2552/21 co do zwrotu kosztów postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 sierpnia 2021 r., nr LIII/1612/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2552/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku Wojewody Mazowieckiego o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2552/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 sierpnia 2021 r., nr LIII/1612/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 157 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a.") oraz art. 206 P.p.s.a., uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2552/21 poprzez dodanie pkt III o treści: "odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości".

Sąd przywołał przepisy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. odnoszące się do zasądzenia kosztów postępowania w postępowaniu przed Sądem I instancji i odwołał się do zapadłego w niniejszej sprawie postanowienia NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt II OZ 483/22, w którym wskazano, że wyrok zapadły w tej sprawie powinien zawierać jakiekolwiek – pozytywne albo negatywne – rozstrzygnięcie co do kosztów. Rzeczywisty zamiar Sądu oddalenia pominiętego żądania nie może przejawiać się brakiem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ani usprawiedliwiać odmowy uzupełnienia wyroku.

Sąd zauważył, że zapadły wyrok co prawda zawierał pkt II oddalający skargę w pozostałym zakresie ale zgodnie z poglądem NSA konieczne było uzupełnienie wyroku o wyraźne wyartykułowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zawartego w skardze Sąd zauważył, że na podstawie art. 100 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda był zwolniony z mocy ustawy z obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Zdaniem Sądu brak było również podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego bowiem skarga Wojewody Mazowieckiego nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. W toku sprawy upoważniony przez skarżącego pełnomocnik nie złożył żadnego pisma procesowego. Sąd podkreślił, że sprawa była rozpoznawana w trybie uproszczonym.

Pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zrzucił naruszenie:

1. art. 206 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie odstąpienie od zasądzenia na rzecz Wojewody Mazowieckiego od Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, pomimo braku spełnienia przesłanki ustawowej wystąpienia uzasadnionego przypadku odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części;

2. art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odstąpienie od zwrotu kosztów postępowania, pomimo że skarga została uwzględniona;

3. art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz art. 47 § 1 P.p.s.a. w zwi. Z art. 57 § 1 P.p.s.a., art. 46 § 3 P.p.s.a. i art. 49 § 1 P.p.s.a. oraz art. 37 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co polegało na nieuwzględnieniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgłoszonego w piśmie procesowym, chociaż w sprawie został ustalony pełnomocnik w osobie radcy prawnego, na potwierdzenie czego odpis pełnomocnictwa został wymieniony w skardze jako załącznik i był załączony do skargi, a ponadto w toku sprawy składane było przez pełnomocnika Miasta Stołecznego Warszawy do Wojewody pismo, które do urzędu wpłynęło 15 lutego 2022 r. o zmianie adresu do doręczeń, a które skierowano przesyłką poleconą na adres pełnomocnika.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, przyznania kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym w wysokości 240 zł, a w przypadku nie uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasadzenia kosztów postępowania zażaleniowego w wysokości 240 zł.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie odpowiada prawu bowiem wniosek powinien zostać uwzględniony i powinny zostać zasądzone koszty zastępstwa procesowego.

Skarżący zauważa, że do skargi zostało dołączone pełnomocnictwo dla pełnomocnika a fakt jego umocowania nie budził wątpliwości Sądu gdyż Sąd ten doręczył wyrok sądu wraz z uzasadnieniem temu pełnomocnikowi.

Zdaniem pełnomocnika, ocena Sądu I instancji czy po ustanowieniu pełnomocnika ów pełnomocnik podjął merytoryczne (w ocenie Sądu) czynności pozostaje poza zakresem podstaw rozpatrzenia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, które wobec art. 205 § 2 P.p.s.a. należne są stronie zastępowanej przez radcę prawnego. W § 14 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) wysokość minimalnych stawek w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji została wskazana jedynie przy uwzględnieniu udziału w rozprawie w zakresie skarg na decyzję lub postanowienie Urzędu Patentowego, niezależnie jednak - nadal - od merytorycznej aktywności pełnomocnika na takiej rozprawie, co może zaś wpłynąć na ocenę zasadności skargi w takich sprawach. W pozostałych przypadkach, a w szczególności w zakresie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia, stawka odnosi się do postępowania przed sądami, a nie od realnej aktywności pełnomocnika. Jest to istotne, rozróżnienie, biorąc pod uwagę również treść kolejnego ustępu tego paragrafu.

