Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 894/14 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], 2. oddala wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 894/14, oddalił skargę E. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy ocieplenia i remontu balkonów oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu nr 14 w budynku przy ul. [...] w Warszawie – umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego.

W związku z podaniem E. P. wskazującej, iż w trakcie wykonywania robót budowlanych obejmujących remont balkonów i ocieplenie ww. budynku naruszono konstrukcję ścian i sufitów w dopiero co odnowionym jej lokalu nr 14., o czym świadczą pęknięcia na ścianach od sufitu do podłogi w pokojach przyległych do balkonu i sufitach w dniu 6 lutego 2013 r. przeprowadzono oględziny budynku i lokalu. Podczas oględzin stwierdzono pęknięcia sufitów i ścian w dwóch pokojach przyległych do ściany zewnętrznej na połączeniach płyt stropowych. W pokoju przy balkonie pęknięcia przebiegały przez całą grubość tynku, a w drugim pokoju były widoczne pod warstwą farby, która nie uległa odspojeniu. Zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono. Ustalono, że roboty budowlane wykonała Wspólnota Mieszkaniowa "[...] 17" w W-wie na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]).

Po kolejnych skargach właścicielki lokalu nr 14 dokonano ponownej kontroli w dniu 27 marca 2013 r., podczas której stwierdzono rysę na połączeniu płyt stropowych na suficie wzdłuż całej długości lokalu przechodzących przez 3 pokoje i na 2 ściany oraz rysę przy futrynie. Zagrożenia również nie stwierdzono.

Po wszczęciu postępowania Wspólnota Mieszkaniowa "[...] 17" złożyła protokoły z rocznej i pięcioletniej kontroli budynku, kontroli przewodów kominowych i książkę obiektu, które nie odnoszą się jednak do lokalu nr 14.

W odpowiedzi na postanowienie z dnia 8 sierpnia 2013 r. Wspólnota złożyła ekspertyzę techniczną ww. budynku doc. dr inż. Jerzego P., z której wynika, że ocieplenie i remont loggii nie miały wpływu na zarysowania styków jak i płyt ściennych w lokalach mieszkalnych. Podczas oględzin lokal nr 14 od 7 - 26 września nie został udostępniony do przeprowadzenia badań.

W dniu 11 grudnia 2013 r. E. P. złożyła opinię mgr inż. S. J. z grudnia 2013 r., który wskazuje, że istnieje prawdopodobieństwo, iż skuwanie betonowej warstwy spadkowej ułożonej na płytach stropowych, stanowiących konstrukcję nośną poszczególnych loggii, mogło powodować drgania przenoszące się na sąsiednie płyty stropowe. Drgania te mogły być przyczyną zarysowania lub pękania tynku na styku dolnych krawędzi tych płyt. Dla stropu nad lokalem nr 14, źródłem drgań mogło być skuwanie opisanej warstwy betonowej ułożonej na prefabrykowanej płycie stropowej, nośnej dla loggii lokalu na IV piętrze, nad lokalem nr 14. Analogicznie, drgania te mogły być przyczyną powstania rys na tynku ułożonym na pionowych stykach prefabrykowanych płyt ściennych i rys na tynku na ścianach działowych. Z powodu znacznej odległości od źródła drgań, rysy na tynku na ścianach są znacznie słabsze od zarysowań i pęknięć tynku na liniach styku płyt stropowych.

W piśmie z dnia 11 grudnia 2013r. właścicielka lokalu nr 14 poinformowała, że przystępuje do remontu swojego lokalu.

W świetle obu ekspertyz organ stwierdził, że nie można jednoznacznie określić przyczyn powstania rys w lokalu nr 14. W ekspertyzie złożonej przez stronę wskazano na prawdopodobieństwo, iż rysy powstały na skutek skuwania betonowej warstwy spadkowej ułożonej na płytach stropowych, stanowiących konstrukcję nośną loggii. Ocena ta nie określa jednoznacznie związku przyczynowo – skutkowego.

