Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz E. Z. i P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/24 w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego oraz E. Z. i P. Z. na uchwałę Rady Gminy Łużna z dnia 22 stycznia 2024 r. nr LXXIII/554/24 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. ze skargi E. Z. oraz P. Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie do działki nr [...], obręb [...], położonej w [...], Gmina Łużna, w pozostałej części oddala skargę; 3. ze skargi Wojewody Małopolskiego stwierdza nieważność § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych oraz"; 4. zasądza od Gminy Łużna na rzecz E. Z. i P. Z. solidarnie kwotę 1304 (słownie: jeden tysiąc trzysta cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Gminy Łużna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji, sąd I instancji) po rozpoznaniu skarg Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda, skarżący kasacyjnie) oraz E. Z. i P. Z. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Łużna z 22 stycznia 2024 r. nr LXXIII/554/24 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargi.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Łużna (dalej: Rada, organ) podjęła w dniu 22 stycznia 2024 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łużna w miejscowości Łużna, Mszanka i Wola Łużańska.

Skarżący E. Z. i P. Z., zaskarżyli uchwałę w części, tj.: § 1, § 6 pkt 27, § 44 planu oraz część graficzną planu (rysunek planu - załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) obejmującej teren oznaczony symbolem 175RN, w zakresie, w jakim w/w postanowienia planu, określające przeznaczenie, zasady kształtowania oraz ograniczenia zabudowy odnoszą się do nieruchomości gruntowej położonej w [...] (gm. L.), oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], względem której przysługuje skarżącym prawo własności. Zarzucili naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a to wobec ustanowienia i wyznaczenia na terenie o przeznaczeniu rolnym (175RN) zakazu zabudowy: a) w sposób sprzeczny z ustaleniami uchwały Rady z 26 kwietnia 2021 r. nr XXXIX/300/21 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łużna (dalej: studium); b) bez adekwatnej podstawy merytorycznej, która sankcjonowałaby wprowadzenie niemalże całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych oznaczonych w planie symbolem RN, c) z rażącym przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego - co łącznie skutkowało nadmiernym ograniczeniem uprawnień skarżących, związanych z prawem własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], położonej w [...] (gm. L.) - w części objętej terenem 175RN o przeznaczeniu określonym w skarżonym planie miejscowym. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] w części objętej terenem o oznaczeniu 175RN.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości.

Wojewoda, w swojej skardze zaskarżył uchwałę w części tj.: § 12 pkt 3 uchwały w zakresie słów "z zastrzeżeniem terenów 145MN, 147MN, 196MN, 197MN, 198MN, 306MN dla których dopuszcza się utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia"; załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych jako 145MN, 147MN, 196MN, 197MN, 198MN oraz 306MN – w zakresie w jakim tereny te pokrywają się z zaznaczonym złożem kopalin ("granica udokumentowanych złóż surowców 1-ZABORÓWKA, 2-MSZANKA"); § 10 ust. 5 uchwały – w zakresie słów "poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych oraz". Na uzasadnienie wskazano, że wyznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) w obszarze udokumentowanych złóż kopalin nie zabezpiecza możliwości ich eksploatacji i wykorzystania w przyszłości. Wskazano, że plan miejscowy ma obowiązek nie tylko uwzględniać istnienie udokumentowanego złoża, ale ma czynić to w celu jego ochrony i zapewnienia eksploatacji tego złoża w przyszłości. Dalej, zdaniem Wojewody sprzeczne z prawem jest również wyrażenie "poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych oraz" zawarte w § 10 ust. 5 uchwały, z którego wynika nałożenie obowiązku poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych. Kwestionowane ustalenia planu zdaniem Wojewody stanowią tym samym nieuprawnioną ingerencję w zakres kompetencji przysługujących wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków.

Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki oddalił skargi.