Powołany przepis rozporządzenia nie uzależnia stawki minimalnego wynagrodzenia ani od sporządzenia skargi przez pełnomocnika, ani od kwestii rozpatrywania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym, ani od udziału pełnomocnika na rozprawie. Przepisy regulujące kwestie zasądzania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego nie wymagają więc wykazywania przez stronę czy też przez pełnomocnika wymiaru czasu poświęconego przez pełnomocnika na przygotowanie sprawy lub przygotowanie skargi, nakładu jego pracy, ilości czy istotności poszczególnych jego pism, a nawet momentu przystąpienia pełnomocnika do sprawy. Aby zatem w sprawie mógł być zasądzony dla strony zwrot kosztów zastępstwa procesowego konieczne jest ustanowienie pełnomocnika, zgłoszenie stosownego wniosku oraz osiągnięcie wyniku sprawy w postaci uwzględniania skargi, które to wszystkie przesłanki zostały spełnione.

Pełnomocnik zauważa, że projekt skargi został sporządzony także przez pełnomocnika, a skarga została jedynie podpisana (wniesiona) przez Wojewodę Mazowieckiego i z tej między innymi przyczyny organ ustanowił pełnomocnika już na tym etapie. Złożenie podpisu pod skargą bezpośrednio przez mocodawcę nie wyklucza możliwości jednoczesnego ustanowienia pełnomocnika w sprawie. Zatem w kontekście podstaw rozpoznania wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego pozbawione jest podstaw stwierdzenie Sądu I instancji, iż "(...) skarga (...) nie została sporządzona przez pełnomocnika profesjonalnego (...)".

Dopiero w następnej kolejności Sąd ma możliwość skorzystania z uprawnienia określonego w art. 206 P.p.s.a., jeśli w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek. Pozostawienie przez ustawodawcę stosowania art. 206 P.p.s.a. do uznania sądu nie może jednak oznaczać dowolność, z czym łączy się potrzeba precyzyjnego uzasadnienia rozstrzygnięć w tym zakresie na tle konkretnego stanu faktycznego. Regulacja ta ma wyjątkowy charakter, na zasadzie odstępstwa od reguły i dlatego wymaga szczegółowego umotywowania - nie tylko w zakresie skorzystania z instytucji tzw. miarkowania kosztów, ale także jego stopnia. Sąd jest bowiem uprawniony do odstąpienia od zasądzenia kosztów w części lub w całości i analiza Sądu winna wskazywać jakie argumenty zaważyły za całkowitym odstępstwem, a nie tylko częściowym. Takie rozstrzygnięcie Sądu poddaje się dopiero weryfikacji czy Sąd ten nie przekroczył granic uznania, jakie przyznaje art. 206 P.p.s.a.

W ocenie pełnomocnika, w przedmiotowej sprawie warunki takie nie zostały spełnione. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, iż "(...) skarga Wojewody Mazowieckiego nie została sporządzona przez pełnomocnika profesjonalnego (...) " Pełnomocnik stoi na stanowisku, że z żadnych dokumentów, dodatkowych oświadczeń nie wynika, że nie została sporządzona.

Sąd I instancji przyjął, że skoro brak jest podpisu, to skargę sporządził sam Wojewoda Mazowiecki. Jednakże Sąd I instancji zapomina o rozróżnieniu pomiędzy sporządzeniem a podpisaniem pisma, w tym pisma procesowego.

Pełnomocnik zauważa, że skuteczne wniesienie skargi nie wymaga, aby została ona sporządzona przez adwokata czy radcę prawnego (nie obowiązuje tzw. "przymus adwokacko - radcowski, jak np. przy sporządzeniu i składaniu skargi kasacyjnej). Strona może zatem działać przed sądem osobiście, nawet jeśli ma ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Podpisane skargi przez stronę nie oznacza w każdym przypadku, że pismo procesowe zostało w pełni przygotowane przez stronę osobiście, że strona w pełni osobiście przygotowała sprawę celem jej wniesienia do Sądu, bez udziału pełnomocnika - zwłaszcza jeśli jednocześnie, wraz z wniesieniem skargi, strona ta ustanawia profesjonalnego pełnomocnika.