Odnosząc się zaś do wniosku o zobowiązanie Wspólnoty do wypłaty zadośćuczynienia - odszkodowania z polisy ubezpieczeniowej OC wykonawcy bądź wypłaty odszkodowania przez administrację, organ wyjaśnił, że są to spory cywilne.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. P. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy po przedstawieniu stanu sprawy, podzielił stanowisko organu I instancji, że w oparciu o ww. ekspertyzy nie można jednoznacznie ustalić przyczyn powstania rys na styku podłużnych krawędzi płyt stropowych, styku pionowych krawędzi płyt ściennych, powierzchni tynku na ścianie działowej w lokalu nr 14. Opinia techniczna złożona przez E. P. wskazuje tylko na prawdopodobieństwo, że roboty remontowe loggii mogły generować drgania przenoszące się na sąsiednie płyty stropowe i mogły być przyczyną zarysowań lub pęknięć tynku w strefach styku dolnych krawędzi tych płyt, jednak nie stwierdza jednoznacznie związku przyczynowo-skutkowego.

Organ wyjaśnił, że kwestia ewentualnego sfałszowania dokumentu [np. protokołu], poświadczenie nieprawdy, czy składanie fałszywych zeznań należy do organów ścigania (policja, prokuratura).

Ponadto stwierdził, że - wbrew twierdzeniu strony - w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Opisany stan faktyczny nie mieści się bowiem w dyspozycji normy prawnej określonej w tym przepisie, który obejmuje nieodpowiedni stan techniczny budynku, wywołany jego niewłaściwym użytkowaniem lub innymi nagłymi zdarzeniami mającymi miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

E. P. w skardze od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 105 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, podczas gdy pozostają niewyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tj.: niewypełnienie w całości zobowiązania nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową "[...] 17" postanowieniem PINB dla m. st. Warszawy z dnia 8.08.2013 r. ([...]), błędne zobowiązanie Wspólnoty tym postanowieniem do wykonania ekspertyzy dot. stanu technicznego budynku jako całości nie podkreślając, że meritum opinii powinien być lokal nr 14 i nie określając zakresu tej analizy, nieuznanie wniosków z ekspertyzy skarżącej.

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozważenie materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się (oddalenia lub uwzględnienia) do wniosków dowodowych tj. brak podjęcia przed wydaniem decyzji weryfikacji, czy: prawdziwe jest twierdzenie, że skarżąca nie próbowała umożliwić dokonania ekspertyzy lokalu nr 14, o czym wspominają organy obu instancji; że skarżąca naprawiła uszkodzenia w swoim lokalu, tym samym niwelując przedmiot sprawy, o czym wspomina organ powiatowy;

- art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i brak nakazania Wspólnocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, podczas gdy z oględzin w dniu 6 lutego2013 r. i 27 marca 2013 r. oraz opinii technicznej mgr inż. S. J. wynika, że uszkodzenia oraz nieprawidłowości wypełniają przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt i 1 pkt 3 cyt. ustawy, czego nie uznał organ odwoławczy.

Skarżąca podniosła, że ekspertyza J. P. nie obejmuje analizy naruszeń powstałych w jej lokalu mimo, że postanowienie z dnia 8 sierpnia 2013 r. zobowiązywało do tego. Ponadto ww. ekspertyza objęła w celach porównawczych i niejako zastępczych zamiast lokalu nr 14 nieprawidłowo inne lokale, na które nie mogły oddziaływać prace remontowe w taki sposób, jak w lokalu nr 14, ponieważ w lokalach tych oraz ich bliskim sąsiedztwie nie ma balkonów - występują one jedynie w mieszkaniach położonych przy klatce, w której znajduje się lokal skarżącej.

Zdaniem strony w sprawie nie wykazano dlaczego nie ma podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania jak również nie wyjaśniono dlaczego ta podstawa odpadła w trakcie trwania postępowania.

Skarżąca podała, że nie otrzymywała powiadomień o terminie oględzin jej lokalu, a nadto starała się ułatwić ich przeprowadzenie przedstawiając własne terminy oraz upominając administrację Wspólnoty o ciążącym na niej obowiązku.

