Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie projektu złożonego w ramach budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100).

Skarżący M. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w trybie art. 3§2 pkt 8 w zw. z art. 50§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, we własnym imieniu, na bezczynność organu w zakresie przeprowadzenia budżetu obywatelskiego o którym mowa w art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zakresie, jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne, poprzez stosowanie odmiennej dla poszczególnych wnioskodawców interpretacji regulaminu budżetu obywatelskiego, a w konsekwencji odrzucenia mojego wniosku (projektu o nr [...]) i tym samym naruszenia mojego interesu prawnego.

Wskazując na powyższe wniósł o:

1) o obligatoryjne poddanie pod głosowanie w następnej edycji budżetu obywatelskiego miasta Krakowa mojego wniosku (projektu o nr [...]).

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę jej autor przypomniał przebieg zdarzeń w sprawie, wskazując, że: w dniu 14 maja 2021r. złożył wniosek o nazwie "Bezpieczne wiaty rowerowe na ulicach" który otrzymał nr [...] Zarząd Transportu Publicznego pismem z dnia 15 czerwca 2021r. wezwał skarżącego do uzupełnienia informacji. Odpowiadając na wezwanie, skarżący w dniu 28 czerwca 2021r. uzupełnił informacje przesyłając poprawiony wniosek (projekt). W dniu 6 sierpnia 2021r. organ poinformował skarżącego o odrzuceniu projektu na etapie oceny prawnej. Skarżący pismem z dnia 15 sierpnia 2021r. złożył protest wraz ze szczegółowym uzasadnieniem a w dniu 15 września 2021r. otrzymał od organu informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu, tym samym wyczerpała się droga odwoławcza przewidziana w regulaminie.

Pismem z dnia 22 września 2021r. za pomocą platformy ePUAP skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 20 października 2021r. otrzymałem od organu informację o negatywnym rozpatrzeniu wezwania, organ nie odniósł się do przedstawionych we wezwaniu faktów, nie usunął również naruszenia prawa wskazanego we wezwaniu.

Skarżący wyczerpał środki zaskarżenia przewidziane w art. 52§1 stawy z dni 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem skarżącego, organ zastosował w stosunku do niego odmienną, w stosunku do innych wnioskodawców, interpretację regulaminu Budżetu Obywatelskiego (Uchwała Nr LI/1410/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2021r. w sprawie Regulaminu budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa).

Organ pismem z dnia 6 sierpnia 2021r. przedstawił interpretację, na podstawie której dokonał odrzucenia wniosku (projektu). Odmienność interpretacji dotyczyła dwóch kluczowych zagadnień tj.:

1. definicji ogólnodostępności-organ uznał, że wniosek zawęża grono potencjalnych użytkowników projektu do ok. 200 osób i na tej podstawie uznał, że nie spełnia definicji ogólnodostępności zapisanej w regulaminie.

Definicja ogólnodostępności zapisana w regulaminie-"Ogólnodostępność projektu należy rozumieć jako umożliwienie wszystkim albo ogółowi mieszkańców nieodpłatnej możliwości korzystania z efektów realizacji projektu wybranego w ramach budżetu obywatelskiego."

Organ przy ocenie wniosku zastosował odmienną interpretację zapisu "wszystkim albo ogółowi", traktując ogół jako wszystkich mieszkańców. Jednakże wobec projektów innych wnioskodawców stosował już standardową interpretację, a mianowicie posiłkował się słownikową definicją pojęcia ogółu tj. "Ogół-zespół osób mających jakąś wspólną cechą, np. zawód, narodowość, zainteresowania" w konsekwencji czego ich projekty, które również zakładały ograniczoną liczbę potencjalnych użytkowników, spełniały tak rozumianą definicję ogólnodostępności i zostały przez organ zaakceptowane. Przykładowe projekty innych wnioskodawców, dla których organ stosował odmienną interpretację pojęcia ogólnodostępności, dzięki czemu zostały pozytywnie zaopiniowane i zostały poddane pod głosowanie:

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 116: Joga na trawie dla mieszkańców Krakowa - ograniczona liczba uczestników do 1300,

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 112: Doskonalenie techniki oraz bezpiecznej jazdy samochodem-ograniczona liczba uczestników do 336,

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 76: Dogadaj się wszędzie - angielski dla każdego - ograniczona liczba uczestników 20 osób.