W ocenie sądu wojewódzkiego, skarżący E. Z. i P. Z. –właściciele działki nr [...] położonej w miejscowości [...], w obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały wykazali swą legitymację do wniesienia skargi. Zaznaczono, że skarżący są również właścicielami nieruchomości nr [...] i nr [...] objętych ustaleniami zaskarżonego planu. Wskazano, że zarzuty skargi nie mają charakteru proceduralnego - związanego z trybem uchwalania uchwały planistycznej, a jedynie merytoryczny - który odnosi się wyłącznie do sfery naruszenia interesu prawnego skarżących związanego z wykonywaniem ich prawa własności (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.).

Dalej, że skarga Wojewody wywiedziona w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) również dotyczy merytorycznej zawartości aktu planistycznego oraz zawartych w nim ustaleń.

WSA w Krakowie nie stwierdził, by zaskarżone ustalenia planu naruszały obiektywny porządek prawny, bądź podjęte były z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, analiza ustaleń obowiązującego studium oraz ich konfrontacja z ustaleniami kwestionowanego planu prowadzi do wniosku, że ustalenia planu w zaskarżonym zakresie są zgodne ze studium.

Wskazano, że wbrew twierdzeniom skarg nie ma sprzeczności ze studium, w szczególności zachowano wymóg art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przy ustaleniach planistycznych zaskarżonych § 1, § 6 pkt 27 i § 44 – "tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oznaczone RN" i części graficznej planu, w jednostce urbanistycznej 175RN, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, są zgodne z zapisami studium 28R rola.

Wyjaśniono, że tereny RN w planie odzwierciedlają i konkretyzują zapisy studium, bowiem studium statuuje dorozumiany zakaz zabudowy gruntów rolnych, przewidując konkretne wyjątki, a skarżący takich wyjątków nie spełniają (w żaden sposób tego nie wykazali). Podano, że wyjątki to: dopuszczenie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością modernizacji i wymiany substancji mieszkaniowej (pkt 1a Rola R), dopuszczenie nowej zabudowy zagrodowej dla gospodarstw powyżej 40 dużych jednostek przeliczeniowych ((DPJ) pkt 1b Rola R) i w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się realizację pojedynczych nowych zagród związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (str. 129 studium Rola (R) pkt 4). Stwierdzono, że sposób sformułowania ustaleń planu w zaskarżonym zakresie mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Oprócz terenów RN ustalono przeznaczenie terenów RZ (zabudowy zagrodowej). Dalej, że to wszystko świadome i dopuszczalne zabiegi prawodawcy lokalnego.

Podano, że w studium, oprócz terenów rolnych (R) wydzielono obszary zabudowy wiejskiej MR z funkcjami rolniczymi (m.in. zabudowa zagrodowa) i nierolniczymi (m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). W ten sposób osiągnięto cele określone w studium: kompromis między presją urbanizacyjną a potrzebami ochrony środowiska i konieczność zachowania stanu środowiska przyrodniczego. W zgodzie z kierunkami i zasadami kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, mając na uwadze racjonalne wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, aby konsekwentnie zwiększać areały gospodarstw rolnych, w tym poprawiać ich strukturę obszarową i przeciwdziałać rozdrobnieniu gospodarstw rolnych.

Podniesiono, że w studium dostrzeżono (str. 39) zagrożenia rolniczej przestrzeni produkcyjnej, które mają charakter ilościowy i jakościowy. Zagrożenia ilościowe wyrażają się w zmniejszaniu powierzchni użytkowej rolniczo w następstwie przejmowanych gruntów na cele nierolnicze. Zaznaczono, że obszar gminy Łużna charakteryzuje się średniej jakości glebami o znacznym rozdrobnieniu gruntów.