Wyjaśniła, że w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. sprostowała twierdzenie o rozpoczęciu remontu podane w piśmie z dnia 11 grudnia 2013 r. poprzez wskazanie, że chodziło jej o czas przyszły i czy może go rozpocząć jeżeli otrzymała opinię rzeczoznawcy. Pismo z dnia 11 grudnia 2013 r. było jednym z powodów umorzenia postępowania, bez uwzględnienia pisma z dnia 20 grudnia 2013 r. Organ odwoławczy tych okoliczności nie rozważył.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie z urzędu w przedmiocie ocieplenia i remontu balkonów oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu nr 14, którego właścicielką jest skarżąca. W toku postępowania organ podejmował czynności w celu zbadania prawidłowości przeprowadzonych - w zakresie naprawy balkonów i ocieplenia budynku - robót budowlanych i ich wpływu na stan techniczny budynku oraz w zakresie zagrożeń bezpieczeństwa ludzi i mienia, konstrukcji budynku, a w szczególności ścian i sufitów w lokalu nr 14. W tym celu organ powiatowy postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013 r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową– powołując się na art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego - obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku, z ustaleniem powstałych uszkodzeń i wskazaniem robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ze szczególnym uwzględnieniem lokalu skarżącej.

Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że kontrolowane postępowanie było prowadzone w trybie art. 66 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Art. 66 cyt. ustawy umieszczony został w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie powołanego przepisu obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach tego rozdziału ustawy. Oznacza to, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy może dotyczyć wyłącznie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy.

W konsekwencji art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na podstawie tej regulacji obowiązki mają wprawdzie charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom po niewłaściwym użytkowaniu. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 ustawy. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że nie można na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku.

Dalej Sąd stwierdził: "Tym procesem budowlanym w niniejszej sprawie – co potwierdzają złożone do akt opinie zarówno Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i skarżącej – mającym wpływ na stan techniczny tj. spękania, rysy na ścianach i sufitach budynku i lokalu skarżącej, w tym mógł być sposób, w jaki prowadzono roboty budowlane wykonywane w przedmiotowym budynku na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 lipca 2012 r. (nr 126/2012) w zakresie remontu balkonów i ocieplenia budynku".

Zdaniem Sądu słusznie zatem Mazowiecki WINB wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w tej sprawie nie znajdował zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, gdyż opisany stan faktyczny nie mieści się w dyspozycji normy prawnej określonej w tym przepisie, która obejmuje nieodpowiedni stan techniczny budynku, wywołany niewłaściwym użytkowaniem lub innymi nagłymi zdarzeniami zaistniałymi po oddaniu obiektu do użytkowania.

W konsekwencji postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego należało umorzyć, co jednak nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania we właściwym trybie, to jest w oparciu o regulacje wymienione w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem przepisów art. 50 oraz 51 cyt. ustawy jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyć jednak trzeba, że chodzi wyłącznie o doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie prawa cywilnego, regulującego kwestie ochrony własności i odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

E. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie do ponownego rozpatrzenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

Naruszenie przepisów procesowych, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 151 oraz art. 145 § 1 punkt 1 litera c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. i bezpodstawne uznanie, że prowadzenie postępowania przez organy administracji w niewłaściwym trybie art. 66 Prawa budowlanego, stanowi podstawę do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a., podczas gdy prowadzenie postępowania administracyjnego w niewłaściwym trybie nie uzasadnia umorzenia tego postępowania w trybie att, 105 § 1 K.p.a.;

art, 151 oraz art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżącej i utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem art, 105 § 1 K.p.a., bezpodstawnie uznającej, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości, podczas gdy w sprawie pozostają niewyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia;

art. 151 oraz art, 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie, podczas gdy w sprawie pozostają niewyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia;

art. 151 oraz art, 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej w sprawie, gdzie organ odwoławczy nie dokonał należytego oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego tj. pominął pismo skarżącej z dnia 20 grudnia 2013 r., a umorzył postępowanie na podstawie pisma z dnia 11 grudnia 2013 r. pomijając istotne wyjaśnienia skarżącej zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r.;

art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 135 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji tj. zarzutów zawartych w skardze i podniesionych w toku postępowania przed WSA;