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 198: Bilety dla Seniorów do Kina Paradox -

ograniczona liczba uczestników do 1900.

PROJEKT-OGÓLNOMIEJSKI NR 196: Kino pod gwiazdami! - ograniczona wielkością kina liczba uczestników,

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 13: Krakowski festiwal sportów i tradycji – ograniczona wielkością miejsca liczba uczestników,

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 207: Z rodziną zajdziesz wyżej! Zajęcia wspinaczkowe dla rodzin- maksymalnie 1600 osób,

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 214:Deskorolka dla każdego - ograniczona ilością uczestników i pojemnością liczba uczestników,

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 206: - Stanąć na łapy- miejscy behawioryści -

ograniczona liczba uczestników pojemnością miejsca i ilością kursów.

2. miejsca realizacji zadania-organ uznał, że wniosek (projekt) nie zawiera informacji o miejscu realizacji projektu, pomimo że:

a) miejsce realizacji zadania zostało wskazane w nazwie zadania. Bezpieczne wiaty

rowerowe na ulicach, jak również w opisie projektu było napisane w jaki sposób będzie dokonywany wybór lokalizacji: stworzenie komórki w urzędzie do obsługi wiat tj.: przyjmowania zgłoszeń, uzgadnianie lokalizacji z zarządcą tj. z innymi jednostkami gminnymi l państwowymi, podpisywanie umów z mieszkańcami na najem. Dodatkowo przedstawiono przykłady, w postaci linków do stron www, z innych miast Europy obrazujące sposób lokalizacji wiat: "Projekt wzorowany na istniejących systemach miast Paryż Utrecht".

W dniu 15 czerwca 2021r. urzędnik organu w rozmowie telefonicznej i pisemnie zażądał wskazania szczegółowych lokalizacji poszczególnych wiat: "Podanie szczegółowych lokalizacji dla realizacji projektu umożliwi mi wystąpienie o opinie do właściwych jednostek i Wydziałów UMK, analizę oraz ocenę możliwości /realizacji, zaznaczam że nie jest równoznaczne z pozytywną weryfikacją propozycji zadania."

W dniu 28 czerwca 2021r. skarżący drogą emaliową przesłał uzupełniającą informacje: "Uszczegółowienie miejsca realizacji zadania: pas drogowy będący w Zarządzie Dróg Miasta Krakowa miejsca postojowe dla samochodów, miejsca postojowe dla rowerów, chodnik, pas zieleni przydrożnej"

Regulamin budżetu obywatelskiego §10 ust.1 pkt.6 wymaga podania tylko i wyłącznie "miejsca złożenia projektu", nie ma w regulaminie wymogu podania szczegółowych lokalizacji. Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, skarżący nie miał prawa wskazać dokładnej lokalizacji wiat, ponieważ stało by to w sprzeczności z zasadą uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Optymalna lokalizacja wiat wynika z realnego zapotrzebowania na miejsca parkingowe, a to zapotrzebowanie da się ustalić dopiero w trakcie realizacji projektu, podczas którego mieszkańcy będą zgłaszać urzędowi zapotrzebowanie ustawienia wiaty w danej lokalizacji.

Takie optymalne rozwiązanie zostało wypracowane w gminie Paryż (Francja) i gminie Utrecht (Holandia).

W przypadku innych wnioskodawców organ zastosował już odmienną interpretację regulaminu i nie wymagał od nich podania szczegółowych lokalizacji, w tym zaakceptował i poddał pod głosowanie projekty dla których szczegółowa lokalizacja zostanie ustalona w trakcie trwania projektu . Przykłady poniżej:

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 174:100 Ławek dla mieszkańców - brak wskazania szczegółowej lokalizacji ławek " Wskazania miejsc usytuowania ławek dokonają mieszkańcy i rady dzielnic."

Posadźmy ANTYSMOGOWE krzewy w donicach na terenie Krakowa - brak wskazania szczegółowej lokalizacji ławek. "Główna lokalizacja: Lokalizacje ustalone ze specjalistami z Zarządu Zieleni Miejskiej biorąc pod uwagę również wnioski społeczności lokalnych i Dzielnic."