Wyjaśniono, że skarżący są łącznie właścicielami terenu o pow. ok. 2,5 ha leżących w granicach zaskarżonego planu, a teren nie jest zabudowany. W terenie zabudowy budownictwa mieszkaniowego skarżący mają swój dom mieszkalny (oświadczenie pełnomocnika skarżących na rozprawie 11 grudnia 2024 r. k-187). W ocenie sądu wojewódzkiego, skarżący nie wykazali ani w trakcie prowadzonej procedury planistycznej, ani postępowania sądowego, by miał miejsce uzasadniony przypadek do nie ustanawiania i wyznaczenia na terenie działki nr [...] terenu o przeznaczeniu rolnym (175RN) z zakazem zabudowy. Podano, że w sprawie taki uzasadniony przypadek nie zachodzi. Zatem, w tej sytuacji zaskarżone ustalenia planu nie były ani nadmierne ani nieproporcjonalne, a miały merytoryczne uzasadnienie. W planie zostały wyznaczone tereny zabudowy związanej z rolnictwem oznaczone na rysunku planu symbolem RZ (§ 6 pkt 28 w zw. z § 45 planu).

Wyjaśniono, że zaliczenie działki nr [...] do terenów RN znajduje racjonalne uzasadnienie. Wskazano, że działka nr [...] w [...] (przywoływana w skardze), która znajdowała się w obszarze studium w terenie R przylega bezpośrednio do działki 179MR, stąd uzasadnione jej zakwalifikowanie w planie do terenów RZ przylegających bezpośrednio do terenu MN. Dalej, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do terenu MN, a leży w kompleksie rolnym o takim samym przeznaczeniu. Skoro działka skarżących położona jest w terenie rolnym, to mogła zostać zakwalifikowana jako teren rolniczy z zakazem zabudowy. Podniesiono, że Rada nawiązuje w ten sposób do kierunkowego programu ochrony tego obszaru przed zabudową, przywiązanie znacznej uwagi do konieczności utrzymania stanu zachowania środowiska przyrodniczego opierającego się na założeniu, że elementami szkieletowymi jest dbanie o rozwój rolnictwa ekologicznego (6.2 studium). Dalej, że przyjęty rolniczy sposób zagospodarowania stanowi utrzymanie dotychczasowego charakteru zagospodarowania, a sama gospodarka rolna wbrew twierdzeniom skargi może być prowadzona na wiele sposobów i niekoniecznie musi wiązać się z zabudową zagrodową. Podano, że w planie dla terenów RN dopuszczalna jest jako przeznaczenie uzupełniające: infrastruktura techniczna (z wyłączeniem gruntów rolnych klasy I-III) i urządzenia wodne, co powoduje że ustalony w planie zakaz ogranicza jedynie intensywność zagospodarowania, a nie ingeruje w istotę prawa własności.

Zdaniem WSA w Krakowie, dokonane ustalenia planistyczne, wyznaczenie terenów również RN i RZ, a także granice ich obowiązywania zostały poprzedzone analizą i rozważaniem zarówno interesu publicznego oraz interesów prywatnych właścicieli. Nie stanowią też nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących. Zakwestionowane ustalenia planu mieszczą się w granicach przysługującego władztwa planistycznego. Na zakończenie podniesiono, że samo zaliczenie gruntów do kategorii RIVa nie jest decydującą przesłanką do zniesienia nałożonego zakazu zabudowy. Z tych względów, sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga E. Z. i P. Z. podlega oddaleniu.

Przechodząc do skargi Wojewody w szczególności wskazano, że jak stanowi § 10 ust 5 ustaleń zaskarżonej uchwały – Na terenie objętym planem zlokalizowane są stanowiska archeologiczne, dla których ustala się strefę archeologiczną "W" dla stanowisk archeologicznych, dla których ustala się obowiązek poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych oraz postępowania zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem sądu wojewódzkiego, kwestionowane wyrażenie § 10 ust 5 uchwały – w zakresie słów "poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych oraz", nie jest niezgodne z prawem. Podano, że w zaskarżonej uchwale odwołano się jedynie do ogólnych i podstawowych standardów "ratowniczych badań archeologicznych", a ustalenie to nie narusza w żaden sposób uprawnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem WSA w Krakowie, użycie sformułowania: ustala się obowiązek poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi - powinien być wykładany jedynie w ten sposób, że o ich rodzaju i zakresie decyduje wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, oraz odwołuje się do postępowania zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co w żaden sposób nie stanowi o wadliwości tego ustalenia i sprzeczności z prawem. Zaznaczono, że w okresie sporządzania planu Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgadniał plan (w trybie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., pismo z 12 kwietnia 2023 r.) w zakresie swojej właściwości rzeczowej i nie kwestionował jego ustaleń (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.), a dokonana zmiana planu miała charakter porządkujący i dostosowujący do istniejącego stanu faktycznego i prawnego.