Pełnomocnik argumentuje, że w przypadku strony skarżącej, jaką jest Wojewoda Mazowiecki, wykonujący swoje zadania przy pomocy Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, przyjęcie założenia osobistego przygotowania sprawy i skargi, zwłaszcza gdy w sprawie ustanowiono pełnomocnika, jest zupełnie pozbawione podstaw i trudne do zaakceptowania. Nie sposób bowiem przyjąć, aby Wojewoda Mazowiecki działał w tym zakresie samodzielnie, z wyłączeniem zatrudnionych w urzędzie pracowników, przygotowując wszystkie pisma, rozstrzygnięcia, decyzje, zarządzenia zastępcze etc., które opatrzył swoim podpisem. Podobnie - projekt skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie, podpisany przez Wojewodę Mazowieckiego, został przygotowany przez radcę prawnego z Wydziału Nadzoru Prawnego- który wraz z wniesieniem skargi został w sprawie ustanowiony pełnomocnikiem. Specyfika materii będącej przedmiotem skargi powoduje, że w ramach tego Wydziału funkcjonuje specjalny Oddział Nadzoru Prawnego nad Organami Samorządów, we właściwości którego leży m.in. weryfikacja aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Dla zobrazowania zakresu działalności "osobistej" Wojewody Mazowieckiego do Oddziału w Warszawie wpłynęło w 2024 r. ponad 10.000 uchwał, opinii, stanowisk i zarządzeń, po których przeanalizowaniu, Wojewoda samodzielnie wydał 53 rozstrzygnięcia nadzorcze, podpisując je osobiście, przy braku innych podpisów na dokumencie ogłaszanym w publikatorze. Powyższe dane nie uwzględniają skarg (w zakresie uchwał planistycznych 177), spraw prowadzonych w ramach tzw. "sygnałów w sprawie", postępowań wyjaśniających, których ilość przekracza 1000. Statystyka ta wskazuje jedynie na zadania z zakresu nadzoru nad działalnością organów samorządów i nie uwzględnia innych uprawnień Wojewody Mazowieckiego z zakresu podlegającego jego kompetencjom. 

Pełnomocnik zauważa, że w niniejszej sprawie Wojewodą podpisującym skargę był lekarz medycyny rodzinnej. W niniejszej sprawie, jak i we wszystkich innych, prowadzonych przez Wydział Nadzoru Prawnego, a aktualnie Wydział Prawny Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, nigdy nie dochodziło do sytuacji, w której to Wojewoda osobiście przygotowywał pismo procesowe, czy inny dokument procesowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości i legalności zaskarżonego postanowienia ma okoliczność czy w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uzupełniając wyrok o rozstrzygnięcie o kosztach w trybie art. 157 P.p.s.a. postąpił słusznie stwierdzając w pkt III wyroku, że "odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości".

Rozstrzygnięcie takie jak słusznie zauważa pełnomocnik Wojewody jest rozstrzygnięciem szczególnym wskazanym w art. 206 P.p.s.a., opartym na swobodnym uznaniu sądu ale wykluczającym dowolność. Uznanie to podlega weryfikacji czy Sąd nie przekroczył granic tego uznania. Sprowadza się to do tego, że Sąd odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania ma obowiązek umotywowania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Sąd nie zaniedbał tego obowiązku bowiem stwierdził, że Wojewoda korzystając z ustawowego zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych (art. 100 ustawy o samorządzie gminnym) nie poniósł ich a zatem nie ma podstawy by dokonywać zwrotu.

Odnośnie do odmowy zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Sąd wskazuje na okoliczność, że skargę Wojewody Mazowieckiego nie sporządził profesjonalny pełnomocnik. Ponadto Sad uznał, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik w toku sprawy nie złożył żadnego pisma procesowego. Dodatkowo sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym.

W ocenie NSA, powyższe stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że wbrew twierdzeniu zażalenia, Sąd uzasadnił podjęcie rozstrzygnięcia o kosztach poprzez odstąpienie od ich zasądzenia.