PROJEKT OGÓLNOMIEJSKI NR 25: ZIELONE PRZYSTANKI - brak wskazania

szczegółowej lokalizacji przystanków, "Projekt zakłada montaż zielonych przystanków głównie na alejach Trzech Wieszczów, gdzie najczęściej występują przekroczenia dopuszczalnych zanieczyszczeń powietrza, ale także na terenie Nowej Huty, Bieżanowa, Prądnika Białego i Czerwonego, Ruczaju oraz Bronowic."

Zarówno na etapie korekty wniosku, wnoszenia protestu, jak i na posiedzeniu Rady Budżetu Obywatelskiego podnoszone były ww. argumenty. Niestety organ pisemnie nie odniósł się do nich, a argumenty słowne, wyartykułowane na posiedzeniu Rady Budżetu Obywatelskiego, były pozamerytoryczne i odnosiły się głównie do rzekomej kontrowersyjności projektu spowodowanej możliwą utratą miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie ustosunkował się do przedstawionych faktów, przedstawiając jedynie lakoniczną odpowiedź. Tym samym zostały wyczerpane środki zaskarżenia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że projekt skarżącego który został zgłoszony w roku 2021 nie może zostać poddany pod głosowanie w edycji 2022 z uwagi na zapisy Regulaminu budżetu obywatelskiego w brzmieniu: §9. Zgłaszanie projektów odbywa się za pośrednictwem dedykowanej platformy internetowej. §10 ust.1 ustala się zakres informacji niezbędnych do złożenia projektu:

1) imię i nazwisko Wnioskodawcy;

2) adres zamieszkania Wnioskodawcy;

3) adres e-mail oraz numer telefonu kontaktowego Wnioskodawcy;

4) określenie charakteru zgłaszanego projektu;

5) tytuł projektu (odpowiadający jego rzeczywistemu zakresowi);

6) miejsce realizacji projektu;

7) krótki opis projektu;

8) szczegółowy opis projektu;

9) uzasadnienie dla realizacji projektu;

10) harmonogram działań związanych z wykonaniem projektu.

§12 ust. 3 stanowi, że zgłoszone projekty są podawane do publicznej wiadomości za pośrednictwem dedykowanej platformy internetowej.

Dodatkowo w Zarządzeniu nr 440/2021 Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2021r. w sprawie powołania Zespołu ds. budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa oraz ustalenia szczegółowej procedury realizacji budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa w roku 2021 na poziomie ogólnomiejskim oraz dzielnicowym został określony harmonogram prac nad budżetem obywatelskim, gdzie termin zgłaszania projektów do tegorocznej edycji budżetu obywatelskiego został wyznaczony w dniach od 12 kwietnia do14 maja 2021r.

Po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie zgłoszonego wniosku, skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia protestu od negatywnej oceny projektu. W Regulaminie budżetu obywatelskiego, jak również w Zarządzeniu nr 440/2021 Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2021r. w sprawie powołania Zespołu ds. budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa oraz ustalenia szczegółowej procedury realizacji budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa w roku 2021 na poziomie ogólnomiejskim oraz dzielnicowym zostały precyzyjne określone zasady rozpatrywania protestów.

Skarżący stawił się w dniu 18 sierpnia 2021r. na posiedzeniu Rady Budżetu Obywatelskiego, aby przedstawić swoje argumenty w odniesieniu do negatywnej oceny. Na podstawie dyskusji oraz wysłuchania stanowisk obecnych osób Rada Budżetu Obywatelskiego podjęła decyzję o nie rekomendowaniu Prezydentowi Miasta przywrócenia projektu do ponownej oceny merytoryczno-prawnej. Procedura rozpatrywania protestów została zakończona.

Zgłoszone przez Wnioskodawców projekty do budżetu obywatelskiego podlegają weryfikacji formalnej oraz merytoryczno-prawnej. Ocena formalna realizowana była przez Wydział Polityki Społecznej i Zdrowia, a ocenę merytoryczno - prawną przedmiotowego projektu realizował Zarząd Transportu Publicznego w Krakowie zgodnie z Uchwałą NR LI/1410/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2021r. w sprawie Regulaminu budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa. Dokładne zasady weryfikacji merytoryczno-prawnej zostały określone w §15 ust. 5 Regulaminu budżetu obywatelskiego. W przypadku stwierdzenia podczas weryfikacji, że złożony projekt nie zawiera istotnych informacji w §16 Regulaminu określono zasady kontaktu z wnioskodawcą.