art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów tj. dokumentów złożonych przez skarżącą podczas rozprawy w dniu 17 października 2014 r. dotyczących uznania jej za osobę pokrzywdzoną w sprawie karnej o sygnaturze akt III KP 1163/14 dotyczącej sfałszowania protokołu awarii z dnia 12 listopada 2012 r.;

art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy oraz przyjęcie, że prowadzenie postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w danej sprawie uzasadnia umorzenie postępowania pomimo obowiązku organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającą na uznaniu, że zasadne jest umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na prowadzenie postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i jednocześnie uznanie, źe postępowanie powinno się toczyć we właściwym trybie tj. art, 50 i 51 Prawa budowlanego;

art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również poprzez brak zawarcia wyjaśniania w jakim zakresie elementy stanu faktycznego ustalone przez organ administracji zostały przyjęte przez Sąd i z jakich przyczyn;

art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku sprzecznego z oceną prawną i wskazaniami prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 88/13 tj. uznanie, że postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu, podczas gdy ocena zawarta w wyroku VII SAB/Wa 88/13 wskazuje, że postępowanie należy uznać za toczące się z wniosku skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne skutecznie podważyły ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego, który kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził z jednej strony, że brak przesłanek do zastosowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego uzasadniał umorzenie postępowania, a z drugiej strony wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania we właściwym trybie, to jest w oparciu o regulacje wymienione w artykule 50-51 Prawa budowlanego. Zaprezentowane w zaskarżonym wyroku wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego jest wadliwe, gdyż okoliczność, że dla określonego stanu faktycznego sprawy należy zastosować inną podstawę niż ta, która została zastosowana przez organ administracji, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania warunkującej podjęcie decyzji na podstawie artykułu 105 § 1 K.p.a. Jeżeli sprawa ma swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej niż przyjęta przy rozstrzyganiu sprawy przez organ administracji, to wydanie decyzji umarzającej nie jest uzasadnione. Trafnie podniesiono w zarzutach kasacyjnych, że ocena Sądu Wojewódzkiego co do legalności kontrolowanych decyzji dokonana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania może się wiązać z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wskazuje się też, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty stanowi naruszenie art. 105 K.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2014 r. str. 422)