Z tych wszystkich względów WSA w Krakowie oddalił obie wniesione skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając go w części, w której WSA w Krakowie oddalił zarzut Wojewody, dotyczący § 10 ust. 5 skarżonej uchwały - w zakresie słów "poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych oraz" zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 31 ust. 1a oraz ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: ustawa o ochronie) oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapis, znajdujący się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazujący "poprzedzenie ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych" nie stoi w sprzeczności z powyższymi przepisami prawa, które jednak nie przewidują w tym zakresie kompetencji dla organu planistycznego lecz jedynie dla wojewódzkiego konserwatora zabytków;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, będącą konsekwencją braku należytego rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem WSA w Krakowie doprowadził do zakończenia sprawy całkowitym oddaleniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem w zakresie dotyczącym § 10 ust. 5 uchwały.

Na podstawie przywołanych zarzutów, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do zarzutu Wojewody (uzasadnienie od strony 27 skarżonego orzeczenia) i stwierdzenie nieważności § 10 ust. 5 skarżonej uchwały - w zakresie słów: "poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych oraz", względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku z 19 grudnia 2024 r. wnieśli również E. Z. i P. Z. (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w części oddalającej ich skargę na zaskarżoną uchwałę, zarzucając:

I. naruszenie wskazanych poniżej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w podlegającym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie brzmieniu ustawy obowiązującym do 23 września 2023 r.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na plan, będące następstwem dokonania przez sąd I instancji błędnej i powierzchownej oceny legalności kontrolowanego aktu prawa miejscowego, bez rozważenia i odniesienia się do wszystkich stawianych w skardze zarzutów; w efekcie wskazanych uchybień sąd I instancji doszedł do nieuprawnionych w okolicznościach sprawy konkluzji, że przy podejmowaniu skarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, że kontrolowany akt nie narusza studium, a nadto skarżona uchwała nie została podjęta z nadużyciem władztwa planistycznego;

b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie wewnętrznie niespójnego wywodu odnoszącego się do stwierdzonych przesłanek oddalenia skargi na plan, które opierają się w zasadniczej części nie na własnej ocenie prawnej sprawy sądu I instancji w zakresie zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, ale na odwołaniu do argumentacji organu opartej na tłumaczeniu zasadności stanowiska o zgodności skarżonej uchwały z prawem przez pryzmat prawnie irrelewantnych kryteriów, czego wyrazem jest np. ocena bezzasadności zarzutów skargi z tej przyczyny, że "[...] skarżący na etapie prac planistycznych nie zgłaszali konieczności wykluczenia możliwości zabudowy, ani nie wskazywali konkretnych okoliczności, które mogły to uzasadniać" (vide str. 24 uzasadnienia wyroku); podobnie nieuprawnione pozostaje wywodzenie przez sąd I instancji, że skarżący nie wykazali w toku postępowania sądowoadministracyjnego, aby zachodziły przesłanki do wyłączenia należącej do nich działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej w [...] (gm. L.) spod dorozumianego zakazu zabudowy terenów rolnych wynikającego z treści studium - krytykowana ocena sądu I instancji nastąpiła bez zważenia i odniesienia się do zarzutu skargi, że w poprzednio obowiązującym planie (który został bezpośrednio zastąpiony kwestionowanym obecnie planem) możliwość zabudowy spornej działki skarżących kasacyjnie została a priori w wyjątkowych przypadkach dopuszczona, a więc z nawiązaniem do tych samych uwarunkowań wynikających z treści tego samego studium, ale bez konieczności wykazywania (dowodzenia) "szczególnych okoliczności" już na etapie uchwalania planu - przy braku obiektywnych okoliczności upoważniających do pogorszenia sytuacji prawnej skarżących kasacyjnie przy uchwalaniu nowego planu; a także poprzez powierzchowne ustosunkowanie się przez sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze i tym samym zaniechanie przedstawienia rzeczowej i adekwatnej do okoliczności sprawy oraz treści skargi argumentacji, która stanowiłaby próbę wykazania, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów przy podejmowaniu planu w zakresie, w jakim wynikało to z treści wniesionej skargi. Wskazane wyżej uchybienia przy dokonywaniu przez sąd I instancji kontroli legalności planu miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały oddaleniem skargi na skarżony akt w sytuacji, w której bez zaistnienia tych uchybień procesowych skarga winna podlegać uwzględnieniu jako zasadna i prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w postulowanym w skardze zakresie;

II. Naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi w następstwie nieuprawnionego uznania, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę oraz wobec wyrażenia przez sąd I instancji pozbawionej adekwatnego uzasadnienia akceptacji dla nadmiernej, nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących kasacyjnie wynikającej z uchwalenia przepisów § 1 w zw. z § 6 pkt 27 i § 44 planu, które faktycznie wyłączają przysługujące im prawo do korzystania z nieruchomości w zgodzie z jej przeznaczeniem poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy rolniczej, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

b) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci niewyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego skarżących kasacyjnie;

c) art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, że w przedmiotowym planie miejscowym wprowadzenie w przepisach § 1 w zw. z § 6 pkt 27 i § 44 planu całkowitego zakazu zabudowy na terenie działki nr [...] należącej do skarżących kasacyjnie (w części objętej terenem o oznaczeniu 175RN) jest jedynym i koniecznym środkiem ochrony gruntów rolnych oraz, że ograniczenie to nie prowadzi do niezgodnego z prawem naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności oraz nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności; a także poprzez błędne uznanie, że przy uchwalaniu skarżonej uchwały nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanych przepisów, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy na działce skarżących kasacyjnie (pod postacią objęcia jej zakazem zabudowy) mimo, iż ograniczenia te nie wynikają z zasad ochrony terenów rolnych, ochrony przyrody, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju;

d) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez nieuprawnione uznanie, że ustalenia skarżonego planu zawarte w § 6 pkt 27 i § 44 w zw. z § 1 planu, skutkujące objęciem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej w [...] (gm. L.), należącej do skarżących kasacyjnie, całkowitym i bezwzględnym zakazem jej zabudowy, nie naruszają studium mimo, że zapisy studium na wskazanym terenie przewidują formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy rolniczej (choćby nawet tylko w uzasadnionych przypadkach); w ocenie skarżących kasacyjnie ograniczenia dalej idące niż wynikające ze studium w postaci bezwzględnego i całkowitego zakazu zabudowy, stanowią nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez adekwatnego uzasadnienia, które wskazywałoby na zachodzący w tym przypadku prymat interesu ogólnospołecznego (gminnego) nad indywidualnym w gospodarowaniu terenami o przeznaczeniu rolnym;

e) art. 5 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy na nieruchomości skarżących kasacyjnie przeznaczonej w planie pod tereny rolne o oznaczeniu w planie symbolem 175RN, wprowadzenie bezwzględnego zakazu zabudowy może być uzasadnione względami ochrony terenów rolnych, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, a nie bezwzględne zakazywanie zabudowy, w tym w szczególności zabudowy związanej z gospodarką rolną, tj. związanej z podstawową funkcją terenu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę E. Z. i P. Z., przekazanie sprawy w opisanym zakresie sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Względnie o uchylenie skarżonego wyroku sądu I instancji w części oddalającej skargę E. Z. i P. Z. oraz stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej w [...] (gm. L.) - w części objętej w planie terenem oznaczonym symbolem 175RN, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna Wojewody jest uzasadniona w całości.