Nie można zgodzić się z argumentacją pełnomocnika wskazującą, że skarga Wojewody została sporządzona przez pełnomocnika bowiem do skargi dołączone zostało pełnomocnictwo dla pełnomocnika do reprezentowania Wojewody w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z samego faktu dołączenia pełnomocnictwa nie można wywieść, że skarga została sporządzona przez pełnomocnika skoro na skardze widnieje wyłącznie podpis i pieczęć Wojewody. Jak słusznie zauważa pełnomocnik złożenie skargi nie wymagało spełnienia przymusu adwokacko-radcowskiego dla skutecznego jej wniesienia. Wobec czego sam podpis Wojewody był wystarczający aby przyjąć skargę do rozpoznania bez odwoływania się do dołączonego do skargi pełnomocnictwa, zwłaszcza że w pełnomocnictwie tym nie wskazano na reprezentację w konkretnej sprawie ale w sposób ogólny wskazano na reprezentację w postępowaniach przed sądami administracyjnymi w sprawach z zakresu właściwości Wydziału Nadzoru Prawnego w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie.

Sąd nie miał wątpliwości, że skarga nie została wniesiona przez pełnomocnika gdyż widniał na niej jedynie podpis Wojewody. Z racji dołączonego pełnomocnictwa nie można wnosić o sporządzeniu i wniesieniu skargi przez pełnomocnika. Skarga powinna zostać opatrzona podpisem pełnomocnika. Sytuację powyższą należy ocenić tak jakby skargę podpisała osoba fizyczna i dołączyła do niej pełnomocnictwo do reprezentowania. Wówczas zasadnym byłoby tylko uznanie, że osoba ta wniosła skargę we własnym imieniu a pełnomocnictwo co najwyżej sugeruje, że w postępowaniu sądowym będzie reprezentowana przez pełnomocnika. Czyli na dalszym etapie pisma należałoby kierować już do pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że Wojewoda nie sporządził tej skargi osobiście a tylko ją podpisał, zaś za zawartość skargi odpowiada właściwa komórka obsługi prawnej i pracujący w niej urzędnicy lub profesjonalni pełnomocnicy. Niemniej jednak Sąd otrzymując skargę podpisaną przez Wojewodę musi przyjąć, że to właśnie osoba składająca podpis jest jej autorem.

W ocenie NSA, Sąd I instancji odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego jako składnika kosztów sądowych miał prawo oceniać wkład pracy pełnomocnika w sprawie choć taka kompetencja nie wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W przepisie tym rozróżnia się stawkę za udział pełnomocnika na rozprawie bez oceny rzeczywistego jego wkładu w tą rozprawę a w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c mowa jest jedynie o udziale w postępowaniu przed sądami administracyjnymi także bez oceny merytorycznej wartości tego udziału. Jednak w jednym i drugim przypadku należy odnotować udział pełnomocnika czyli podejmowane przez niego czynności w postępowaniu sądowym bez oceny ich merytorycznej zawartości. Sąd I instancji dokonał właśnie takiej oceny na podstawie akt sprawy i doszedł do słusznego wniosku, że poza faktem ustanowienia pełnomocnika poprzez ujawnienie pełnomocnictwa od Wojewody wskazany w tym pełnomocnictwie pełnomocnik ani nie miał okazji uczestniczyć w rozprawie bo sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym (tryb uproszczony) a także nie wziął udziału w postępowaniu sądowym gdyż nie występuje jako autor żadnego z pism, które pojawiły się w postępowaniu. W związku z tym trudno mówić o udziale pełnomocnika w postępowaniu sądowym, gdyż został on wyznaczony ale żadnej aktywności w tym postępowaniu nie poczynił. Wobec tego Sąd I instancji zasadnie odmówił zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa bowiem w istocie do zastępstwa nie doszło.

W tym stanie sprawy, zdaniem NSA, zasadne było odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania dla Wojewody Mazowieckiego gdyż jego pełnomocnik nie zaznaczył w jakikolwiek sposób swojego udziału w postępowaniu sądowym jako reprezentant organu. Wiadomo jedynie, że został ustanowiony ale skoro brak w aktach sprawy potwierdzenia na dokonywane przez niego czynności procesowe, to nie można uznać, że brał udział w tym postępowaniu.

W związku z powyższym Sąd I instancji słusznie zastosował art. 206 P.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz wygrywającego sprawę organu, jednocześnie uzasadniając w sposób wystarczający motywy takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie NSA, sam fakt ustanowienia pełnomocnika nie jest wystarczający dla zasądzenia kosztów postępowania w tym przede wszystkim kosztów zastępstwa procesowego, gdy faktycznie taki pełnomocnik nie zaznaczył w żaden sposób swojego udziału w postępowaniu, do którego został ustanowiony.

W związku z powyższym NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.