Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 327/20 w sprawie ze skargi D.B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 28 listopada 2019 r. nr MDO.051.129.2018(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

I.

Wojewoda Pomorski (dalej: organ I instancji, Wojewoda) postanowieniem z 17 kwietnia 2018 r., nr SO-III.756.32.2018.DM, nałożył na D. B. (dalej: "skarżąca") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna S. B., urodzonego 22 września 2017r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 6 marca 2018 r., nr 1/2018, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Dworze Gdańskim (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie Wojewoda wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia oraz obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68 zł za czynności egzekucyjne.

Minister Zdrowia (dalej: organ odwoławczy, Minister) postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r., znak: MDO.051.129.2018(2), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, ze zm., dalej: "u.p.e.a.") po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Organ odwoławczy powołał treść art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz art. 122 § 1 u.p.e.a. i wyjaśnił, że w tej sprawie jego kontrola sprowadzała się do oceny czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz czy wymiar grzywny był prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy ocenił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Podniósł, że nie jest dopuszczalne powoływanie w postępowaniu zażaleniowym w przedmiocie nałożenia grzywny okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Minister uznał tym samym, że argumentacja skarżącej o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym stanowi okoliczność przewidzianą w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i tym samym jest niezasadna, bowiem nie podlega kontroli w toku niniejszej sprawy.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (dalej: ustawa o prawach pacjenta) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (dalej: ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty).

W odniesieniu do kwestionowanego przez skarżącą uprawnienia PPIS do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego Minister zaznaczył, że zarzut ten nie podlegał kontroli w toku rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Minister wskazał jednak na zawarte w u.p.e.a. pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego" i wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z u.p.e.a., kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym, bowiem organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda. Organ odwoławczy podkreślił także, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonywaniem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., organ odwoławczy zauważył, że wskazane przez skarżącą okoliczności stanowią przesłankę z art. 33 §1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Tym samym zarzut ten był chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Minister podkreślił jednak, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm., dalej: u.z.z.z.ch.) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (dalej: rozporządzenie MZ z 2011 r.). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Minister podkreślił także, że procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Organ odwoławczy wskazał również, że dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia MZ z 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Minister Zdrowia uznał także, że skarżąca nie wykazała zarzucanego naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/20, oddalił skargę D. B. na powyżej opisane postanowienie Ministra Zdrowia z 28 listopada 2019 r., znak MDO.051.129.2018 (1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Sąd stwierdził, że poza sporem pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim dzieckiem, a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy u.z.z.z.ch. który przewiduje, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, że odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków przewidzianych w ust. 1 ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta. Okolicznością bezsporną w sprawie jest także to, że skarżąca nie poddała małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez PPIS w Nowym Dworze Gdańskim.

Sąd uznał, że wobec niewykonania obowiązku, zasadnie Wojewoda jako organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny. Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści przepisów u.p.e.a. wskazał, że obowiązku szczepienia dziecka nie może wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. W ocenie Sądu, wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Minister Zdrowia nie naruszył przepisów u.p.e.a. i prawidłowo przyjął, że egzekucja jest dopuszczalna. Postanowienie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej grzywny nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Uzasadniono też celowość i skuteczność podjętych działań. Sąd nie stwierdził zatem żadnych nieprawidłowości w kontrolowanym orzeczeniu o zastosowaniu grzywny jako środka egzekucyjnego zauważając, że wymierzając tę grzywnę organy zasadnie kierowały się tym, że musi ona stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje do wykonania zobowiązania.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze WSA wskazał, że realizację obowiązku szczepień ochronnych konkretyzują przepisy u.z.z.z.ch. zamieszczone w rozdziale IV poświęconym szczepieniom ochronnym, z których wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia MZ z 2011 r. Obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, i nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok, w którym zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia. Sąd zwrócił uwagę, że art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa, to nie powoduje jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu.

WSA odnosząc się do wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego uznał, że nie znajduje ku temu podstaw, bowiem podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2539/15, zgodnie z którym obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silną podbudowę w przepisach Konstytucji RP, przede wszystkim w art. 31 ust. 3.

III.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

a) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r., Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) w zw. art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. w związku z pkt I A Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. poprzez jego naruszenie i niewłaściwe zastosowanie i wymaganie przeprowadzenia obowiązku szczepiennego u dziecka zgodnie z komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa,

b) art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 u.z.z.z.ch. w zw. z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia MZ z 2011 r. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia - nie wynika z tych aktów, a z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,

c) art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z pkt I A Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. poprzez jego zastosowanie i nałożenie wobec skarżącej grzywny w celu przymuszenia do spełnienia obowiązku określonego w akcie nie stanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego,

d) art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2009 Nr 52 poz. 417 ) w zw. z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. 1997 Nr 28 poz. 152) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że poddanie dziecka szczepieniom ochronnym nie wymaga zgody rodzica w sytuacji gdy uzyskanie tej zgody jest konieczne - co potwierdza Minister Zdrowia,