Za pośrednictwem platformy CMS do Zarządu Transportu Publicznego w Krakowie został przekazany, złożony dnia 14 maja 2021r. przez Pana M. D. wniosek pn. "Bezpieczne wiaty rowerowe na ulicach" w celu weryfikacji merytoryczno-prawnej, na podstawie §15 ust.1 Regulaminu Budżetu Obywatelskiego Miasta Krakowa (dalej Regulamin). Złożony projekt nie zawierał jednak istotnych informacji potrzebnych do przeprowadzenia jego analizy w zakresie konkretnych lokalizacji oraz ilości dla wykonania zamykanych garaży rowerowych (boksów). Zgodnie z zapisem §10 ust. 1 Regulaminu ustala się zakres informacji niezbędnych do złożenia projektu tj. miejsce realizacji projektu.

Zgodnie z treścią §16 ust.1 Regulaminu, Zarząd Transportu Publicznego w Krakowie zwrócił się do Wnioskodawcy drogą mailową i telefoniczną z prośbą o dokonanie uzupełnień. Zgodnie z zapisem w §16 ust. 2 Regulaminu informacja przekazana do Wnioskodawcy drogą elektroniczną zawierała wskazania dotyczące warunków jakie muszą spełniać potencjalne lokalizacje dla realizacji projektu. Przekazany został również link do strony Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, gdzie opublikowane są przydatne informacje infrastrukturalne w szczególności w zakładce budżet obywatelski mapa i informacje o działkach należących do Miasta. Podanie szczegółowych lokalizacji dla realizacji projektu miało na celu umożliwienie Jednostce wystąpienie do właściwych miejskich jednostek organizacyjnych i Wydziałów Urzędu Miasta Krakowa o opinie, analizę oraz ocenę możliwości realizacji projektu.

Zgodnie z zapisami §17 ust.1 Regulaminu Budżetu Obywatelskiego Miasta Krakowa "§17 ust. 1 pkt 4) w ramach procedury budżetu obywatelskiego nie mogą być realizowane projekty, które w dniu zgłoszenia stoją w sprzeczności z obowiązującymi w mieście planami, politykami, strategiami, programami i innymi uchwałami Rady i zarządzeniami Prezydenta, pkt 6) które naruszałyby obowiązujące przepisy prawa, w szczególności przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawa osób trzecich, w tym prawa własności, pkt 7) które są planowane do realizacji na gruntach nienależących i niepozostających we władaniu Miasta,"

Bez wskazania lokalizacji realizacji projektu Jednostka nie ma możliwości oceny zgodności projektu z powyższymi zapisami. Ponadto skarżący został poinformowany, że nie ma możliwości utworzenia odpowiedniej komórki tj. zatrudnienia osób do obsługi systemu i wynajmu lokalu.

Zgodnie z przeprowadzona kalkulacją, roczny koszt przekraczał 20 % wartości projektu - §17 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. Istnieje możliwość zlecenia firmie zewnętrznej w drodze zamówienia publicznego usługi wynajmu, ustawienia i obsługi boksów rowerowych we wskazanych lokalizacjach wraz z systemem obsługi tj. aplikacją i bieżącym utrzymaniem. Zgodnie z treścią §16 ust. 5 Regulaminu po dokonaniu modyfikacji konieczne będzie dostosowanie tytułu, opisu zadania oraz kosztów realizacji uzależnionych od ilości boksów.

Dnia 28 czerwca 2021r. skarżący przekazał skorygowany projekt z komentarzem. Wnioskodawca, dalej jednak nie wskazał szczegółowych lokalizacji dla proponowanych wiat. Jako miejsce realizacji wskazał pas drogowy będący we władaniu Zarządu Dróg Miasta Krakowa tj. miejsca postojowe dla samochodów, następnie miejsca postojowe dla rowerów, chodnik, pas zieleni przydrożnej. Podane miejsca realizacji projektu nie stanowiły dla Zarządu Transportu Publicznego w Krakowie podstawy do dokonania analizy zgodnie z zapisem w §17 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 Regulaminu. Z uwagi na intensywność zagospodarowania przestrzeni publicznej, w tym pasów drogowych, zapewnienie przestrzeni na lokalizację wiat rowerowych wiązałoby się z koniecznością zmiany zagospodarowania tej przestrzeni np. poprzez likwidację miejsc postojowych, pasów zieleni lub zawężeniem chodników, co mogłoby stanowić naruszenie interesu obecnych użytkowników tych przestrzeni i powodować konflikty wśród mieszkańców.