Z przedstawionych uwag wynika, że Sąd Wojewódzki nie mógł uznać kontrolowanych decyzji za zgodne z art. 105 § 1 K.p.a., gdy jednocześnie dostrzegł potrzebę rozpoznania sprawy na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, który może znaleźć zastosowanie w przypadkach wystąpienia nieprawidłowości związanych z niewypełnieniem obowiązków w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego przez jego właściciela lub zarządcę. Przedstawiona w tym zakresie ocena prawna Sądu Wojewódzkiego nie została podważona w skardze kasacyjnej. Zasadniczo strona kwestionując zaskarżony wyrok wskazała trafnie na wadliwe określenie granic i przedmiotu postępowania oraz sprzeczność wnioskowania Sądu, polegającego na zaakceptowaniu umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i jednocześnie wskazaniu na potrzebę przeprowadzenia odrębnego postępowania w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodzić się również należało z autorem skargi kasacyjnej, że mylne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, podczas gdy to wniosek skarżącej zainicjował działania organu nadzoru budowlanego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w piśmie z 14 stycznia 2013 r. zgłosiła, że w trakcie robót budowlanych polegających na generalnym remoncie balkonów i ociepleniu wskazanego budynku mieszkalnego naruszono konstrukcję ścian i sufitów w lokalu mieszkalnym skarżącej, o czym miały świadczyć - jej zdaniem - powstałe pęknięcia na suficie i ścianach w pokojach przyległych do balkonu. Niewątpliwie złożony przez skarżącą wniosek wyznaczył przedmiot postępowania, którym stały się opisane roboty budowlane. Zarówno zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru budowlanego, jak też treść wydanych orzeczeń przez organy obu instancji potwierdzają, że przedmiotem rozpatrzenia stała się sprawa dotycząca wykonanych w oznaczonym budynku robót dociepleniowych i remontu balkonów oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu należącego do skarżącej. Wskazać należy m. in., że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu skargi na uchylanie się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wydania decyzji w sprawie wymienionych robót budowlanych wskazał w piśmie z 4 lipca 2013 r. skierowanym do skarżącej, że zadaniem organu pierwszej instancji było zbadanie legalności wymienionych robót budowlanych. Taki przedmiot sprawy został również przyjęty w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 września 2013 r. wyznaczającym organowi pierwszej instancji 30-dniowy termin na zakończenie postępowania w sprawie, jak też w decyzjach kończących postępowania w pierwszej i drugiej instancji. Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika wyraźnie, że umorzenie postępowania nastąpiło w sprawie: "dotyczącej wykonanych robót dociepleniowych i remontu balkonów oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu numer 14 w budynku (...)". Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie znaleziono podstaw do zastosowania środków przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego. W szczególności wskazano, że zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę roboty budowlane nie wywarły negatywnego wpływu na konstrukcję budynku, który jest w dobrym stanie technicznym i może być dalej bezpieczny użytkowany, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania. W takim stanie sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki dostrzegł potrzebę rozpoznania przedmiotowej sprawy na gruncie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, z tym że błędnie uznał, że powinno to nastąpić w odrębnym postępowaniu. Należało bowiem przyjąć, że zainicjowane przez skarżącą postępowanie powinno doprowadzić do wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności, które są istotne dla oceny legalności przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie ocieplenia budynku i remontu balkonów w świetle uwarunkowań określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Niewątpliwie w kontrolowanych decyzjach zabrakło oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - pozwalających na stwierdzenie, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na podstawie wymaganego pozwolenia i w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz czy ewentualnie doszło do wykonania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożenie ewentualnych obowiązków mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem mogłoby nastąpić w przypadku ich wykonania w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W innych sytuacjach nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. W razie zaś wystąpienia szkody w następstwie robót budowlanych wykonywanych zgodnie z prawem stosowne roszczenia cywilne mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, na co organy słusznie już zwróciły uwagę w wydanych decyzjach. Jednak ograniczenie przez organy nadzoru budowlanego podstawy rozpoznania sprawy do regulacji art. 66, z pominięciem przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych w sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego dokona ustaleń faktycznych istotnych świetle regulacji art. 50-51 Prawa budowlanego i przeprowadzi ocenę prawną w zakresie przesłanek warunkujących zastosowanie środków przewidzianych w postępowaniu naprawczym, podejmując rozstrzygnięcie adekwatne do wyniku postępowania.

Zasadność omówionych zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę podczas gdy kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie oraz z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie przepisów art. 199, 200, 205 § 2, 207 § 1 i 250 § 1 p.p.s.a. Skarżąca w piśmie z dnia 23 października 2016 r. zawarła wniosek o zwrot kosztów postępowania związanych z poniesionymi wydatkami na "dojazdy do sądu, telefony, pisanie dokumentów i ksero dokumentów, i.t.p.". Zaznaczyć należy, że w związku z przyznaniem skarżącej prawa pomocy ustanowiony został dla niej pełnomocnik wyznaczony przez Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie. Skarżąca zwolniona była od kosztów sądowych w niniejszej sprawie, a zatem nie dokonywała żadnych opłat. Stosownie do art. 250 § 1 p.p.s.a. wyznaczony adwokat otrzymuje wynagrodzenie po złożeniu wniosku, który rozpatrywany jest odrębnie przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 200 i 203 p.p.s.a stronie w razie uwzględnienia skargi i skargi kasacyjnej przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Według art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się ich wynagrodzenie, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Jak wskazano powyżej o ewentualnym wynagrodzeniu pełnomocnika nie orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem zastosowanie w tym przedmiocie ma art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżąca wobec przyznanego prawa pomocy nie poniosła żadnych kosztów sądowych i nie była wzywana do osobistego stawiennictwa, a jej udział w rozprawie był realizacją uprawnienia przysługującego stronie. W rezultacie skarżąca nie poniosła kosztów, które podlegałyby zasądzeniu w myśl wymienionych przepisów. Wydatki objęte wnioskiem skarżąca była obowiązana pokryć z własnych środków w myśl zasady ustanowionej w art. 199 p.p.s.a., stanowiącym iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.

art. 105 § 1 K.p.a.