e) art. 39 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b u.z.z.z.ch. poprzez jego niezastosowanie i wymaganie od obywatela poddania się eksperymentowi medycznemu bez jego zgody - wprost z ustawy, w sytuacji gdy jak wynika z informacji z Ministerstwa Zdrowia, wszystkie szczepienia objęte Programem Szczepień Ochronnych znajdują się w IV fazie badań - a co za tym idzie - są eksperymentem medycznym i wymagają zgody pacjenta,

f) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b u.z.z.z.ch. poprzez ich zastosowanie i nakazanie poddania dziecka szczepieniom ochronnym, w sytuacji gdy nakaz ten godzi w istotę wolności,

g) art. 47, 48 i 53 Konstytucji RP w zw. z w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b u.z.z.z.ch. poprzez ich niezastosowanie i nakazanie skarżącemu poddanie dziecka szczepieniom ochronnym w sytuacji gdy rodzic ma prawo do wychowywania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami oraz nie uwzględnienie okoliczności, że poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu stanowiącemu zabieg medyczny – godzi w życie osobiste – w myśl art. 48 Konstytucji RP a także narusza wolność wyznania skarżącego.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. z art. 87 Konstytucji RP, przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

IV.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej.

V.

Pismem z dnia 23 lutego 2024 r. skarżąca wniosła o:

1. na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego:

- ustalenie, czy w świetle obowiązujących przepisów wymagana jest zgoda rodzica na poddanie dziecka szczepieniom ochronnym, w sytuacji gdy zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta "Pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody, po uzyskaniu informacji w zakresie określonym w art. 9" oraz art. 17 ust. 2 "Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego, całkowicie ubezwłasnowolnionego lub niezdolnego do świadomego wyrażenia zgody, ma prawo do wyrażenia zgody, o której mowa w ust. 1. W przypadku braku przedstawiciela ustawowego prawo to, w odniesieniu do badania, może wykonać opiekun faktyczny" oraz w myśl art. 32 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 o zawodzie lekarza i dentysty "1. Lekarz może prowadzić badanie lub udzielić innych świadczeń zdrowotnych, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, po wyrażeniu zgody przez pacjenta. 2 Jeżeli pacjent jest małoletni lub niezdolny do świadomego wyrażenia zgody, wymagana jest zgoda jego przedstawiciela ustawowego, a gdy pacjent nie ma przedstawiciela ustawowego lub porozumienie się z nim jest niemożliwe – zezwolenie sądu opiekuńczego". – w sytuacji gdy ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przewiduje wyłączenia uzyskania zgody na poddanie dziecka szczepieniu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajął stanowiska w tej sprawie w wyroku, natomiast Minister Zdrowia w stanowisku z 5 października 2023 r. wyjaśnia, że "Każdorazowo szczenienie dziecka wykonuje się po uzyskaniu zgody rodzica lub opiekuna" co wynika z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2023. 2077 z dnia 2023.09.29), zgodnie z którym: "Lekarskie badanie kwalifikacyjne oraz obowiązkowe szczepienia ochronne u osoby, która ukończyła 6 rok życia, a nie osiągnęła pełnoletności, można przeprowadzić bez obecności osoby, która sprawuje prawną pieczę nad tą osobą, albo opiekuna faktycznego po uzyskaniu ich pisemnej zgody i informacji na temat uwarunkowań zdrowotnych mogących stanowić przeciwwskazanie do szczepień."

W ocenie skarżącej należałoby kategorycznie wyjaśnić te kwestię, bowiem ma ona kluczowe znaczenie dla kwestii świadomie udzielonej zgody i konsekwencji jej nieudzielenia.

2. przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 10 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. 2022. poz. 1657 z dnia 8 sierpnia 2022 r.) w zw. z § 2, 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023, poz. 207 z 2023.09.29) z art. 41 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997. 78. 483 z 1997.07.16) oraz art. 48 w zw. z art. 53 ust. 1, 2, 3 i 5 w zw. z art. 72 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych regulują powinności obywatela, które naruszają istotę wolności i swobodę wyznania oraz możliwość decydowania o życiu osobistym oraz uniemożliwiają wychowanie dzieci według własnych przekonań rodziców.

b) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. 2022, poz. 1657 z dnia 8 sierpnia 2022r.) z art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zakresie w jakim przywołana ustawa nakłada obowiązek poddania się eksperymentowi badawczemu.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację uzasadniającą wniosek.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach podkreślenia na wstępie wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu, które było poddane kontroli Sądu pierwszej instancji, było wydane na podstawie art. 119 u.p.e.a. w zw. z art. 121 i art. 122 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do dopełnienia przez skarżącą obowiązku niepieniężnego tj. poddania małoletniego syna skarżącej obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Przedmiotem rozpoznania organu było zatem zażalenie na środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podkreślenia w tym kontekście wymaga również, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia dwa środki zaskarżenia, tj. zarzuty i zażalenie, a niniejsza sprawa toczyła się przed organem na skutek wniesionego przez stronę jednego z tych środków, tj. zażalenia.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym oceny legalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, przedmiotem weryfikacji mogła być jedynie zgodność z prawem zastosowania w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym tego konkretnego środka egzekucyjnego (grzywny), a nie dopuszczalność egzekucji w ogóle ani właściwość organu egzekucyjnego.