Potencjalni głosujący za realizacją projektu powinni mieć pełną informację o warunkach realizacji projektu. Poparcie projektu w głosowaniu powinno stanowić legitymację społeczną dla zmian zagospodarowania przestrzeni. Brak konkretnych lokalizacji, zdaniem ZTP uniemożliwiłoby mieszkańcom podjęcie świadomych wyborów.

Wskazane przez skarżącego miejsce realizacji projektu cyt. "na ulicach" nie zawierało istotnych informacji potrzebnych do oceny merytoryczno-prawnej. Przedstawiciele Jednostki byli świadomi faktu, że wskazanie takich lokalizacji na terenie całego miasta jest trudne i wymaga dużego zaangażowania skarżącego oraz osób popierających projekt, jednakże istniała możliwość wskazania mniejszej ilości lokalizacji przy pierwszej edycji projektu, która mogłaby być rozwijana w kolejnych latach w przypadku zainteresowania mieszkańców.

Budżet obywatelski sam w sobie stanowi specyficzną formę konsultacji społecznych. Zatem, jest niedopuszczalne, aby projekty w treści zawierały informacje oraz wskazania do przeprowadzenia dodatkowych konsultacji społecznych na temat przedmiotu złożonego wniosku np. proponowanej lokalizacji.

Projekt złożony przez skarżącego został również przeanalizowany pod kątem jego ogólnodostępności. Zgodnie zapisami w z §17 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, projekty, których efekty nie spełniają kryterium ogólnodostępności nie mogą być realizowane. Ogólnodostępność projektu (zgodnie że słownikiem pojęć Regulaminu) należy rozumieć, jako umożliwienie wszystkim albo ogółowi mieszkańców nieodpłatnej możliwości korzystania z efektów realizacji projektu wybranego w ramach budżetu obywatelskiego. Projekt zakładający wykonanie systemu zamykanych wiat rowerowych (boksów), z których będą korzystali mieszkańcy po zawarciu umowy najmu nie spełnia powyższego warunku ogólnodostępności. Założenie wykonania ok. 200 miejsc na rowery oraz przypisanie każdego miejsca do jednego mieszkańca przez okres maksymalnie 1 roku zawęża grono potencjalnych użytkowników projektu do ok. 200 osób. W ocenie Zarządu Transportu Publicznego w Krakowie ogólnodostępne są np. miejsca postojowe lub stojaki rowerowe w przestrzeni publicznej, z których każdy może skorzystać, natomiast miejsce przypisane do jednego użytkownika np. na okres l roku stanowi miejsce postojowe na wyłączność, a nie miejsce ogólnodostępne. W związku z powyższym, przedmiotowy wniosek został zweryfikowany negatywnie. złożył protest do oceny merytoryczno-prawnej wniosku "Bezpieczne wiaty rowerowe na ulicach", który został rozpatrzony na posiedzeniu przedstawicieli Rady Budżetu w obecności wnioskodawcy i przedstawicieli ZTP.

Podczas posiedzenia skarżący przedstawił swoje argumenty, przedstawiciele ZTP przedstawili swoje argumenty stanowiące rozwinięcie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu opinii.

Skarżący został poinformowany, że Jednostka traktuje wszystkich wnioskodawców jednakowo. W trakcie weryfikacji, w przypadku braku lokalizacji wnioskodawcy proszeni są ojej wskazanie. Udzielono odpowiedzi na pytania członków komisji, a w wyniku głosowania protest został od rzucony. Przyjmując argument skarżącego, że ogólnodostępność stanowi dostępność nie dla wszystkich mieszkańców tylko dla ogółu rozumianego jako zespół osób mających jakąś cechę wspólną w tym przypadku za taki zespół należy rozumieć wszystkich rowerzystów, których na terenie miasta jest więcej niż 200 osób.

ZTP nie kwestionuje możliwości montażu boksów w przestrzeni publicznej jednakże musi być ona poprzedzona dogłębną analizą potrzeb mieszkańców oraz możliwości terenowych i prawnych. ZTP traktuje wszystkich wnioskodawców jednakowo, w przypadku stwierdzenia braku w projekcie istotnych informacji każdorazowo wskazuje konieczność ich uzupełnienia.