Kwestionowany przez Wojewodę zakres § 10 ust. 5 uchwały, tj. słowa: "poprzedzenia ratowniczymi badaniami archeologicznymi wszelkich zamierzeń inwestycyjnych oraz" wprowadzają do planu obowiązek przeprowadzenia "ratowniczych" badań archeologicznych dla wszelkich zamierzeń inwestycyjnych prowadzonych w wyznaczonej w planie strefie archeologicznej "W". Jednocześnie plan nie definiuje pojęcia "zamierzenia inwestycyjnego", jak również "badania archeologicznego". Odwołując się do ustawy o ochronie badania archeologiczne to działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego (art. 3 pkt 11). Zabytkiem archeologicznym jest zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem (art. 3 pkt 4). Na takie badania archeologiczne wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie). Skoro Gmina wyznaczyła w planie strefę archeologiczną to znaczy, że już wcześniej odkryto i rozpoznano zabytki archeologiczne w wyznaczonej strefie, którą plan objął ochroną. Plan bowiem jako ustalenie planistyczne przyjmuje strefę archeologiczną "W" dla stanowisk archeologicznych (§ 4 ust. 1 pkt 5 planu). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie stanowi natomiast, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki archeologiczne. Tym samym wymóg zapewnienia opieki nad strefą archeologiczną wynika bezpośrednio z ustawy.

Kompetencja rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Z kolei art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie wprowadza obowiązek pokrycia kosztów badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków, w przypadku realizacji robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak również w przypadku realizacji robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego. Powyższe oznacza, że zarówno roboty budowlane w rozumieniu prawa budowlanego przy zabytku nieruchomym, jakim jest zabytek archeologiczny, jak i roboty ziemne czy zmiany charakteru dotychczasowej działalności - będą wymagały badań archeologicznych, ale jeżeli będzie to niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Ustawa o ochronie zatem przewiduje pewną warunkowość tych badań, o czym zadecyduje ostatecznie organ posiadający wiedzę specjalistyczną, jakim jest konserwator zabytków. Zakres bowiem i rodzaj niezbędnych prac archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w zakresie w jakim prace na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny (art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie). Nadto jak wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o ochronie to wojewódzki konserwator zabytków udziela pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ale również na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz na prowadzenie badań archeologicznych. Tymczasem skarżony przepis planu wprowadza bezwzględny obowiązek uprzednich "ratowniczych" badań archeologicznych w przypadku wszelkich zamierzeń inwestycyjnych, niezależnie od tego czy mogą one doprowadzić do przekształcenia, zniszczenia czy uszkodzenia zabytku archeologicznego.

Wprowadzając zatem w planie miejscowym uregulowania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków Rada zobowiązana była do działania w granicach zakreślonych ww. przepisami upoważniającymi i kompetencyjnymi. W ramach tych działań zobligowana była uwzględnić okoliczność, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 prawa budowlanego oraz w 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie. Kluczowe jest tutaj ochronienie zabytku archeologicznego przed zniszczeniem lub uszkodzeniem.

Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków dla przyszłych inwestorów (vide wyrok NSA z 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17). W szczególności, jeżeli obowiązki te będą naruszały przepisy powszechnie obowiązujące, bowiem ustawa o ochronie nie wprowadza wymogu prowadzenia badań archeologicznych w każdym wypadku, lecz wówczas, gdy niezbędne jest to w celu ochrony zabytku. Takim zaś narzędziem jest działalność wojewódzkiego konserwatora zabytków, w którego kompetencje Gmina nie może ingerować poprzez uchwalenie normy prawa miejscowego.