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, których treść i uzasadnienie koncentrują się na kwestii niezgodności z prawem samego obowiązku szczepień, zarzucając w szczególności niezgodność z konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego oraz naruszenie konstytucyjnych zasad wolności, w tym wolności osobistej i wyznania.

Należy zatem uznać, że tak sformułowane zarzuty i ich uzasadnienie nie odnoszą się do istoty niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej nie ma żadnej argumentacji nawiązującej bezpośrednio do kwestii weryfikacji tego konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, które zostało zastosowane w tej sprawie. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej podważają zasadność samego obowiązku, co wykracza poza zakres niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, że środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. m.in.: J. Radwanowicz-Wanczewska w: G. Łaszczyca, A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265; wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 3310/19; 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/18; 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2394/16). W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., dotyczących podstawy do wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż zażalenie takie byłoby wówczas w istocie zarzutem, co jest niedopuszczalne.

Mając to na uwadze, za niezasadne w niniejszej sprawie uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawidłowość nałożenia obowiązku poddania małoletniego dziecka skarżącej szczepieniu ochronnemu, w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku, terminu wykonalności tego obowiązku i jego wymagalności oraz zgodności z konstytucyjnymi zasadami wolności osobistej i wolności wyznania. Dla dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia nie mogą bowiem mieć znaczenia podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty, które ogniskują się na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej, kwestie te bowiem wykraczają poza zakres niniejszej sprawy.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. i w związku z pkt I A Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r., a także art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 u.z.z.z.ch. w zw. z § 3 pkt 1-12 rozporządzenia MZ z 2011 r. oraz w zw. z art 119 § 1 u.p.e.a. poprzez zastosowanie i nałożenie wobec skarżącej grzywny w celu przymuszenia do spełnienia obowiązku określonego w akcie nie stanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego, a także art. 16 ustawy o prawach pacjenta w zw. z art. 32 ust. 1-2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że poddanie dziecka szczepieniom ochronnym nie wymaga zgody rodzica oraz art. 31 ust. 3, art. 39, art. 47, 48 i 53 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust 1 pkt 1 b u.z.z.z.ch. poprzez niezastosowanie i wymaganie od obywatela poddania się eksperymentowi medycznemu bez jego zgody, co godzi w istotę wolności, a także narusza wolność wyznania skarżącego.

Niezasadności zarzutów kasacyjnych podniesionych w niniejszej sprawie nie zmienia fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909) orzekł, że: "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał wskazał bowiem wprawdzie, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, nie będącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, jednakże równocześnie nie zakwestionował samego obowiązku szczepień ochronnych wskazując jedynie, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, i z tego względu zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia (por. m.in. wyroki NSA: z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1604/20; z 2 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3246/20).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów prawa, które skarżąca wskazała w zarzutach kasacyjnych, można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08, LEX nr 595803). Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, wykonanie zaś tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedopełnienie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wymienione w zarzutach kasacyjnych przepisy w żaden sposób nie zostały naruszone. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. W ramach zaś kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia, nie podlega weryfikacji sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązaną w ramach za zażalenia na zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. zestawiony z pkt 1A Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z 31 października 2017 r.

Z powyższych powodów NSA oddalił także zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów tj. postanowienia Sądu Rejonowego w Warszawie z 27 września 2017 r. sygn. V Nsm 1051/17, odpowiedzi na interpelację nr 21987 z 6 czerwca 2018 r. oraz pisma Ministerstwa Zdrowia z 12 lutego 2020 r., przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów w niniejszej sprawie nie jest bowiem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest wyjątkiem od zasady, że sąd takiego postępowania nie prowadzi i jest możliwe jedynie wówczas, gdy bez tych dowodów nie jest możliwe dokonanie przez sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła.

Brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, bowiem przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie zachodziły także podstawy do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP, będąca bowiem przedmiotem tej sprawy kwestia zastosowania środka egzekucyjnego nie wywołała wątpliwości NSA co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą.

Nawiązując do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tych wniosków oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), a z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki (por. m.in. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18; z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19). W myśl art. 17 ust. 1. u.z.z.z.ch., osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2 są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z.z.ch., minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Mając na uwadze tę regulację prawną w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, a ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie nie prowadzi zatem do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.). Obowiązek szczepienia stanowi wprawdzie ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji Praw Człowieka, jednakże ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób (zob. wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., Vavřička i inni, 47621/13).

Podsumowując NSA stwierdza, że skoro nałożony na skarżącą z mocy prawa obowiązek szczepień miał charakter niepieniężny i organ zastosował grzywnę w celu przymuszenia, a skarżąca kasacyjnie nie sformułowała żadnych zarzutów kasacyjnych, które dotyczyłyby nieprawidłowości zastosowania tego konkretnego środka egzekucyjnego, to skarga kasacyjna nieodnosząca się do grzywny, lecz kwestionująca istnienie nałożonego obowiązku, nie mogła zostać uwzględniona. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają skutecznie zgodności z prawem rozstrzygnięcia, które zapadło w tej sprawie, czyli rozstrzygnięcia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.