Przytaczane przez skarżącego przykłady projektów innych wnioskodawców nie były weryfikowane przez Zarząd Transportu Publicznego w Krakowie.

Weryfikowane pozytywnie i realizowane są projekty z których efektów realizacji mogą korzystać wszyscy zainteresowani mieszkańcy.

Budżet Obywatelski jest specyficzną formą konsultacji społecznych, w ramach których realizowane są między innymi projekty polegające na zmianach w przestrzeni publicznej, jednakże za zgodą mieszkańców wyrażających w głosowaniu poparcie dla realizacji danego projektu (np. montaż stacji napraw rowerów - konieczność utwardzenia przestrzeni pod stacje ok.2x2 m). Warunkiem koniecznym jest przekazanie potencjalnym głosującym pełnej informacji o zakresie realizacji projektu i związanych z tym zmianach w przestrzeni publicznej, co bez szczegółowych lokalizacji nie jest możliwe. Już na etapie głosowania mieszkańcy decydują czy w danym miejscu chcą mieć np. wiatę rowerową, miejsce postojowe, zieleniec czy stojaki rowerowe.

Mając na względzie powyższe organ nie zgodził się, iż w niniejszej sprawie doszło do jakiejkolwiek bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zakres ten doprecyzowuje art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.), który stanowi między innymi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wyrazem funkcji sądów administracyjnych i kryterium kontroli wyrażonych we wskazanych wyżej przepisach jest art. 3§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej-p.p.s.a.) wskazujący, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Ponadto na podstawie art. 3§3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Mając powyższe na uwadze, analizie należy poddać przedmiot zaskarżenia skargi z dnia 27 października 2021r. Wyznacza on bowiem zakres w jakim sąd administracyjny może wykonywać funkcje kontrolne wobec administracji publicznej.

Skarżący upatruje bezczynności w tym, że po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie zgłoszonego wniosku skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia protestu od negatywnej oceny projektu a Rada Budżetu Obywatelskiego podjęła decyzję o nie rekomendowaniu Prezydentowi Miasta przywrócenia projektu do ponownej oceny merytoryczno-prawnej.

Skarżący domaga się by obligatoryjnie poddać pod głosowanie w następnej edycji budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa jego wniosku (projektu o nr [...]).

Zgodnie z art. 3§2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. bezczynności organu administracji w wydaniu: decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wyżej wymienione aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

Ponadto, stosownie do art. 3§2 pkt 9 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnić też należy, że z bezczynnością w sprawie administracyjnej mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Nie każda zatem bezczynność organu administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność.

Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Stosownie do art. 58§1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu.

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta brak poddania pod głosowanie projektu "Bezpieczne wiaty rowerowe na ulicach" (nr [...]) w ramach Budżetu Obywatelskiego Miasta Krakowa w 2021r.

Stosownie do art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 1352) w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zgodnie z ust. 2 zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Ust. 3 cytowanego artykułu stanowi zaś, że szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski. W ust. 4 przewidziano zaś, że w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.

Postępowanie dotyczące oceny projektów zgłoszonych w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy w trybie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Ponadto, nie jest podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że konsultacje mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a ich zasadniczym celem jest dostarczenie organom samorządowym informacji o potrzebach, preferencjach i oczekiwaniach mieszkańców oraz ich zaktywizowanie i zaproszenie do udziału w debacie społecznej. Ponadto, konsultacje mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej wypowiedzenia swojej opinii in gremio na określony temat będący przedmiotem konsultacji (zob. B. Dolnicki (red.) [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Lex 2016).

O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3§1 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi więc o takie akty lub czynności które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Należy stwierdzić, że konsultacje społeczne oraz ich rezultat – w perspektywie przywołanego art. 5a u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w 2021r. – nie posiadały wiążącego dla organów władzy publicznej charakteru, lecz jedynie służyły zasięgnięciu opinii wśród członków wspólnoty samorządowej.

Konsultacje społeczne oraz ich rezultat – względnie działania lub zaniechania podjęte przez Prezydenta Miasta bądź inny organ (jednostkę organizacyjną) – nie kwalifikują się do aktów lub czynności, ani bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3§2-2a p.p.s.a. albo na podstawie ustaw szczególnych.

Przede wszystkim brak poddania pod głosowanie wspomnianego projektu skarżącego w ramach budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa 2021r. nie może zostać uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi bowiem nie o jakiekolwiek czynności, czy też każdy przejaw działalności organów administracji publicznej, lecz o takie, które konkretyzują powszechnie obowiązujące normy prawne poprzez wyznaczanie indywidualnym adresatom tych czynności zakresu ich uprawnień i obowiązków. Innymi słowy – musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a czynnością, która dotyczy tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Z czynnością w rozumieniu art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a., mamy zatem do czynienia jedynie wówczas, gdy podjęta została wobec indywidualnej osoby i na mocy konkretnego przepisu prawa przyznaje tej osobie jakieś uprawnienie (prawo) lub nakłada obowiązek bądź tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny.

Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie art. 3§1 pkt 4 p.p.s.a. należało dojść do wniosku, że sprawa dotycząca negatywnej oceny projektu a w dalszej konsekwencji decyzję o nie rekomendowaniu Prezydentowi Miasta przywrócenia projektu do ponownej oceny merytoryczno-prawnej, nie należy do spraw o których mowa w art. 3§1 pkt 4 p.p.s.a.

Postępowanie dotyczące oceny wniosków zgłoszonych przez mieszkańców gminy w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy, nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, ale określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że konsultacje mają charakter opiniodawczy, w wyniku ich przeprowadzenia uzewnętrznia się opinia mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu. Nie można przyjąć, że uprawnienie mieszkańców do brania udziału w konsultacjach z mieszkańcami gminy oznacza obowiązek organu poddania pod głosowanie ogółu mieszkańców każdego zgłoszonego wniosku.

Na tle zaprezentowanego rozumienia czynności, o której mowa w punkcie 4 art. 3§2 p.p.s.a., należy uznać, że przedmiot zaskarżenia opisany w skardze nie podlega kontroli przez sądy administracyjne. Postępowanie dotyczące realizacji bądź braku realizacji projektu w ramach budżetu obywatelskiego (jako części budżetu gminy) zgłoszonego w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy w trybie art. 5a u.s.g., nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych działań organów gminy.

Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Z cytowanego wyżej przepisu art. 5a u.s.g. wynika bowiem, że konsultacje mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a ich zasadniczym celem jest dostarczenie organom samorządowym informacji o potrzebach, preferencjach i oczekiwaniach mieszkańców oraz ich zaktywizowanie i zaproszenie do udziału w debacie społecznej. W tym sensie proces konsultacji – także jego rezultat i ewentualna realizacja danego projektu – zawsze ma charakter subsydiarny w stosunku do podstawowego działania organów wypracowujących rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, w zakresie kognicji sądu administracyjnego nie mieści się bezczynność w zakresie braku nie rekomendowania Prezydentowi Miasta przywrócenia projektu do ponownej oceny merytoryczno-prawnej w ramach budżetu obywatelskiego.

Skoro bowiem ocena wniosków mieszkańców i wybór projektów nie może być ocenione jako dotyczące aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, to skarga na bezczynność organu administracji w tym zakresie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. również nie przysługiwała.

W aktualnym stanie prawnym generalnie brak jest regulacji prawnych dopuszczających możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego działań lub zaniechań organów w ramach realizacji projektów zgłoszonych (przyjętych) do budżetu obywatelskiego w trybie konsultacji społecznych. Tym samym, skoro nie istnieje przepis szczególny przewidujący możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, to należy również przyjąć, iż sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do kategorii spraw określonych w art. 3 § 3 p.p.s.a.

Z przytoczonych powyżej względów Sąd doszedł do wniosku, że działania Prezydenta Miasta oraz Rady Budżetu Obywatelskiego związane z oceną złożonych wniosków w ramach konsultacji z mieszkańcami nie dotyczą uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa i nie maja charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działania na podstawie art. 3§2 pkt 4 w zw z pkt 8 i 9 p.p.s.a. nie przysługuje. Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny, czy działania te były zgodne z prawem.

Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do spraw określonych w art. 3§2 p.p.s.a. nie podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 58§1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi wydano na podstawie art. 232 §1 pkt 1 tej ustawy.