Za niedopuszczalne zatem należy uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego obowiązku badań archeologicznych przy podejmowaniu wszelkich działań inwestycyjnych. Pomimo, że jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Również skarga kasacyjna skarżących okazała się usprawiedliwiona co do zasady.

Jako uzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie kontroli zaskarżonego planu bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynikających z akt planistycznych (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz rozpoznając daną sprawę w jej całokształcie (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny bowiem ustalenia i oceny opiera przede wszystkim na aktach przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę, bowiem postępowanie dowodowe jest przeprowadzane wyjątkowo i w ograniczonym pod względem środków dowodowych zakresie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przy czym zarzut w/w przepisów procesowych dotyczy wyłącznie badanej przez sąd wojewódzki zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części należy ocenić jako niepełne i tym samym naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Jednocześnie w tym miejscu należy podkreślić, że postawiony skardze kasacyjnej w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut wadliwej oceny przeprowadzonej przez sąd wojewódzki postawy biernej skarżących w toku procedury planistycznej (brak wniosków oraz uwag do projektu planu), nie mógł skutkować uznaniem zasadności tego zarzutu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić bowiem skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24, CBOSA). W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Na marginesie - brak wniosków i uwag do projektu planu nie wyklucza per se, aby sąd wojewódzki stwierdził przekroczenie władztwa planistycznego przez organ uchwałodawczy. Przepis art. 18 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje uprawnienie, a nie obowiązek wniesienia uwag do projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu (tak wyroki NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1090/16 i z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1795/18).

Niemniej ostatecznie na wynik sprawy miało wpływ decydujący nie tyle naruszenie przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co przepisów prawa materialnego.

W ramach tej kategorii zarzutów jako nieusprawiedliwiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że wprowadzony zakaz zabudowy na gruntach rolnych (jednostka planistyczna 175RN) pozostaje w sprzeczności ze studium, bowiem ten ostatni dokument w uzasadnionych przypadkach dopuszcza realizację pojedynczych nowych zagród związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenach oznaczonych w studium jako rola (R) - str. 129 studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (tak np. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2528/18).

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (vide np. wyroki NSA z 29 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 1428/24, z 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 92/23, z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 49/23). Ramy te wyznaczają jednak zapisy studium w ich całokształcie (w tym załącznik mapowy z legendą).

Proces kontroli planu w aspekcie, czy nie narusza on ustaleń studium stanowi proces weryfikacji, który poprzedza ustalenie kierunków przyjętych w studium, a następnie realizacja tych kierunków w planie. Jednocześnie konieczne jest merytoryczne porównanie obu tych dokumentów, aby kontrola ta spełniała kryteria kontroli sądowej. Sądy administracyjne bowiem kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). Takim odniesieniem jest tutaj norma art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że stosując art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny winien zbadać, czy przyjęte w planie normy prawa lokalnego pozwalają na skorelowanie z kierunkami wyznaczonymi w studium. W tym zakresie istotny jawi się element owej szczegółowości studium, jak również całościowe odczytanie studium.

Akt ten wyznacza – jak trafnie skonkludował sąd wojewódzki dwa obszary o kierunku rolniczym – tereny rolne R oraz obszary zabudowy wiejskiej MR z funkcjami rolniczymi (m. in. zabudowa zagrodowa) i nierolniczymi (m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Działka skarżących znajduje się w obszarze R. Analiza kierunków wyznaczonych w studium dla tego obszaru prowadzi do wniosku, że studium dopuszcza możliwość realizacji nowej zabudowy zagrodowej, ale w uzasadnionych przypadkach, o czym ostatecznie zadecyduje Gmina uchwalając plan miejscowy. Tak zakreślony luz decyzyjny prowadzi do wniosku, że zarówno dopuszczenie takiej zabudowy, jak również jej wykluczenie (co ma miejsce w zaskarżonym planie) – pozostaje w zgodzie ze studium. W konsekwencji kontrola uchwały w aspekcie zgodności ze studium okazała się w pełni prawidłowa. Plan nie narusza ustaleń studium.

Niemniej jako uzasadnione w realiach tej sprawy okazały się zarzuty naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu ze stwierdzonymi wyżej naruszeniami przepisów procesowych, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż sąd wojewódzki w swoich ustaleniach oraz ocenach pominął kluczowy element stanu faktycznego tj. okoliczność, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (uchwała Rady Gminy Łużna nr IV/23/03 z 17 marca 2003 r.) działka skarżących znajdowała się w terenie RP – tereny rolne. Dla tej jednostki § 11 planu przewidywał, że w uzasadnionych przypadkach jest dopuszczona realizacja pojedynczych nowych zagród, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego pod warunkiem posiadania własnego dojazdu do drogi publicznej. Oznacza to, że przed uchwaleniem niniejszego planu skarżący mogli potencjalnie uzyskać zgodę na realizację nowej zabudowy zagrodowej na spornej działce. Ta sytuacja prawna pozycjonuje ich planistycznie odmiennie od podmiotów, które pod reżimem poprzedniego planu miejscowego nie dysponowały uprawnieniem do zabudowy. Tymczasem sąd wojewódzki analizując władztwo planistyczne Gminy pominął ten istotny element stanu faktycznego. Nie oznacza to, że sytuacja planistyczna nie może ulec zmianie, gdyż godziłoby to w istotę planowania przestrzennego. Niemniej w takim wypadku konieczne jest wykazanie konkretnymi argumentami, że uszczuplenie prawa było niezbędne w celu realizacji nadrzędnych wartości statuowanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy bowiem podkreślić, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ponadto w planowaniu uwzględnia się zarówno prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), które to w ramach procesu planistycznego wymagają wyważenia. Organ nie podał żadnych racjonalnych argumentów, aby wykazać, że wykluczenie nowej zabudowy zagrodowej na działce, która przed uchwaleniem planu mogła potencjalnie zostać zabudowana zabudową zagrodową - było niezbędne w celu osiągnięcia ważnych, nadrzędnych wartości. Powoływanie się na kierunki studium (tak w odpowiedzi na skargę) jest zupełnie pozbawione podstaw, gdyż wykazano wyżej, że zarówno wykluczenie nowej zabudowy zagrodowej, jak i jej dopuszczenie wypełnia kierunki wynikające ze studium. Nie wskazano natomiast żadnych innych celów, które usprawiedliwiłyby takie ograniczenie prawa własności.

Prawo własności nie jest prawem absolutnym, może bowiem doznawać ograniczeń, między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji). Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Zdaniem NSA w toku niniejszej procedury organy nie wyważyły prawidłowo interesu prywatnego do zagospodarowania terenu na dotychczasowych warunkach planistycznych i interesu publicznego. Zważywszy, że nawet nie zidentyfikowano tego interesu publicznego, któremu to nadano priorytet.

Jednocześnie konieczność utrzymania stanu zachowania środowiska przyrodniczego (dbanie o rozwój rolnictwa ekologicznego) per se nie wyklucza zabudowy zagrodowej, która może służyć temu rolnictwu, choćby poprzez obsługę odpowiedniego składowania i magazynowania zebranych plonów.

Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić obydwie skargi, za wyjątkiem § 1 uchwały odnoszącego się do zgodności planu ze studium, tymczasem je oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należało zatem, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie do działki nr ew. [...], obręb [...] oraz częściowo § 10 ust. 5 uchwały. W pkt 2. oddalono skargę w zakresie § 1 planu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skarg kasacyjnych oraz zasadniczo skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz Wojewody (pkt 5) oraz skarżących (pkt 4) poniesione przez nich koszty postępowania za obie instancje.

Skargi kasacyjne rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., jako że strony, które je wniosły zrzekły się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy